Substantive decentralization to the commune level to remove development bottlenecks in Ho Chi Minh City
TS. Nguyễn Thị Thanh Hoa
Phân hiệu Học viện Hành chính và Quản trị công tại TP. Hồ Chí Minh
(Quanlynhanuoc.vn) – Sau khi sáp nhập với Bình Dương và Bà Rịa – Vũng Tàu, TP. Hồ Chí Minh trở thành một siêu đô thị với quy mô dân số, không gian phát triển và yêu cầu quản trị đặc biệt lớn. Mặc dù các cơ chế, chính sách đặc thù được triển khai trong thời gian qua đã góp phần thúc đẩy phục hồi và tăng trưởng kinh tế, song thực tiễn cho thấy, mô hình quản trị hiện nay vẫn chưa thực sự tương xứng với quy mô và yêu cầu phát triển mới. Bài viết phân tích yêu cầu phân quyền thực chất cho cấp xã trong bối cảnh đổi mới quản trị địa phương tại TP. Hồ Chí Minh; đánh giá thực trạng phân quyền và những “điểm nghẽn” trong quá trình tổ chức thực thi hiện nay; từ đó, đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật theo hướng mở rộng thẩm quyền gắn với trách nhiệm, tăng cường tính tự chủ và bảo đảm nguồn lực thực thi cho cấp xã, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản trị đô thị của Thành phố trong giai đoạn mới.
Từ khóa: Phân quyền; cấp xã; TP. Hồ Chí Minh.
Abstract: Following the merger of Binh Duong and Ba Ria–Vung Tau, Ho Chi Minh City has become a megacity with a massive population, vast development space, and particularly significant governance requirements. Although the special mechanisms and policies implemented in recent years have contributed to economic recovery and growth, practical experience shows that the current governance model is still not truly commensurate with the scale and new development requirements. This article analyzes the need for substantive decentralization to the commune level in the context of local governance reform in Ho Chi Minh City; assesses the current state of decentralization and the “bottlenecks” in the current implementation process; and proposes solutions to improve the legal framework by expanding authority in conjunction with responsibility, strengthening autonomy, and ensuring implementation resources for the commune level, thereby contributing to enhancing the effectiveness and efficiency of the city’s urban governance in the new phase.
Keywords: Decentralization, commune level, Ho Chi Minh City.
1. Đặt vấn đề
Chính quyền cấp xã là cấp chính quyền gần dân nhất, trực tiếp tổ chức thi hành pháp luật, cung ứng dịch vụ công và giải quyết các vấn đề dân sinh tại địa phương. Trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, cấp xã không chỉ thực hiện chức năng quản lý hành chính mà còn từng bước trở thành chủ thể trực tiếp quản trị địa phương và tổ chức phát triển ở cơ sở. Vì vậy, mức độ phân quyền cho cấp xã có ý nghĩa quan trọng đối với hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương.
Trong bối cảnh đổi mới mô hình chính quyền địa phương và yêu cầu phát triển đô thị hiện đại tại TP. Hồ Chí Minh, cơ chế phân cấp, phân quyền hiện nay vẫn còn bộc lộ nhiều bất cập. Thực tiễn cho thấy, nhiều nhiệm vụ đã được giao cho cấp xã nhưng chưa đi kèm đầy đủ thẩm quyền, nguồn lực và cơ chế bảo đảm thực thi tương ứng, làm giảm tính chủ động, linh hoạt và hiệu quả quản lý ở cơ sở. Đây đang trở thành một trong những “điểm nghẽn” ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả quản trị và tốc độ phát triển của Thành phố.
Để vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp, Việt Nam đã sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 2013, ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 và nhiều văn bản pháp luật có liên quan. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành vẫn còn những bất cập trong phân định thẩm quyền, cơ chế phối hợp và bảo đảm điều kiện thực thi cho cấp xã. Từ đó yêu cầu đẩy mạnh phân quyền thực chất cho cấp xã nhằm tháo gỡ các “điểm nghẽn” phát triển, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản trị đô thị tại TP. Hồ Chí Minh trong giai đoạn mới.
