Thực thi công vụ tại cấp xã trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam

Public service delivery at the commune level in Vietnam’s two-tier local government system

TS. Nguyễn Phi Long
Học viện Phụ nữ Việt Nam

(Quanlynhanuoc.vn) – Từ góc độ pháp luật, bài viết phân tích một số khoảng trống liên quan đến trách nhiệm hành chính trong môi trường xử lý liên thông đa chủ thể, giữa quyền kiểm soát công nghệ với trách nhiệm pháp lý của công chức cấp xã, cơ chế truy vết trách nhiệm trong hành chính số và cơ chế bảo vệ công chức trước rủi ro hành chính phát sinh từ nền tảng số liên thông. Từ đó, đề xuất định hướng hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm hành chính, trách nhiệm công vụ và bảo đảm cho hoạt động thực thi công vụ và vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam hiệu lực, hiệu quả.

Từ khóa: Thực thi công vụ; công chức cấp xã; chính quyền địa phương hai cấp; nền quản trị, trách nhiệm hành chính; Luật Hành chính.

Abstract: From a legal perspective, this article analyzes several gaps related to administrative liability in a multi-stakeholder interconnected processing environment, including the balance between technological oversight and the legal liability of commune-level civil servants, mechanisms for tracing liability in digital administration, and mechanisms to protect civil servants from administrative risks arising from interconnected digital platforms. Based on this analysis, the article proposes directions for improving the legal framework on administrative liability and official duty, and for ensuring the effective and efficient implementation of official duties and the operation of the two-tier local government model in Vietnam.

Keywords: Public duty performance; commune-level civil servants; two-tier local government; governance compression; administrative accountability; Administrative Law.

1. Đặt vấn đề

Tiếp tục đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả là một trong những định hướng cải cách trọng tâm của hệ thống chính trị Việt Nam hiện nay. Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương (khóa XII) xác định yêu cầu tiếp tục sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị theo hướng tinh gọn, giảm tầng nấc trung gian và nâng cao hiệu quả quản trị công. Trong bối cảnh đó, mô hình chính quyền địa phương hai cấp theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 (Luật số 72/2025/QH15) đang tạo ra sự thay đổi đáng kể trong cấu trúc thực hiện quyền lực hành chính ở cấp cơ sở.

Song song với quá trình tái cấu trúc tổ chức hành chính, chuyển đổi số hành chính và cơ chế giải quyết thủ tục hành chính liên thông điện tử tiếp tục được mở rộng theo tinh thần Luật Chuyển đổi số năm 2025 có hiệu lực từ ngày 01/7/2026 (Luật số 148/2025/QH15), Luật Giao dịch điện tử năm 2023 và các văn bản hướng dẫn về cơ chế một cửa, một cửa liên thông. Trong mô hình vận hành mới, nhiều thủ tục hành chính trước đây được xử lý qua cấp huyện trước đây thì hiện nay được tiếp nhận và trả kết quả trực tiếp tại cấp xã thông qua nền tảng dữ liệu số liên thông đa cấp.

Sự thay đổi này không đơn thuần là sự dịch chuyển kỹ thuật hành chính mà đang làm biến đổi sâu sắc cấu trúc thực thi công vụ ở cấp xã. Công chức cấp cơ sở ngày càng trở thành chủ thể trực tiếp tiếp nhận hồ sơ, giải trình trước người dân và chịu áp lực trách nhiệm hành chính trong khi quá trình xử lý thực tế lại phụ thuộc đáng kể vào hệ thống dữ liệu dùng chung, nền tảng số liên thông và cơ chế phối hợp giữa nhiều chủ thể quản trị khác nhau.

Trong nghiên cứu quản trị công hiện đại, nhiều học giả đã tiếp cận vấn đề trách nhiệm công vụ thông qua các lý thuyết về hành chính tuyến đầu, trách nhiệm giải trình hành chính và quản trị công. Michael Lipsky cho rằng, công chức tuyến đầu là chủ thể trực tiếp chuyển hóa chính sách công thành kết quả quản trị thực tế thông qua hoạt động giải quyết công việc cho người dân. Mark Bovens và Richard Mulgan tiếp cận trách nhiệm giải trình như một cơ chế nền tảng bảo đảm kiểm soát quyền lực công trong quản trị hiện đại. Phần lớn các nghiên cứu hiện nay chủ yếu phân tích trách nhiệm công vụ dưới góc độ quản trị công hoặc cải cách hành chính nói chung; chưa làm rõ các khoảng trống pháp lý phát sinh khi đồng thời diễn ra 3 quá trình: tái cấu trúc mô hình chính quyền địa phương, mở rộng phân cấp hành chính và số hóa hoạt động quản lý nhà nước.

