PGS.TS. Lê Hùng Sơn
Kho bạc Nhà nước
(Quanlynhanuoc.vn) – Văn bản quy phạm pháp luật không những là công cụ để Nhà nước quản lý các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội mà còn góp phần tổ chức triển khai các hoạt động cụ thể của các cơ quan nhà nước. Bài viết đánh giá thực trạng công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; đề xuất một số giải pháp giải quyết những tồn tại, hạn chế, giúp nâng cao chất lượng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực Kho bạc Nhà nước.
Từ khóa: Văn bản quy phạm pháp luật; Kho bạc Nhà nước; chất lượng; giải pháp; nâng cao; xây dựng văn bản.
1. Đặt vấn đề
Một trong những nhiệm vụ quan trọng thúc đẩy phát triển đất nước gắn với xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, công nghiệp hóa, hiện đại hóa, hội nhập quốc tế là phải hoàn thiện thể chế, hoàn thiện hệ thống pháp luật. Trong đó, nói đến thể chế và hệ thống pháp luật là nói đến hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Một văn bản quy phạm pháp luật có chất lượng, phù hợp với ý chí, nguyện vọng và lợi ích chính đáng của người dân sẽ tác động tích cực đến tình hình phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Ngược lại, nếu văn bản kém chất lượng được ban hành sẽ để lại nhiều hệ lụy, gây cản trở sự phát triển của xã hội.
Hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được xem là có chất lượng tốt nếu thực hiện đúng tiến độ, tuân thủ trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo quy định và bảo đảm văn bản quy phạm pháp luật có nội dung phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng; đáp ứng ý chí, nguyện vọng và lợi ích chính đáng của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; phù hợp với Hiến pháp, không trái với pháp luật; phù hợp với thực tiễn. Theo đó, đòi hỏi thường xuyên nâng cao chất lượng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, đặc biệt là đối với lĩnh vực Kho bạc Nhà nước.
2. Thực trạng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực Kho bạc Nhà nước
2.1. Kết quả đạt được
Từ năm 2021 đến nay, Kho bạc Nhà nước đã xây dựng và trình Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành 9 thông tư: (1) Thông tư số 39/2021/TT-BTC ngày 01/6/2021 sửa đổi Thông tư số 133/2018/TT-BTC hướng dẫn lập Báo cáo tài chính nhà nước; (2) Thông tư số 72/2021/TT-BTC ngày 17/8/2021 sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 328/2016/TT-BTC ngày 26/12/2016 hướng dẫn thu và quản lý các khoản thu ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước; (3) Thông tư số 89/2021/TT-BTC ngày 01/10/2021 quy định về quản lý, kiểm soát cam kết chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước; (4) Thông tư số 87/2021/TT-BTC ngày 08/10/2021 quy định về giao dịch điện tử trong hoạt động nghiệp vụ Kho bạc Nhà nước; (5) Thông tư số 97/2021/TT-BTC ngày 12/11/2021 sửa đổi, bổ sung một số điều tại Thông tư số 23/2020/TT-BTC ngày 21/4/2020 quy định tạm ứng, vay ngân quỹ nhà nước của ngân sách nhà nước; (6) Thông tư số 109/2021/TT-BTC ngày 09/12/2021 sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 58/2019/TT-BTC ngày 30/8/2019 quy định về quản lý và sử dụng tài khoản của Kho bạc Nhà nước mở tại Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và các ngân hàng thương mại; (7) Thông tư số 51/2022/TT-BTC ngày 11/8/2022 quy định sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư 324/2016/TT-BTC ngày 21/12/2016 quy định hệ thống mục lục ngân sách Nhà nước; (8) Thông tư số 12/2023/TT-BTC ngày 10/02/2023 sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 107/2020/TT-BTC ngày 21/12/2020 hướng dẫn về giao dịch mua lại có kỳ hạn trái phiếu Chính phủ từ nguồn ngân quỹ nhà nước tạm thời nhàn rỗi của Kho bạc Nhà nước; (9) Thông tư số 17/2024/TT-BTC ngày 14/3/2024 hướng dẫn kiểm soát, thanh toán các khoản chi thường xuyên qua Kho bạc Nhà nước (thay thế Thông tư số 62/2020/TT-BTC)1.