2. Thực trạng phân quyền cho chính quyền cấp xã và những “điểm nghẽn” trong quản trị địa phương tại TP. Hồ Chí Minh
2.1. Thực trạng phân quyền cho chính quyền cấp xã trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp
Việc triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp theo chủ trương của Đảng và yêu cầu đổi mới quản trị quốc gia đã tạo ra những chuyển biến quan trọng trong tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã. Thời gian qua, công tác hoàn thiện pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương nói chung và UBND cấp xã nói riêng được triển khai tương đối đồng bộ, từng bước hình thành khuôn khổ pháp lý cho việc phân cấp, phân quyền và tổ chức thực thi theo mô hình mới.
Một là, từng bước hoàn thiện khuôn khổ pháp lý cho hoạt động của chính quyền cấp xã trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp.
Việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 2013, ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 cùng nhiều văn bản pháp luật liên quan đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho việc tổ chức và vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Hệ thống pháp luật từng bước xác lập rõ hơn nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền, tăng cường tính chủ động và trách nhiệm của chính quyền cơ sở.
Đặc biệt, tại Kỳ họp thứ 10, Quốc hội (khóa XV) đã thông qua đồng bộ nhiều luật và nghị quyết nhằm tháo gỡ các rào cản thể chế trong các lĩnh vực như đất đai, đầu tư, quy hoạch, xây dựng, môi trường, khoa học – công nghệ và tổ chức bộ máy nhà nước. Trên cơ sở đó, Chính phủ đã ban hành 27 nghị định về phân cấp, phân quyền và phân định thẩm quyền trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Đây được xem là bước chuyển quan trọng trong tư duy quản trị nhà nước khi nhiều thẩm quyền trước đây tập trung ở cấp huyện hoặc cấp tỉnh đã được chuyển giao trực tiếp cho cấp xã trong các lĩnh vực gắn với đời sống người dân như hộ tịch, chứng thực, đất đai, xây dựng, môi trường, quản lý trật tự đô thị và giải quyết thủ tục hành chính.
Cùng với việc hoàn thiện khuôn khổ pháp luật, vị trí và vai trò của chính quyền cấp xã cũng có sự thay đổi đáng kể. Trong mô hình mới, cấp xã không còn đơn thuần là cấp thực thi hành chính mà đang ngày càng thể hiện rõ vai trò là cấp trực tiếp tổ chức quản trị địa phương và triển khai các chính sách gắn với đời sống dân cư ở cơ sở.
Hai là, thực hiện phân quyền cho cấp xã gắn với nâng cao trách nhiệm trong tổ chức thực thi.
Quá trình hoàn thiện pháp luật thời gian qua cho thấy tư duy phân cấp, phân quyền của Nhà nước đã có sự chuyển biến rõ nét theo hướng thực chất hơn. Trên cơ sở các định hướng của Đảng, đặc biệt là tinh thần “địa phương quyết, địa phương làm, địa phương chịu trách nhiệm”, hệ thống pháp luật đã từng bước chuyển giao nhiều nhiệm vụ và thẩm quyền từ cấp huyện về cấp xã trong các lĩnh vực gắn trực tiếp với đời sống người dân như đất đai, hộ tịch, an sinh xã hội, môi trường, trật tự xây dựng, quản lý dân cư và giải quyết thủ tục hành chính.
Trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, cấp xã không còn chỉ là “cánh tay nối dài” thực hiện mệnh lệnh hành chính từ cấp trên mà đang được trao vai trò chủ động hơn trong quản lý địa bàn và tổ chức thực thi chính sách tại cơ sở. Nhiều nhiệm vụ trước đây phải thông qua cấp huyện nay đã được giải quyết trực tiếp ở cấp xã, góp phần rút ngắn quy trình xử lý công việc, giảm tầng nấc trung gian và nâng cao tính kịp thời trong giải quyết các vấn đề dân sinh.
Việc mở rộng thẩm quyền cho cấp xã cũng góp phần nâng cao vai trò của HĐND và UBND cấp xã trong quản trị địa phương. Chính quyền cơ sở có điều kiện chủ động hơn trong xử lý các vấn đề phát sinh từ thực tiễn và tổ chức triển khai các chính sách phù hợp với đặc điểm của từng địa bàn. Qua đó, khoảng cách giữa chính quyền với người dân từng bước được rút ngắn, góp phần nâng cao mức độ hài lòng và củng cố niềm tin của người dân đối với bộ máy chính quyền cơ sở.
Ba là, từng bước định hình vai trò của chính quyền cấp xã theo hướng “nhà nước kiến tạo phát triển”.