Trên cơ sở các lý thuyết trên và dưới góc độ pháp luật, bài viết đề xuất cách tiếp cận khái niệm “nén quản trị” nhằm mô tả hiện tượng dồn nén, đồng thời thẩm quyền hành chính, trách nhiệm giải trình và rủi ro pháp lý trong điều kiện cơ chế pháp lý, năng lực kiểm soát thực tế và hạ tầng số chưa được hoàn thiện tương ứng.

2. Cơ sở lý luận và pháp lý của thực thi công vụ trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp

2.1. Cơ sở pháp lý của thực thi công vụ trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp

Hiến pháp năm 2013 (sửa đổi, bổ sung năm 2015) xác lập nguyên tắc tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính, bảo đảm phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước. Trên cơ sở đó, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 tiếp tục điều chỉnh mô hình tổ chức chính quyền theo hướng tinh gọn bộ máy, mở rộng phân cấp và tăng cường vai trò quản trị của cấp cơ sở.

Trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp hiện nay, cấp xã không còn chỉ thực hiện các chức năng quản lý hành chính mang tính địa bàn truyền thống mà ngày càng trực tiếp tham gia giải quyết thủ tục hành chính liên thông, cung ứng dịch vụ công và thực hiện nhiều nhiệm vụ quản lý hành chính do cấp trên giao. Sự mở rộng này đồng thời làm gia tăng đáng kể trách nhiệm công vụ và trách nhiệm pháp lý của công chức cấp xã trong hoạt động quản lý nhà nước.

Song song với quá trình tái cấu trúc thẩm quyền hành chính, chuyển đổi số hành chính tiếp tục làm thay đổi phương thức thực thi công vụ. Luật Giao dịch điện tử năm 2023 mở rộng giá trị pháp lý của dữ liệu điện tử và giao dịch điện tử trong hoạt động của cơ quan nhà nước. Các quy định về cơ chế một cửa, một cửa liên thông tiếp tục thúc đẩy việc xử lý hồ sơ hành chính điện tử, kết nối dữ liệu dùng chung và phối hợp liên thông đa cấp trên môi trường số.

Các đạo luật này đồng thời thúc đẩy 3 xu hướng quản trị hành chính lớn: mở rộng thẩm quyền quản lý hành chính cho cấp cơ sở; gia tăng xử lý hành chính điện tử liên thông; tăng cường trách nhiệm giải trình trong môi trường số.

Sự kết hợp đồng thời của ba xu hướng này đang làm thay đổi đáng kể cấu trúc thực thi công vụ truyền thống ở cấp xã, từ mô hình quản lý hành chính mang tính địa bàn sang mô hình thực thi công vụ tích hợp, liên thông và phụ thuộc mạnh vào hạ tầng dữ liệu số. Đây cũng chính là nền tảng pháp lý dẫn đến sự hình thành hiện tượng “nén quản trị” trong hoạt động công vụ ở cấp cơ sở hiện nay.

2.2. Cơ sở lý luận về thực thi công vụ và trách nhiệm giải trình trong quản trị công hiện đại

Trong quản trị công hiện đại, thực thi công vụ không còn được nhìn nhận đơn thuần như một hoạt động kỹ thuật hành chính mà còn gắn trực tiếp với trách nhiệm giải trình và cơ chế kiểm soát quyền lực công. Michael Lipsky cho rằng, công chức tuyến đầu là chủ thể trực tiếp chuyển hóa chính sách công thành kết quả quản trị thực tế thông qua việc giải quyết công việc cho người dân. Điều này khiến chất lượng quản trị công phụ thuộc đáng kể vào điều kiện thực thi công vụ ở cấp cơ sở.

