ThS. Tống Sỹ Sơn
Công Ty IGROUP
(Quanlynhanuoc.vn) – Đất đai là một lĩnh vực đặc biệt quan trọng đối với sự ổn định và phát triển bền vững đất nước. Trong giai đoạn hiện nay, trước đòi hỏi thực tiễn của công cuộc đổi mới, Đảng và Nhà nước không ngừng hoàn thiện thể chế, cơ chế, chính sách về đất đai. Bài viết trên cơ sở nêu khái niệm, đặc điểm pháp lý của quyền sử dụng đất, đề xuất một số vấn đề thực thi pháp luật quy định về thị trường quyền sử dụng đất tại Việt Nam trong bối cảnh mới.
Từ khóa: Cơ sở pháp lý; quyền sử dụng đất; đặc điểm pháp lý; thị trường quyền sử dụng đất; thị trường bất động sản; Việt Nam.
1. Một số khái niệm về quyền sử dụng đất
Trong tư tưởng xuyên suốt, nhất quán của Chủ tịch Hồ Chí Minh là đất nước phải được tự do, độc lập; người cày phải có ruộng; ruộng đất, tài nguyên phải được sử dụng tiết kiệm, hiệu quả, đem lại cuộc sống ấm no cho người dân. Phạm trù “sở hữu toàn dân về đất đai” là kết quả của sự vận dụng, phát triển lý luận chủ nghĩa Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh trong điều kiện của Việt Nam.
Qua nhiều kỳ đại hội của Đảng, đặc biệt Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI) đã ban hành Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại, đồng thời khẳng định: đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu. Tại Điều 53 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” và Điều 5 Luật Đất đai năm 2013, Điều 197 Bộ luật Dân sự năm 2015 tiếp tục khẳng định nguyên tắc Hiến định này. Đất đai thuộc sở hữu toàn dân có nghĩa là toàn thể nhân dân Việt Nam là chủ sở hữu đối với đất đai. Tuy nhiên, chỉ có một chủ thể duy nhất đáp ứng được các yêu cầu này, đó chính là Nhà nước. Tại khoản 1 Điều 198 Bộ luật Dân sự năm 2015 cũng quy định rõ: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là đại diện thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với tài sản thuộc sở hữu toàn dân”.
Do đó, khái niệm “Sở hữu toàn dân về đất đai” được quy định cụ thể tại Điều 4 Luật Đất đai năm 2013: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật”.
Với tư cách là đại diện chủ sở hữu, Nhà nước thực hiện các quyền năng của mình tại Điều 13 Luật Đất đai năm 2013 và tiếp tục được quy định cụ thể, rõ ràng hơn tại Điều 2 Luật Đất đai năm 2024: “ Cơ quan nhà nước thực hiện quyền hạn và trách nhiệm đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, thực hiện nhiệm vụ thống nhất quản lý nhà nước về đất đai…”. Những quyền năng này được Nhà nước thực hiện thông qua hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước và cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương và địa phương. Tuy nhiên, nếu chỉ dừng lại ở việc Nhà nước là đại diện chủ sở hữu thực hiện những quyền năng nêu trên thì quyền sở hữu toàn dân vẫn chưa được hiện thực hóa một cách triệt để.
Thực tế, có rất nhiều chủ thể cần được Nhà nước giao đất và nhận các quyền đối với đất này phải được Nhà nước thông qua pháp luật để bảo đảm thực hiện. Có như vậy, các chủ thể trực tiếp sử dụng đất mới có thể yên tâm khai thác lâu dài và đầu tư vốn, công sức để cải tạo đất. Những quyền mà Nhà nước trao cho các chủ thể sử dụng đất là khác nhau nhưng tất cả đều được khái quát dưới một khái niệm chung là “Quyền sử dụng đất”. Do vậy, khái niệm quyền sử dụng đất ở đây được dùng để chỉ một tập hợp những quyền năng mà Nhà nước trao cho người có đất.