Điểm nổi bật trong quá trình đổi mới mô hình chính quyền địa phương là vai trò của chính quyền cấp xã đang được định hình theo hướng “nhà nước kiến tạo phát triển”. Hệ thống pháp luật không chỉ dừng lại ở việc quy định cơ cấu tổ chức và thẩm quyền của UBND cấp xã, mà còn mở rộng không gian thể chế để chính quyền cơ sở chủ động hơn trong huy động, quản lý và khai thác các nguồn lực phục vụ phát triển kinh tế – xã hội phù hợp với điều kiện của từng địa phương.
Trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, vai trò của UBND cấp xã có sự chuyển dịch rõ nét từ thiết chế chủ yếu thực thi hành chính sang chủ thể trực tiếp tham gia quản trị địa phương và tổ chức phát triển ở cơ sở. Chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của UBND cấp xã được mở rộng đáng kể do tiếp nhận nhiều nhiệm vụ từ cấp huyện; cơ cấu tổ chức từng bước được tăng cường nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý ngày càng lớn; phương thức vận hành cũng được điều chỉnh theo hướng thích ứng với quan hệ quản lý mới khi không còn cấp trung gian là cấp huyện.
Nhìn chung, việc triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp đã tạo ra những chuyển biến quan trọng trong phân cấp, phân quyền và tổ chức hoạt động của chính quyền cấp xã. Tuy nhiên, quá trình phân quyền hiện nay vẫn chưa thực sự đồng bộ và toàn diện, đòi hỏi tiếp tục hoàn thiện pháp luật, bảo đảm giao quyền gắn với nguồn lực, trách nhiệm và cơ chế thực thi hiệu quả nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản trị địa phương trong giai đoạn mới.
Mặc dù hệ thống pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong mô hình hai cấp đã từng bước được hoàn thiện, song nhiều quy định về phân cấp, phân quyền vẫn còn bộc lộ sự thiếu thống nhất và chưa bảo đảm tính đồng bộ với Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025. Một số quy định chưa xác định rõ chủ thể phân cấp, chủ thể nhận phân cấp hoặc mở rộng thẩm quyền vượt quá khuôn khổ luật định, dẫn tới nguy cơ chồng chéo, khó khăn trong tổ chức thực thi. Cụ thể, theo khoản 2 Điều 6 Nghị định số 145/2025/NĐ-CP ngày 12/6/2025 của Chính phủ về phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương hai cấp trong lĩnh vực quy hoạch đô thị và nông thôn, cơ quan chuyên môn cấp tỉnh được phân cấp, ủy quyền thẩm định nhiệm vụ quy hoạch và đồ án quy hoạch đô thị, nông thôn cho cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp xã. Quy định này chưa thực sự phù hợp với Điều 13 và Điều 14 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 về chủ thể được phân cấp, ủy quyền và chủ thể nhận phân cấp, ủy quyền.
Tương tự, khoản 5 và khoản 6 Điều 7 Nghị định số 140/2025/NĐ-CP ngày 12/6/2025 của Chính phủ về phân định thẩm quyền trong lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Xây dựng quy định cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp xã được thực hiện thẩm định Báo cáo nghiên cứu khả thi, Báo cáo kinh tế – kỹ thuật đầu tư xây dựng và thiết kế xây dựng triển khai sau thiết kế cơ sở đối với các dự án do UBND cấp xã quyết định đầu tư theo phân cấp của UBND cấp tỉnh. Quy định này cũng chưa thực sự tương thích với khoản 1 Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương về chủ thể nhận phân cấp từ UBND cấp tỉnh.
Không chỉ dừng lại ở sự thiếu thống nhất giữa các văn bản quy phạm pháp luật, một số nội dung phân cấp cho cấp xã còn chưa bảo đảm tính khả thi trong thực tiễn tổ chức thực hiện. Trong lĩnh vực tư pháp, việc phân cấp thẩm quyền giải quyết các thủ tục hộ tịch có yếu tố nước ngoài như đăng ký kết hôn, cải chính hộ tịch, nhận nuôi con nuôi… đặt ra yêu cầu rất cao về năng lực chuyên môn, khả năng xác minh và kiểm soát tính pháp lý của hồ sơ, trong khi điều kiện nhân sự và trình độ chuyên môn ở nhiều địa phương còn hạn chế. Trong lĩnh vực môi trường, việc giao thêm thẩm quyền quản lý, kiểm tra, xử lý vi phạm và ứng phó sự cố môi trường cho UBND cấp xã cũng gặp không ít khó khăn do thiếu nhân lực chuyên môn, trang thiết bị và nguồn lực thực thi.