Hiện nay, Kho bạc Nhà nước đang chủ trì xây dựng 9 văn bản quy phạm pháp luật gồm: 1 nghị định, 1 quyết định của Thủ tướng Chính phủ và 7 thông tư, cụ thể: (1) Nghị định sửa đổi, bổ sung Nghị định 24/2016/NĐ-CP ngày 05/4/2016 của Chính phủ quy định chế độ quản lý ngân quỹ nhà nước; (2) Quyết định thay thế Quyết định số 26/QĐ-TTg ngày 08/7/2015 của Thủ tướng Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Kho bạc Nhà nước trực thuộc Bộ Tài chính; (3) Thông tư sửa đổi, bổ sung Thông tư số 324/2016/TT-BTC ngày 21/12/2016 của Bộ Tài chính quy định hệ thống Mục lục ngân sách nhà nước; (4) Thông tư sửa đổi, bổ sung Thông tư số 18/2020/TT-BTC ngày 31/3/2020 của Bộ Tài chính về hướng dẫn đăng ký và sử dụng tài khoản tại Kho bạc Nhà nước; (5) Thông tư thay thế Thông tư số 314/2016/TT-BTC ngày 28/11/2016 hướng dẫn một số điều tại Nghị định số 24/2016/NĐ-CP ngày 05/4/2016 của Chính phủ quy định chế độ quản lý ngân quỹ nhà nước; (6) Thông tư thay thế Thông tư số 58/2019/TT-BTC ngày 30/8/2019 quy định về quản lý và sử dụng tài khoản của Kho bạc Nhà nước mở tại Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và các ngân hàng thương mại; (7) Thông tư thay thế Thông tư số 23/2020/TT-BTC ngày 13/4/2020 quy định tạm ứng, vay ngân quỹ nhà nước của ngân sách nhà nước; (8) Thông tư thay thế Thông tư số 107/2020/TT-BTC ngày 21/12/2020 hướng dẫn giao dịch mua lại có kỳ hạn trái phiếu Chính phủ từ nguồn ngân quỹ nhà nước tạm thời nhàn rỗi của Kho bạc Nhà nước; (9) Thông tư thay thế Thông tư số 123/2014/TT-BTC ngày 27/8/2014 của Bộ Tài chính hướng dẫn tổ chức vận hành, khai thác Hệ thống thông tin quản lý Ngân sách và Kho bạc (TABMIS).
Các văn bản quy phạm pháp luật được Kho bạc Nhà nước xây dựng, soạn thảo có nội dung phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách của Nhà nước; bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp; được ban hành đúng thẩm quyền, tuân thủ các quy định về hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản hướng dẫn thi hành, cụ thể:
Thứ nhất, các đơn vị thuộc Kho bạc Nhà nước, cá nhân, tổ soạn thảo thực hiện nhiệm vụ soạn thảo nghiên cứu cụ thể, chi tiết hệ thống các văn kiện của Đảng, chủ trương của Đảng ủy Bộ Tài chính để xây dựng dự thảo các văn bản quy phạm pháp luật, bảo đảm có nội dung phù hợp với chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng.
Thứ hai, các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành có nội dung phù hợp với ý chí, nguyện vọng và lợi ích chính đáng của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản quy phạm pháp luật. Nội dung này thể hiện rõ nhất trong việc tiếp thu ý kiến tham gia trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức, cá nhân khi tham gia các hoạt động trong lĩnh vực Kho bạc Nhà nước.
Việc lấy ý kiến xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được lãnh đạo Kho bạc Nhà nước quan tâm và chỉ đạo thực hiện, luôn xem đây là hoạt động có giá trị thiết thực đối với nội dung văn bản, đồng thời đây là kênh giúp tính dân chủ trực tiếp đối với người dân, các tổ chức xã hội tham gia vào công việc của quản lý nhà nước. Thời gian lấy ý kiến cũng như việc tham gia ý kiến hợp lý góp phần làm cho các cơ quan, tổ chức thấy được trách nhiệm của mình khi tham gia ý kiến xây dựng. Các ý kiến tham gia xây dựng dự thảo văn bản của các cơ quan, tổ chức, cá nhân luôn được coi trọng, tiếp thu có chọn lọc và được ghi nhận trong văn bản, thể hiện rõ trong hồ sơ thẩm định.
Thứ ba, các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh lĩnh trong vực Kho bạc Nhà nước được ban hành bảo đảm phù hợp và thống nhất với các quy định trong Hiến pháp. Khi xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật, Kho bạc Nhà nước luôn chú trọng thực hiện nghiêm chỉnh quy định của Hiến pháp và pháp luật, nội dung văn bản quy phạm pháp luật phù hợp với các quy định cụ thể của Hiến pháp, phù hợp với nguyên tắc cơ bản và tinh thần của Hiến pháp.
Thứ tư, các văn bản quy phạm pháp luật được Kho bạc Nhà nước chủ trì xây dựng, trình Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành đúng thẩm quyền, đúng trình tự, thủ tục luật định; nội dung phù hợp với văn bản của cấp trên; đúng thể thức và kĩ thuật hình bày văn bản. Thông tư do Kho bạc Nhà nước soạn thảo trình Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành để quy định chi tiết luật, pháp lệnh, nghị định luôn bảo đảm về thứ bậc hiệu lực pháp lý, các quy định trong Thông tư có nội dung phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Các Thông tư đều viện dẫn đúng và đầy đủ các căn cứ pháp lý làm cơ sở để ban hành ra văn bản bảo đảm có tính pháp lý và hiệu quả.