Hiện nay, có một số quan điểm khác nhau về quyền sử dụng đất, cụ thể là:
Quan điểm thứ nhất cho rằng, quyền sử dụng đất là một quyền năng được tách ra từ quyền sở hữu toàn dân về đất đai. Quan niệm này nhìn nhận quyền sử dụng đất một cách đơn giản dựa trên khái niệm quyền sử dụng đất được quy định tại Điều 179 Bộ luật Dân sự năm 2015, theo đó: “Quyền sử dụng là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản. Quyền sử dụng có thể được chuyển giao cho người khác theo thỏa thuận hoặc theo quy định của pháp luật”. Quan niệm này là không chính xác bởi khi Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho các chủ thể thì không chỉ trao cho họ mỗi một quyền là quyền sử dụng (quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ đất) mà còn cả các quyền khác tùy từng trường hợp cụ thể. Như vậy, ngoài quyền sử dụng, các chủ thể còn được phép định đoạt đất thông qua các hình thức giao dịch như chuyển nhượng, chuyển đổi, để lại thừa kế, góp vốn, tặng cho hoặc từ bỏ quyền sử dụng đất.
Quan điểm thứ hai cho rằng, quyền sử dụng đất là một loại quyền tài sản, được hình thành từ quy định tại Điều 115 Bộ luật Dân sự năm 2015, theo đó: “Quyền tài sản là quyền giá trị được bằng tiền, bao gồm quyền tài sản đối với đối tượng quyền sở hữu trí tuệ, quyền sử dụng đất và các quyền tài sản khác”. Về cơ bản, quan niệm này là đúng vì quyền sử dụng đất có đầy đủ các yếu tố, đặc điểm của một quyền tài sản, cụ thể là: (1) Quyền sử dụng đất là quyền của các chủ thể được thực hiện trên một thửa đất cụ thể, được xác định ranh giới rõ ràng (thỏa mãn tiêu chí quyền tài sản là quyền đối với một tài sản); (2) Chủ thể có quyền sử dụng đất được phép khai thác những thuộc tính có ích của đất để tạo ra của cải vật chất hoặc thực hiện các giao dịch, như: chuyển nhượng, cho thuê, góp vốn, thế chấp đất để thu lại một lợi ích vật chất nhất định (thỏa mãn tiêu chí quyền tài sản là quyền trị giá được bằng tiền). Tuy nhiên, nếu chỉ dừng lại ở việc thừa nhận quyền sử dụng đất là một quyền tài sản đơn thuần thì chưa đầy đủ, chưa chính xác và tất yếu sẽ dẫn đến một số hệ quả không mong muốn.
Như vậy, cả hai nội dung trên về quyền sử dụng đất ở nước ta hiện nay đều chưa nhận diện được chính xác bản chất pháp lý của quyền sử dụng đất và chính điều này đã gây ra không ít khó khăn, lúng túng trong hoạt động xây dựng và thực thi các quy định pháp luật liên quan đến quyền sử dụng đất.
Quan điểm thứ ba cho rằng, quyền sử dụng đất phải được coi là một loại vật quyền hạn chế. Trong khoa học pháp lý, quyền dân sự được chia thành 2 loại: vật quyền (quyền đối vật) và trái quyền (quyền đối nhân). Vật quyền được vận hành mà không cần phải phụ thuộc vào chủ thể khác, do đó vật quyền gồm 2 yếu tố là chủ thể của quyền (cá nhân, tổ chức) và đối tượng của quyền. Như vậy, hiểu một cách đơn giản nhất, vật quyền là những quyền năng được các chủ thể thực hiện trực tiếp, tức khắc lên vật. Không có đối tượng là vật thì không thể coi đó là vật quyền.
Đối lập với vật quyền là trái quyền. Trái quyền là quyền dân sự của một chủ thể, cho phép chủ thể có quyền (trái chủ) yêu cầu một chủ thể có nghĩa vụ (thụ trái) phải thực hiện hành vi nhất định để đạt được lợi ích của mình. Vật quyền và trái quyền tuy có sự khác nhau nhưng đều là những quyền được trị giá bằng tiền, nói cách khác, đều là quyền tài sản.