Theo Báo cáo số 558/BC-BTP ngày 30/12/2025 của Bộ Tư pháp, công tác tư pháp ở cấp xã hiện đang chịu áp lực rất lớn khi khối lượng công việc tăng nhanh sau sắp xếp đơn vị hành chính và thực hiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Toàn quốc hiện chỉ còn khoảng 9.378 công chức tư pháp – hộ tịch, giảm khoảng 7.600 người (tương đương khoảng 47%) so với trước khi sắp xếp; hơn 50% số xã chỉ bố trí từ 1 – 2 công chức tư pháp – hộ tịch, không đủ đáp ứng yêu cầu giải quyết thủ tục hành chính, tham mưu xây dựng pháp luật, giải quyết khiếu nại, tố cáo, tham gia công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng và nhiều nhiệm vụ phát sinh khác ở cơ sở1. Mặc dù nhiều nhiệm vụ đã được chuyển giao cho cấp xã nhưng không ít thẩm quyền quan trọng vẫn tập trung ở cấp trên. Các quyết định liên quan đến ngân sách, tổ chức bộ máy, bổ nhiệm nhân sự chủ chốt hay phê duyệt đầu tư công vẫn phải thông qua hoặc chờ chấp thuận từ cơ quan cấp trên, làm hạn chế tính chủ động của chính quyền cơ sở và chưa thực sự phù hợp với yêu cầu phân quyền thực chất trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp.
Bên cạnh những bất cập trong phân cấp, phân quyền và phân định thẩm quyền, hệ thống pháp luật hiện hành còn tồn tại tình trạng chồng chéo, thiếu thống nhất về thẩm quyền giữa các chủ thể trong một số lĩnh vực chuyên ngành. Điều này dẫn đến sự không rõ ràng trong xác định trách nhiệm quản lý và gây khó khăn trong tổ chức thực hiện ở cấp cơ sở. Điển hình, theo khoản 6 Điều 6 Thông tư số 20/2025/TT-BYT, cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp xã có chức năng kiểm tra, xử lý vi phạm trong lĩnh vực y tế đối với tổ chức, cá nhân trên địa bàn2. Tuy nhiên, theo quy định của Nghị định số 189/2025/NĐ-CP, thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực này lại thuộc Chủ tịch UBND cấp xã, không thuộc cơ quan chuyên môn. Sự thiếu thống nhất giữa quy định về chức năng kiểm tra, xử lý vi phạm và quy định về thẩm quyền xử phạt đã làm phát sinh khoảng trống trong xác định chủ thể chịu trách nhiệm trực tiếp.
Trên thực tế, tình trạng này dễ dẫn đến lúng túng trong phối hợp giữa Chủ tịch UBND cấp xã với cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp xã trong quá trình kiểm tra, lập hồ sơ, xác minh và ban hành quyết định xử phạt. Đồng thời, việc chưa phân định rõ trách nhiệm cũng có thể làm kéo dài thời gian xử lý vi phạm, ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước ở cơ sở và tiềm ẩn nguy cơ phát sinh tranh chấp, khiếu nại hoặc rủi ro pháp lý trong quá trình tổ chức thực hiện.
Không chỉ trong lĩnh vực y tế, tình trạng giao thoa, chồng chéo hoặc thiếu rõ ràng về thẩm quyền còn xuất hiện ở một số lĩnh vực khác như môi trường, trật tự xây dựng, quản lý đất đai và an toàn thực phẩm. Điều này cho thấy yêu cầu cần tiếp tục rà soát, hoàn thiện hệ thống pháp luật chuyên ngành theo hướng đồng bộ, thống nhất với Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025, bảo đảm phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của từng chủ thể trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp.