Thứ năm, ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo cũng đã phần nào bảo đảm yêu cầu chính xác, rõ ràng, cụ thể, đơn nghĩa, dễ hiểu, tình trạng sao chép lại nội dung của luật, pháp lệnh đã được khắc phục cơ bản. Kết cấu Thông tư được phân chia, sắp xếp nội dung văn bản logic, chặt chẽ.
Thứ sáu, các thông tư do Kho bạc Nhà nước chủ trì xây dựng trình Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành ngày càng đáp ứng được yêu cầu về tính khả thi, phản ánh khá chính xác, kịp thời những vấn đề vướng mắc đặt ra từ thực tiễn quản lý của Kho bạc Nhà nước, chứa đựng nội dung phù hợp với các điều kiện phát triển kinh tế – xã hội và yêu cầu các quản lý nhà nước tạo tiền đề tăng trưởng kinh tế – xã hội góp phần thúc đẩy cho kinh tế phát triển.
2.2. Tồn tại, hạn chế
Một là, mặc dù đã có rất nhiều nỗ lực và cố gắng trong việc xây dựng, hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh các vấn đề liên quan đến lĩnh vực Kho bạc Nhà nước, tuy nhiên tiến độ soạn thảo, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật thuộc trách nhiệm chủ trì xây dựng của Kho bạc Nhà nước vẫn còn chậm so với thời gian được giao, không bảo đảm tiến độ theo chương trình, kế hoạch và phải thực hiện điều chỉnh thời gian trình cấp có thẩm quyền ban hành.
Trong 9 thông tư được Kho bạc Nhà nước xây dựng và trình Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành có 2 thông tư được ban hành sớm hơn so với tiến độ, 1 thông tư được ban hành đúng tiến độ, 6 thông tư ban hành chậm so với tiến độ Bộ giao. 9 văn bản quy phạm pháp luật đang được Kho bạc Nhà nướcxây dựng về cơ bản là không bảo đảm được tiến độ ban hành so với tiến độ Bộ giao, trong có có văn bản đã phải thực hiện điều chỉnh thời gian trình cấp có thẩm quyền ban hành2.
Hai là, văn bản được ban hành còn sai sót về thể thức, kỹ thuật trình bày và phải thực hiện đính chính sau khi đã được đăng Công báo. Qua rà soát, Bộ Tài chính phát hiện lỗi kỹ thuật tại Điều 5 Thông tư số 17/2024/TT-BTC ngày 14/3/2024 hướng dẫn kiểm soát, thanh toán các khoản chi thường xuyên qua Kho bạc Nhà nước. Ngày 04/4/2024, Bộ Tài chính đã ban hành Công văn 3548/BTC-KBNN đính chính Thông tư số 17/2024/TT-BTC.
Ba là, một số văn bản quy phạm pháp luật được ban hành còn hạn chế về tính khả thi; tính dự báo không cao, hầu như chỉ mới giải quyết được vấn đề hiện tại mà chưa có khả năng giải quyết được vấn đề trong tương lai; có những văn bản mới thông qua đã phải sửa đổi, bổ sung, gây khó khăn trong việc áp dụng một cách thống nhất, không phát huy được hiệu quả trong đời sống, xã hội. Bên cạnh đó, có văn bản không còn phù hợp với thực tiễn nhưng chậm được sửa đổi, bổ sung3.
3. Một số giải pháp
Thứ nhất, về tổ chức bộ máy. Cần nâng cao trách nhiệm trong việc tuyển dụng, bố trí, đào tạo, bồi dưỡng người làm công tác xây dựng pháp luật; bảo đảm nguồn nhân lực, kiện toàn tổ chức pháp chế. Đồng thời, cần quy định trách nhiệm trong việc bố trí người làm công tác pháp chế, người làm công tác xây dựng pháp luật trong tổng số biên chế được giao để kiện toàn đội ngũ công chức làm công tác xây dựng pháp luật thuộc phạm vi, lĩnh vực quản lý, đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ được giao.