Quyền sử dụng đất được coi là một loại vật quyền (vật quyền hạn chế) vì đã đáp ứng đầy đủ những yêu cầu mà bất cứ một loại vật quyền nào cũng phải có, đó là: (1) Quyền sử dụng đất có đối tượng là vật – một thửa đất cụ thể được xác định ranh giới rõ ràng. Đất được coi là vật, bởi thỏa mãn đầy đủ các yêu cầu mà một vật cần phải có, đất có tính có ích cho con người (đất dùng để ở, canh tác, chăn nuôi, xây dựng các công trình,…), đất có giá trị (có giá); (2) Quyền sử dụng đất là quyền do luật định; (3) Quyền sử dụng đất có đầy đủ yếu tố cấu thành của một vật quyền, đó là chủ thể của quyền, đối tượng của quyền và nội dung của quyền.
Nhìn chung, sự ra đời của quyền sử dụng đất trong hệ thống pháp luật nước ta không phải là một hiện tượng ngẫu nhiên mà là một tất yếu khách quan. Quyền sử dụng đất là một sáng tạo pháp lý nhằm thực hiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta, là một công cụ pháp lý để giúp Nhà nước thực hiện được chức năng đại diện chủ sở hữu, đồng thời, cũng là một phương tiện pháp lý để ghi nhận và bảo đảm thực hiện một cách có hiệu quả các quyền của người trực tiếp sử dụng đất.
2. Đặc điểm pháp lý của quyền sử dụng đất
Thứ nhất, quyền sử dụng đất là quyền được tách ra từ quyền sở hữu đất đai và tồn tại độc lập với quyền sở hữu đất đai. Trong đời sống xã hội, con người cần tác động đến vật để thỏa mãn các nhu cầu của mình. Nhà nước thừa nhận và bảo đảm các quyền đó cho các chủ thể. Hệ thống các quyền mà Nhà nước thừa nhận và bảo đảm cho các chủ thể được gọi là quyền đối vật (vật quyền). Vật quyền bao gồm 2 loại: quyền sở hữu (là quyền chủ đạo) và các quyền của chủ thể trên tài sản của người khác (quyền khác đối với tài sản). Ở nước ta, đất đai thuộc sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu. Đồng thời, pháp luật ở nước ta không thừa nhận quyền sở hữu của bất kỳ chủ thể nào khác ngoài Nhà nước đối với đất đai. Nhưng mọi cá nhân, hộ gia đình, tổ chức trong xã hội đều cần có những quyền nhất định đối với đất đai, như: quyền sử dụng đất để xây dựng nhà ở, nhà máy sản xuất, để trồng trọt, chăn nuôi… Do đó, Nhà nước phải trao cho người dân những quyền nhất định để người dân thỏa mãn nhu cầu của họ. Từ nhu cầu thực tế đó, Nhà nước đã trao cho người dân quyền sử dụng đất. Quyền sử dụng đất đã được tách khỏi quyền sở hữu và trở thành một quyền độc lập, tồn tại bên cạnh quyền sở hữu đất đai của Nhà nước.
Thứ hai, chủ thể của quyền sử dụng đất là người sử dụng đất. Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Do đó, Nhà nước là chủ thể có các quyền như quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt đối với đất đai và Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất… Người sử dụng đất chính là chủ thể có quyền sử dụng đất song những chủ thể này không có quyền sở hữu đất đai nhưng có quyền sở hữu quyền sử dụng đất.
Thứ ba, quyền sử dụng đất là một hệ thống các quyền của người sử dụng đất. Nội hàm của khái niệm quyền sử dụng đất có sự kế thừa và ngày càng mở rộng cùng với sự phát triển của pháp luật về đất đai và sự phát triển của đời sống kinh tế – xã hội. Quyền sử dụng đất theo Luật Đất đai năm 1987, chính là quyền khai thác, sử dụng đất đúng mục đích sử dụng đất đã được xác định. Người sử dụng đất được hưởng những quyền lợi hợp pháp trên đất được giao, kể cả quyền chuyển, nhượng, bán thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất được giao khi không còn sử dụng đất và đất đó được giao cho người khác sử dụng theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Nội hàm quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân có thêm các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất trong Luật Đất đai năm 1993. Tại Luật Đất đainăm 2003 (từ Điều 1 – 12), các quyền của người sử dụng đất được mở rộng thành hệ thống các quyền, bao gồm: quyền chung của tất cả những người sử dụng đất và các quyền cụ thể của từng người sử dụng đất gắn với hình thức sử dụng đất của họ. Luật Đất đai năm 2013 bổ sung các quyền sử dụng hạn chế đối với thửa đất liền kề; Luật Đất đai năm 2024 tại Chương 2 Điều 2 cũng quy định rõ hơn về: “Quyết định mục đích sử dụng đất thông qua quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất, giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất và cho phép chuyển mục đích sử dụng đất” . Tổng thể các quyền do pháp luật quy định đều là những quyền cụ thể của quyền sử dụng đất.