Hạn chế đáng chú ý khác là tư duy thiết kế thể chế hiện hành vẫn còn nặng tính “đồng phục mô hình”, khi hầu hết các đơn vị hành chính, bất kể sự khác biệt về vị trí địa lý, quy mô dân cư, trình độ phát triển hay tính chất quản trị, đều được tổ chức theo một khuôn mẫu tương đối giống nhau. Thực tế cho thấy, cơ cấu tổ chức và phương thức vận hành của một xã miền núi ở Tuyên Quang gần như không có nhiều khác biệt so với một phường nội thành tại Hà Nội hoặc TP. Hồ Chí Minh, mặc dù điều kiện phát triển, mật độ dân cư, áp lực quản lý và yêu cầu cung ứng dịch vụ công hoàn toàn khác nhau. Chính cách tiếp cận “một khuôn thể chế cho mọi địa phương” đã làm giảm tính linh hoạt, hạn chế khả năng thích ứng của chính quyền cơ sở, đồng thời, kìm hãm tính chủ động, sáng tạo và năng lực giải quyết các vấn đề mang tính đặc thù của từng địa bàn. Trong bối cảnh đổi mới quản trị địa phương và xây dựng mô hình chính quyền địa phương hai cấp, điều này đặt ra yêu cầu cần thiết phải chuyển từ tư duy quản lý hành chính đồng nhất sang tư duy thiết kế thể chế theo hướng linh hoạt, phân hóa và phù hợp với đặc điểm của từng loại hình đơn vị hành chính.
Phương thức hoạt động của chính quyền cấp xã vẫn còn nặng về tư duy quản lý hành chính, chưa chuyển mạnh sang quản trị phục vụ; việc ứng dụng công nghệ số, công khai, minh bạch và bảo đảm sự tham gia thực chất của người dân vào quản trị địa phương còn hạn chế. Nhìn chung, tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở Việt Nam vẫn mang bản chất của một thiết chế hành chính, chấp hành hơn là một thiết chế tự chủ – đại diện.
2.2. Những “điểm nghẽn” trong tổ chức thực thi chính sách tại TP. Hồ Chí Minh
Trong hơn một thập niên qua, TP. Hồ Chí Minh đã được Trung ương trao nhiều cơ chế, chính sách đặc thù nhằm mở rộng không gian phát triển và nâng cao tính chủ động trong quản trị đô thị. Tuy nhiên, thực tiễn triển khai cho thấy, nhiều cơ chế vẫn chưa phát huy hiệu quả như kỳ vọng, đặc biệt trong lĩnh vực phân cấp, phân quyền và tổ chức thực thi ở cấp cơ sở. Điều này làm xuất hiện nhiều “điểm nghẽn” ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu lực, hiệu quả quản trị đô thị của Thành phố.
Thứ nhất, thiếu đồng bộ trong hệ thống pháp luật và cơ chế tổ chức thực thi.
Mặc dù nhiều quy định mới đã được ban hành phù hợp với mô hình chính quyền địa phương hai cấp, song hệ thống văn bản dưới luật chưa được sửa đổi tương ứng, dẫn đến tình trạng “trên mở – dưới chưa theo”. Sự chồng chéo, đan xen giữa các quy định pháp luật khiến cán bộ, công chức cấp xã gặp nhiều lúng túng trong áp dụng, nhất là trong các lĩnh vực chuyên môn phức tạp, như: đất đai, môi trường, khoa học – công nghệ. Hệ quả là thời gian xử lý công việc bị kéo dài, đồng thời hình thành tâm lý “an toàn pháp lý”, né tránh trách nhiệm hoặc chuyển cấp giải quyết.
Thứ hai, phân cấp, phân quyền chưa thực sự đầy đủ và thực chất.
Mặc dù, nhiều nhiệm vụ đã được chuyển giao cho cấp xã, nhưng quyền quyết định trong nhiều lĩnh vực vẫn tập trung ở cấp trên. Điều này tạo ra tình trạng chính quyền cấp xã là chủ thể trực tiếp thực hiện và chịu trách nhiệm trước người dân nhưng lại không có đủ thẩm quyền để giải quyết dứt điểm công việc. Sự lệch pha giữa quyền hạn và trách nhiệm làm giảm tính chủ động, linh hoạt của chính quyền cơ sở, đồng thời kéo dài quy trình xử lý do nhiều nội dung vẫn phải xin ý kiến hoặc chờ phê duyệt từ cấp trên. Thực trạng “trao quyền nhưng chưa trao quyền đến cùng” đang trở thành một trong những rào cản lớn đối với hiệu quả quản trị địa phương tại TP. Hồ Chí Minh3.
Thứ ba, quá tải trong giải quyết công việc tại cấp cơ sở.