Thứ hai, về nguồn nhân lực. Cần nâng cao năng lực, ý thức trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào hoạt động soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, nên lựa chọn thành viên ban soạn thảo, tổ biên tập là những người có năng lực, chuyên môn, nghiệp vụ giỏi; xây dựng kế hoạch và tổ chức thực hiện kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ, năng lực và cập nhật kiến thức về soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật cho đội ngũ công chức; xây dựng cơ chế đãi ngộ về vật chất và tinh thần đối với công chức làm công tác soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, như: đề xuất hình thức khen thưởng đối với đơn vị, cá nhân công chức hoàn thành tốt nhiệm vụ soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật; xem xét việc ban hành văn bản đúng tiến độ và có chất lượng là một trong các tiêu chí đánh giá, xếp loại trong công tác thi đua, khen thưởng…
Thứ ba, về điều kiện bảo đảm cho hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Bảo đảm việc cung ứng đầy đủ các trang thiết bị, phương tiện làm việc cần thiết cho công chức làm công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; bảo đảm kinh phí hoạt động cho quy trình xây dựng và ban hành thông tư trong lĩnh vực Kho bạc Nhà nước theo hướng bảo đảm cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hiệu quả. Theo đó, mức chi cho công tác xây dựng văn bản phải đủ để bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ trong quy trình soạn thảo văn bản. Đồng thời, phải bố trí kinh phí hợp lý cho việc tổ chức lấy ý kiến Nhân dân, lấy ý kiến của chuyên gia, nhà khoa học trong những trường hợp theo quy định cần phải tổ chức lấy ý kiến. Đây là cơ sở quan trọng để cơ quan chủ trì soạn thảo chủ động về nguồn kinh phí xây dựng kế hoạch soạn thảo văn bản và thực hiện đúng quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Bên cạnh đó, tăng cường công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, nâng cao trình độ, kiến thức pháp lý cho mọi tầng lớp nhân dân. Xây dựng ý thức và lối sống thượng tôn Hiến pháp và pháp luật trong hệ thống chính trị và toàn xã hội như mục tiêu của Nghị quyết số 27-NQ/TW đã đề ra.
Thứ tư, chủ động trong công tác đề xuất, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Các đơn vị cần chủ động theo dõi, nắm bắt tình hình xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên; chủ động nghiên cứu, tìm hiểu nội dung các văn bản ngay từ giai đoạn xây dựng dự thảo và có sự chuẩn bị đối với các nội dung có liên quan trong phạm vi trách nhiệm, tránh tình trạng bị động, ban hành văn bản gấp… gây ảnh hưởng đến chất lượng của văn bản.
Thứ năm, tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị. Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật không phải là hoạt động của riêng cá nhân, tổ chức mà cần sự phối hợp, tham vấn ý kiến của nhiều cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan. Với càng nhiều góc nhìn, nhiều quan điểm, văn bản càng càng được đánh giá một cách toàn diện, sâu sắc trước khi ban hành, từ đó nâng cao chất lượng văn bản. Việc tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật rất quan trọng và có ý nghĩa, cần có những hình thức khen thưởng đối với những đơn vị có thành tích tốt, tích cực phối hợp trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật để nâng cao tinh thần, trách nhiệm của đội ngũ công chức.
Thứ sáu, nâng cao hiệu quả thực tiễn của hoạt động xin ý kiến góp ý. Đa dạng hóa các hình thức trao đổi ý kiến, ngoài hình thức xin ý kiến bằng văn bản và đăng tải dự thảo trên các Cổng thông tin điện tử của các cơ quan, đơn vị, có thể áp dụng thêm các hình thức khác, như: đăng tải trên các mạng xã hội, tổ chức các hội thảo chuyên đề, gửi thư điện tử,… mở rộng, phát huy trí tuệ toàn dân, đặc biệt là đội ngũ nhà khoa học, chuyên gia, cơ quan chuyên môn có trách nhiệm, tránh hình thức.
Chú thích:
1. Bộ Tài chính (2024). Quyết định số 1092/QĐ-BTC ngày 13/5/2024 về việc công bố kết quả hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Tài chính kỳ 2019 – 2023.
2. Kho bạc Nhà nước (2023). Công văn số 7359/KBNN-THPC ngày 19/12/2023 về việc báo cáo tiến độ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật thuộc trách nhiệm xây dựng của Kho bạc Nhà nước đến hết tháng 12/2023.
3. Kho bạc Nhà nước (2023). Báo cáo số 6519/BC-KBNN ngày 14/11/2023 báo cáo công tác pháp chế năm 2023 của hệ thống Kho bạc Nhà nước.
Tài liệu tham khảo:
1. Chính phủ (2016). Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
2. Chính phủ (2020). Nghị định số 154/2020/NĐ-CP ngày 31/12/2020 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
3. Quốc hội (2015). Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
4. Quốc hội (2020). Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
5. Thủ tướng Chính phủ (2015). Quyết định số 26/QĐ-TTg ngày 08/7/2015 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Kho bạc Nhà nước trực thuộc Bộ Tài chính.
6. Những vấn đề đặt ra trong rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính. https://www.quanlynhanuoc.vn/2019/11/19/nhung-van-de-dat-ra-trong-ra-soat-he-thong-hoa-van-ban-quy-pham-phap-luat-dap-ung-yeu-cau-cai-cach-hanh-chinh/