Thứ tư, quyền sử dụng đất là quyền tài sản: đất đai là tài sản tồn tại ở hình thức vật chất cụ thể “là tài sản tồn tại ở dạng quyền, còn gọi là quyền tài sản1 . Với tư cách là quyền tài sản, quyền sử dụng đất là quyền trị giá được bằng tiền, có thể chuyển giao hoặc không chuyển giao trong giao dịch dân sự.
Thứ năm, quyền sử dụng đất là một hệ thống các quyền “cho phép chủ thể tiếp cận, nắm giữ, khai thác năng lực sinh lợi và công dụng của đất theo quy định của pháp luật”2. Đặc điểm này nói lên khía cạnh kinh tế của quyền sử dụng đất. Trong bối cảnh Nhà nước là chủ sở hữu duy nhất đối với đất đai mà đất đai lại là tài sản có ảnh hưởng sâu rộng đến đời sống kinh tế – xã hội và giao lưu dân sự thì việc thừa nhận giá trị kinh tế của quyền sử dụng đất có ý nghĩa quan trọng cho việc ổn định đời sống, xóa bỏ những rào cản để phát huy mọi tiềm năng của xã hội phục vụ cho sự phát triển kinh tế.
Thứ sáu, quyền sử dụng đất là một quyền có giới hạn. Khác với quyền sở hữu đất đai của Nhà nước, quyền sử dụng đất của các chủ thể không phải là một quyền tuyệt đối và vĩnh viễn. Quyền sử dụng đất của người sử dụng bị giới hạn bởi các yếu tố sau: (1) Quyền sử dụng đất bị giới hạn bởi thời hạn sử dụng đất; (2) Quyền sử dụng đất bị giới hạn bởi hình thức Nhà nước trao quyền sử dụng đất.
3. Một số vấn đề cần triển khai thực thi pháp luật về thị trường quyền sử dụng đất tại Việt Nam
Qua các giai đoạn phát triển thị trường quyền sử dụng đất xác định rõ phải tuân thủ theo quy định của pháp luật, do vậy, có thể nói, cơ sở của phát triển thị trường quyền sử dụng đất chính là các văn bản của Nhà nước về quản lý và sử dụng đất đai.
Sau gần 40 năm đổi mới, nước ta đã hình thành thị trường quyền sử dụng đất (đất nông nghiệp, đất công nghiệp, thương mại, dịch vụ, đất ở đô thị và nông thôn). Thị trường nhà ở gắn với quyền sử dụng đất ở đô thị; thị trường đầu tư xây dựng nhà ở, chung cư, văn phòng, khách sạn, khu du lịch, nghỉ dưỡng, sân golf… phát triển mạnh. Luật Đất đai hiện hành đã có nhiều đổi mới nhằm tạo điều kiện thúc đẩy và hỗ trợ thị trường bất động sản phát triển, tuy nhiên, yêu cầu đặt ra hiện nay đối với pháp luật về đất đai lần này là cần quy định cụ thể hơn nữa để khuyến khích và tạo điều kiện tích tụ đất nông nghiệp; phát triển mạnh thị trường quyền sử dụng đất.
Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng đồn thổi, sốt đất là do thông tin các dự án, quy hoạch phát triển đô thị nói riêng và thị trường bất động sản nói chung còn thiếu công khai, minh bạch. Vì vậy, vấn đề đặt ra là cần có quy định về trách nhiệm của cơ quan thông tin về quy hoạch, tiến độ triển khai các dự án phát triển hạ tầng, các dự án bất động sản, nhất là các dự án lớn, trọng điểm tại địa phương để minh bạch thông tin, ngăn chặn hiện tượng tung tin đồn thổi, đầu cơ nhằm đẩy giá để trục lợi.