Là cấp chính quyền trực tiếp tiếp xúc với người dân và doanh nghiệp, UBND cấp xã đang phải xử lý khối lượng công việc ngày càng lớn trong khi tổ chức bộ máy và biên chế chưa được điều chỉnh tương xứng. Nhiều công chức phải kiêm nhiệm nhiều lĩnh vực cùng lúc, dẫn đến tình trạng “mỏng về người – dày về việc”, ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng xử lý hồ sơ và hiệu quả điều hành. Tại một số phường trung tâm của TP. Hồ Chí Minh, số lượng hồ sơ phát sinh trong thời gian ngắn đã tương đương quy mô xử lý của một đơn vị cấp huyện trước đây, tạo áp lực rất lớn cho chính quyền cơ sở4.
Thứ tư, bất cập trong phân bổ nguồn lực và cơ chế tự chủ tài chính cho cấp xã.
Một “điểm nghẽn” đáng chú ý khác là cơ chế phân bổ ngân sách hiện nay chưa phản ánh đúng khối lượng công việc và mức độ phát sinh giao dịch hành chính tại từng địa bàn. Việc phân bổ nguồn lực vẫn chủ yếu dựa trên định mức đầu người, trong khi nhiều phường trung tâm hoặc khu vực đô thị hóa nhanh có áp lực quản lý và lưu lượng hồ sơ cao hơn rất nhiều so với mặt bằng chung. Bên cạnh đó, mặc dù TP. Hồ Chí Minh có nguồn thu ngân sách lớn, nhưng cấp xã vẫn chưa được trao cơ chế tự chủ tài chính phù hợp, chưa được giữ lại hợp lý nguồn thu từ phí, lệ phí để tái đầu tư cho hạ tầng số, điều kiện làm việc và nâng cao chất lượng đội ngũ công chức. Điều này làm giảm động lực cải cách, hạn chế tính chủ động và duy trì sự phụ thuộc lớn của cấp xã vào cơ chế điều tiết từ cấp trên.
3. Giải pháp hoàn thiện cơ chế phân quyền thực chất cho chính quyền cấp xã nhằm tháo gỡ các “điểm nghẽn” phát triển tại TP. Hồ Chí Minh
Chính quyền địa phương hai cấp không chỉ là sự thay đổi về tổ chức bộ máy mà còn là sự chuyển đổi về phương thức quản trị địa phương theo hướng tinh gọn, thông suốt và phục vụ người dân, doanh nghiệp tốt hơn. Tuy nhiên, thực tiễn triển khai tại TP. Hồ Chí Minh cho thấy hệ thống pháp luật, cơ chế phân quyền và các điều kiện bảo đảm thực thi vẫn chưa theo kịp yêu cầu cải cách. Điều này đặt ra yêu cầu cần tiếp tục hoàn thiện pháp luật và đẩy mạnh phân quyền thực chất cho cấp xã nhằm tháo gỡ các “điểm nghẽn” trong quản trị địa phương, nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền cơ sở trong giai đoạn mới.
Một là, đổi mới tư duy pháp lý về phân cấp, phân quyền và tổ chức quyền lực ở cấp xã. Trọng tâm của cải cách pháp luật trong giai đoạn hiện nay là chuyển từ tư duy phân cấp mang tính hành chính sang phân quyền thực chất, gắn với trách nhiệm giải trình và hiệu quả thực thi, ở đó chính quyền trung ương giữ vai trò kiến tạo thể chế và giám sát chiến lược, còn chính quyền địa phương được trao quyền tự chủ tương ứng với năng lực và trách nhiệm giải trình rõ ràng. Theo đó, cần xác lập rõ thiết chế Chủ tịch UBND cấp xã với một số thẩm quyền riêng, tương đối độc lập với tập thể UBND, làm việc theo chế độ thủ trưởng, qua đó khắc phục tình trạng chồng lấn thẩm quyền và làm rõ trách nhiệm cá nhân trong quản lý nhà nước. Đồng thời, cần thiết lập cơ chế pháp lý thúc đẩy tính tự chủ, năng lực phối hợp và liên kết giữa các chính quyền cấp xã; giữa cấp xã với cấp tỉnh; cũng như với các chủ thể ngoài nhà nước như doanh nghiệp, tổ chức xã hội.