Bên cạnh đó, trách nhiệm giải trình được xem là nguyên tắc nền tảng của quản trị công hiện đại. Theo Mark Bovens, trách nhiệm giải trình là mối quan hệ trong đó chủ thể thực thi quyền lực công có nghĩa vụ cung cấp thông tin, giải thích và chịu sự đánh giá về hành vi công vụ của mình. Richard Mulgan cho rằng, trách nhiệm giải trình không chỉ là nghĩa vụ giải thích hành vi công vụ mà còn là cơ chế bảo đảm trách nhiệm công trước Nhà nước và xã hội.

Trong bối cảnh quản trị số, trách nhiệm giải trình không còn vận hành thuần túy theo mô hình hành chính thứ bậc truyền thống mà đang chuyển dần sang cơ chế trách nhiệm giải trình đa tầng. Thomas Schillemans cho rằng, chủ thể thực thi công vụ hiện đại đồng thời chịu sự giám sát từ nhiều cơ chế khác nhau như cơ quan hành chính cấp trên, hệ thống đánh giá công vụ, nền tảng số và phản hồi của xã hội.

Các lý thuyết này cho thấy, việc mở rộng phân cấp hành chính và số hóa hoạt động quản lý nhà nước hiện nay không chỉ làm thay đổi tổ chức bộ máy mà còn kéo theo sự tái cấu trúc cơ chế thực thi công vụ, trách nhiệm giải trình và kiểm soát quyền lực hành chính trong nền hành chính số.

2.3. Khái niệm “nén quản trị” trong bối cảnh thực thi công vụ tại cấp xã

Quá trình vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp hiện nay đang làm thay đổi đáng kể cấu trúc phân bổ quyền lực hành chính và cơ chế thực thi công vụ ở cấp cơ sở. “Nén quản trị” có thể được hiểu là hiện tượng tập trung nhanh thẩm quyền hành chính, trách nhiệm giải trình và rủi ro pháp lý trong khi khả năng kiểm soát thực tế đối với dữ liệu, nền tảng số và quy trình xử lý hành chính bị phân tán giữa nhiều chủ thể quản trị khác nhau.

Khác với “quá tải hành chính” vốn chủ yếu phản ánh sự gia tăng số lượng công việc hành chính hoặc áp lực xử lý hồ sơ, “nén quản trị” phản ánh sự mất cân đối mang tính cấu trúc giữa: trách nhiệm pháp lý mà công chức cấp cơ sở phải gánh chịu; khả năng kiểm soát thực tế đối với quá trình xử lý hành chính; khả năng tiếp cận các công cụ quyền lực và hạ tầng quản trị cần thiết để thực hiện trách nhiệm đó.

Chính sự mất cân đối này khiến công chức cấp xã trở thành chủ thể trực tiếp giải trình trước người dân, chủ thể đầu tiên chịu rủi ro pháp lý, nhưng lại không kiểm soát đầy đủ dữ liệu, nền tảng số và quy trình liên thông quyết định kết quả xử lý hành chính. Hiện tượng “nén quản trị” có thể được nhận diện thông qua ba dấu hiệu cơ bản sau:

Thứ nhất, sự gia tăng tập trung thẩm quyền và trách nhiệm hành chính ở cấp xã. Công chức cấp cơ sở không còn chỉ thực hiện các nhiệm vụ quản lý địa bàn truyền thống mà ngày càng trực tiếp tham gia xử lý thủ tục hành chính liên thông, cung ứng dịch vụ công và thực hiện nhiều nhiệm vụ chuyên ngành do cấp trên phân cấp.

Thứ hai, sự bất đối xứng giữa trách nhiệm pháp lý và khả năng kiểm soát thực tế. Trong nhiều quy trình hành chính điện tử liên thông, công chức cấp xã phải trực tiếp giải trình và chịu áp lực trách nhiệm đối với kết quả xử lý hồ sơ nhưng không kiểm soát đầy đủ dữ liệu chuyên ngành, nền tảng kỹ thuật số hoặc quy trình xử lý điện tử liên cơ quan.