Một vấn đề nữa cần được giải quyết trong triển khai khoản 1 Điều 257 Luật Đất đai năm 2024 quy định liên quan đến điều chỉnh bảng giá đất: “Bảng giá đất theo Luật Đất đai năm 2013 được tiếp tục áp dụng đến hết ngày 31/12/2025. Trường hợp cần thiết, UBND cấp tỉnh quyết định điều chỉnh bảng giá đất theo quy định của Luật Đất đai năm 2024 cho phù hợp với tình hình thực tế về giá đất tại địa phương”. Do vậy, các địa phương cần xem xét theo lộ trình cụ thể, đánh giá kỹ lưỡng về tác động của các dự án đất trên địa bàn mình quản lý để có những điều chỉnh bảng giá đất không chênh lệch lớn, ảnh hưởng đến quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Đây cũng là việc các địa phương thực hiện theo quy định mới của Luật Đất đai năm 2024 (được áp dụng từ ngày 01/01/2026),
Bên cạnh đó, tiếp tục tăng cường các biện pháp quản lý, kiểm soát hoạt động môi giới của các tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kinh doanh bất động sản tại địa phương. Hoàn thiện cơ chế tạo quỹ đất, thông qua mô hình ngân hàng đất đai, huy động các nguồn vốn xây dựng các khu dân cư để bố trí chỗ ở mới cho người có đất bị thu hồi trước khi bồi thường ổn định đời sống của người dân.
Luật Đất đai năm 2024 cần được các văn bản quy phạm hướng dẫn cụ thể như thế nào để nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý, sử dụng đất đai.
4. Kết luận
Đất đai là chủ quyền, lãnh thổ thiêng liêng của Tổ quốc gắn liền với lịch sử dựng nước và giữ nước của cả dân tộc; là không gian sinh tồn của cộng đồng dân tộc Việt Nam; nguồn tài nguyên, nguồn lực to lớn để phát triển đất nước, là tư liệu sản xuất đặc biệt tham gia vào tất cả các lĩnh vực hoạt động phát triển kinh tế, đời sống xã hội. Các chủ trương, chính sách pháp luật về đất đai có ý nghĩa hết sức quan trọng đối với phát triển kinh tế – xã hội, tác động đến mọi mặt đời sống, sản xuất, đến từng người dân, doanh nghiệp thu hút sự quan tâm rất lớn của xã hội. Với tầm quan trọng, ý nghĩa chính trị, kinh tế, xã hội của chính sách, pháp luật đất đai đối với phát triển đất nước, trong thời gian vừa qua Quốc hội, Chính phủ, các bộ, ngành và các địa phương luôn quan tâm đến việc hoàn thiện thể chế, chính sách, pháp luật về đất đai.
Chú thích:
1, 2. Nguyễn Ngọc Điện (2017). Giáo trình Luật dân sự. Tập 1. NXB. Đại học Quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh, tr. 169, 168.
Tài liệu tham khảo:
1. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2018). Thông tư số 27/2018/TT-BTNMT ngày 14/12/2018 quy định về thống kê, kiểm kê đất đai và lập bản đồ hiện trạng sử dụng đất.
2. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2021). Thông tư số 01/2021/TT-BTNMT ngày 12/4/2021 quy định kỹ thuật việc lập, điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
3. Chính phủ (2014). Nghị định số 45/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về thu tiền sử dụng đất.
4. Chính phủ (2017). Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 về sửa đổi, bổ sung một số Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai.
5. Chính phủ (2019). Nghị định số 62/2019/NĐ-CP ngày 11/7/2019 sửa đổi, bổ sung một số điều Nghị định số 35/2015/NĐ-CP ngày 13/4/2015 của Chính phủ về quản lý, sử dụng đất trồng lúa.
6. Chính phủ (2024). Nghị định số 71/2024/NĐ-CP ngày 27/6/2024 quy định về giá đất.
7. Quốc hội (2015). Bộ luật Dân sự năm 2015.
8. Quốc hội (2013). Hiến pháp năm 2013.
9. Quốc hội (2013, 2024). Luật Đất đai năm 2013, Luật Đất đai năm 2024.
10. Quốc hội (2020). Luật Đầu tư năm 2020.
11. Quốc hội (2014). Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014.
12. Quốc hội (2014). Luật Nhà ở năm 2014.