Hai là, đẩy mạnh phân cấp, phân quyền gắn với đánh giá tính khả thi và điều kiện thực hiện ở cấp xã. Việc phân cấp, phân quyền cần được thực hiện trên cơ sở đánh giá toàn diện tính khả thi của từng nhiệm vụ trong tổng thể chức năng quản lý nhà nước, đặc biệt trong điều kiện tổ chức và năng lực thực thi của UBND cấp xã. Theo đó, các bộ, ngành cần phối hợp với Bộ Nội vụ trong việc đánh giá hiệu quả thực hiện các nhiệm vụ đã được phân cấp, làm cơ sở kiến nghị điều chỉnh hoặc mở rộng phạm vi phân quyền phù hợp với điều kiện thực tiễn. Đồng thời, phân cấp phải gắn với trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm, đi kèm với cơ chế kiểm tra, giám sát hiệu quả nhằm bảo đảm cân bằng giữa quyền lực và trách nhiệm.
Trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có nội dung về phân cấp, phân quyền cho UBND cấp xã, cần tuân thủ chặt chẽ các nguyên tắc phân định thẩm quyền theo khoản 2 Điều 11 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025, bảo đảm đúng chủ thể phân cấp và chủ thể nhận phân cấp. Đặc biệt, để bảo đảm tính khả thi, việc xây dựng chính sách phân cấp phải có sự tham gia ý kiến của chính các chủ thể dự kiến được phân cấp, từ đó đánh giá đầy đủ điều kiện thực hiện. Việc phân cấp, phân quyền cũng cần gắn với bảo đảm các điều kiện về nguồn nhân lực, vật lực và hạ tầng kỹ thuật nhằm bảo đảm các nhiệm vụ được triển khai ngay sau khi văn bản có hiệu lực.
Ba là, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã để bảo đảm vận hành hiệu quả mô hình chính quyền địa phương hai cấp, theo hướng chuẩn hóa – linh hoạt – đa nhiệm, đa ngành. Với vai trò là cực tăng trưởng và trung tâm điều phối nguồn lực của vùng và cả nước, TP. Hồ Chí Minh cần được thiết kế cơ chế phân quyền theo hướng rõ thẩm quyền, rõ trách nhiệm và tăng tính tự chủ thực chất cho chính quyền đô thị, vượt ra khỏi cách tiếp cận phân quyền cục bộ hiện nay.
Hiện nay, TP. Hồ Chí Minh đang xây dựng dự thảo Luật Đô thị đặc biệt. Theo đó, cần được xây dựng theo hướng tích hợp, toàn diện và có tính đột phá, trên cơ sở kế thừa và nâng cấp các cơ chế đặc thù đã được thí điểm trước đây. Thay vì tiếp cận theo từng chính sách đơn lẻ, Luật Đô thị đặc biệt cần hình thành một khuôn khổ pháp lý thống nhất, ổn định và có tầm nhìn dài hạn cho mô hình quản trị của một siêu đô thị hiện đại. Trong đó, phân quyền thực chất cho cấp xã cần được xem là trụ cột trung tâm của mô hình quản trị đô thị đặc biệt, bởi đây là cấp trực tiếp tổ chức thực thi chính sách và giải quyết các vấn đề dân sinh tại cơ sở. Nguyên tắc nền tảng của cơ chế phân quyền phải quán triệt phương châm: “TP. Hồ Chí Minh quyết, TP. Hồ Chí Minh làm, TP. Hồ Chí Minh chịu trách nhiệm”. Đây không chỉ là định hướng chính trị mà cần được thể chế hóa thành nguyên tắc vận hành xuyên suốt của mô hình chính quyền đô thị đặc biệt.
(1) Về tổ chức bộ máy và quản trị nhân sự. HĐND TP. Hồ Chí Minh cần được trao quyền chủ động hơn trong việc quyết định tổ chức bộ máy hành chính và cơ quan chuyên môn phù hợp với đặc điểm của một siêu đô thị. Thành phố cần được linh hoạt điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức và biên chế trên cơ sở vị trí việc làm, khối lượng công việc và năng lực tài chính. Đồng thời, cần mở rộng quyền tự chủ cho chính quyền cấp xã trong bố trí nhân sự, sử dụng hợp đồng chuyên môn và tổ chức bộ máy phù hợp với đặc điểm từng địa bàn, thay vì áp dụng cứng nhắc một mô hình thống nhất cho mọi xã, phường.
(2) Thực hiện phân quyền thực chất cho cấp xã theo hướng “giao quyền đến cùng”. TP. Hồ Chí Minh cần mạnh dạn chuyển giao thực chất các thẩm quyền gắn trực tiếp với quản lý địa bàn và đời sống dân cư cho cấp xã, nhất là trong các lĩnh vực như quản lý trật tự đô thị, đất đai, môi trường, chỉnh trang đô thị, cấp phép xây dựng quy mô nhỏ và giải quyết thủ tục hành chính. Việc phân quyền phải theo hướng cấp xã được quyền quyết định, tổ chức thực hiện và chịu trách nhiệm, thay vì chỉ thực hiện nhiệm vụ theo cơ chế “xin ý kiến – chờ phê duyệt”. Chỉ khi được trao đầy đủ thẩm quyền, chính quyền cấp xã mới có thể nâng cao năng lực phản ứng chính sách, xử lý nhanh các vấn đề phát sinh tại cơ sở và giảm đáng kể tầng nấc trung gian trong quản trị đô thị.
(3) Về cơ chế tài chính – ngân sách và quản trị số, cần phân quyền mạnh hơn cho cấp xã trong huy động, phân bổ và sử dụng nguồn lực. Thành phố nên cho phép chính quyền cấp xã được giữ lại hợp lý một phần nguồn thu từ phí, lệ phí và các nguồn thu hợp pháp khác để tái đầu tư cho hạ tầng số, cải thiện điều kiện làm việc và nâng cao chất lượng cung ứng dịch vụ công. Đồng thời, cần ưu tiên xây dựng mô hình quản trị cấp xã theo hướng đô thị thông minh và quản trị số, thông qua việc hoàn thiện hệ thống dữ liệu liên thông giữa các cấp chính quyền, đẩy mạnh giải quyết thủ tục hành chính trên môi trường số và ứng dụng công nghệ trong quản lý dân cư, trật tự đô thị, phản ánh hiện trường và cung ứng dịch vụ công. Đây sẽ là nền tảng quan trọng giúp nâng cao tính minh bạch, rút ngắn thời gian xử lý công việc và tăng khả năng thích ứng của chính quyền cấp xã trong điều kiện đô thị hóa nhanh và yêu cầu quản trị hiện đại ngày càng cao.
4. Kết luận
Thực tiễn triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp tại TP. Hồ Chí Minh cho thấy nhiều “điểm nghẽn” trong quản trị đô thị hiện nay bắt nguồn từ sự thiếu đồng bộ giữa nhiệm vụ, thẩm quyền và nguồn lực thực thi ở cấp cơ sở. Vì vậy, việc tiếp tục hoàn thiện pháp luật, đẩy mạnh phân quyền thực chất gắn với tự chủ, trách nhiệm giải trình và bảo đảm các điều kiện thực thi cho cấp xã là yêu cầu cấp thiết nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản trị đô thị. Đây không chỉ là giải pháp tháo gỡ các rào cản phát triển hiện nay mà còn mở ra không gian phát triển mới, tạo điều kiện để TP. Hồ Chí Minh phát huy vai trò đầu tàu, cực tăng trưởng và trung tâm động lực phát triển của cả nước.
Chú thích:
1. Bộ Tư pháp (2025). Báo cáo số 558/BC-BTP ngày 30/12/2025 sơ kết thực hiện phân cấp, phân quyền và kết quả triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp.
2. Ban Tổ chức Trung ương (2025). Báo cáo số 613-BC/BTCTW ngày 29/12/2025 về tiến độ, kết quả hoạt động của bộ máy hệ thống chính trị và chính quyền địa phương hai cấp tháng 12/2025.
3, 4. Sở Nội vụ TP. Hồ Chí Minh (2025). Báo cáo số 4375/BC-SNV ngày 11/12/2025 về tình hình tổ chức bộ máy, biên chế và hoạt động của chính quyền cấp xã.
Tài liệu tham khảo:
1. Phạm Quang Huy (2025). “Nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp xã trong bối cảnh cải cách hành chính”. Tạp chí Quản lý nhà nước, số 345, tr. 27–33.
2. Nguyễn Minh Phương, Lê Đại Nghĩa (2026). “Chính quyền cấp xã trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp: Thực trạng và giải pháp”. Tạp chí Quản lý nhà nước, số 1/2026.
3. Đồng Đại Lộc (2025). Tư duy hệ thống về cải cách hành chính trong bối cảnh chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam. Tạp chí Cộng sản điện tử, đăng ngày 6/8/2025.
4. Nguyễn Đăng Dung (2019). Phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước ở Việt Nam. H. NXB Chính trị quốc gia Sự thật.
5. Nguyễn Sĩ Dũng (2023). Nên để TP. Hồ Chí Minh là “phòng thí nghiệm thể chế”. Tuổi trẻ cuối tuần.