Thứ ba, sự gia tăng rủi ro pháp lý trong môi trường quản trị số đa chủ thể. Nhiều sai sót hành chính hiện nay có thể phát sinh từ lỗi dữ liệu điện tử, gián đoạn hệ thống hoặc xung đột phần mềm nhưng cơ chế trách nhiệm hành chính hiện hành vẫn chủ yếu được xây dựng trên nền tảng trách nhiệm cá nhân trực tiếp của công chức thực thi công vụ.

Như vậy, “nén quản trị” không đơn thuần là vấn đề kỹ thuật của cải cách hành chính mà còn phản ánh sự tái cấu trúc sâu sắc của cơ chế thực thi quyền lực hành chính trong nền hành chính số. Điều này đặt ra yêu cầu tiếp tục hoàn thiện pháp luật về phân bổ trách nhiệm hành chính, trách nhiệm giải trình liên thông và cơ chế bảo vệ công chức thực thi công vụ trong môi trường quản trị số hiện nay.

3. Thực tiễn hiện tượng “nén quản trị” qua vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp

3.1. Sự mở rộng đồng thời của thẩm quyền hành chính và phạm vi xử lý công vụ tại cấp xã

Qua rà soát các báo cáo sơ kết bước đầu về vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp tại nhiều địa phương cho thấy, một xu hướng tương đối thống nhất: phạm vi nhiệm vụ hành chính trực tiếp do cấp xã thực hiện đang được mở rộng đáng kể sau khi bãi bỏ cấp huyện trung gian. Quá trình này diễn ra đồng thời với việc tinh giản bộ máy tổ chức và sáp nhập các đơn vị hành chính cấp xã ở nhiều địa phương.

Các báo cáo địa phương tuy chưa thiết lập hệ thống dữ liệu thống kê thống nhất khối lượng công việc hoặc tỷ lệ hồ sơ xử lý trên mỗi công chức nhưng đều phản ánh tình trạng gia tăng đáng kể khối lượng thủ tục hành chính tại cấp cơ sở, đặc biệt trong các lĩnh vực đất đai, hộ tịch, xây dựng, an sinh xã hội và quản lý hành chính số. Nhiều nhiệm vụ trước đây do cơ quan chuyên môn cấp huyện thực hiện hiện đã được chuyển trực tiếp cho cấp xã thông qua cơ chế phân cấp và xử lý liên thông điện tử. Đáng chú ý, sự mở rộng này không chỉ làm gia tăng số lượng thủ tục hành chính mà còn làm thay đổi tính chất quyền lực của hoạt động công vụ ở cấp cơ sở. Công chức cấp xã hiện không còn chủ yếu thực hiện các thao tác tiếp nhận hồ sơ hành chính đơn thuần mà ngày càng tham gia sâu hơn vào quá trình xác minh dữ liệu, thẩm định điều kiện pháp lý và ban hành các quyết định hành chính có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích của người dân. Trong khi đó, hệ thống báo cáo hiện nay vẫn chưa xây dựng được cơ chế đo lường đầy đủ về khối lượng công việc thực tế, mật độ xử lý hồ sơ điện tử hoặc áp lực trách nhiệm hành chính ở cấp xã. Điều này cho thấy, hiện tượng “nén quản trị” không chỉ biểu hiện ở sự gia tăng nhiệm vụ hành chính mà còn thể hiện ở khoảng trống dữ liệu quản trị đối với chính hoạt động công vụ tại cấp xã trong điều kiện nền hành chính số hiện nay.

3.2. Sự quá tải và phụ thuộc vào hạ tầng công nghệ phân mảnh

Mức độ dồn nén tăng lên khi phương thức thực thi công vụ chuyển dịch hoàn toàn sang môi trường số liên thông dọc. Tại Bộ phận một cửa cấp xã (như phản ánh tại Hà Nội), một công chức phải thao tác đồng thời trên khoảng 15 phần mềm chuyên ngành khác nhau của các bộ, ngành. Do không đồng bộ và chưa được liên thông đầy đủ, dữ liệu bị phân tán, buộc cán bộ phải thực hiện nhiều thao tác cộng thủ công bằng máy tính cầm tay khi lập báo cáo. Nghiêm trọng hơn, sự phụ thuộc vào hạ tầng số liên thông đa cấp khiến kết quả giải quyết TTHC chịu rủi ro lớn từ các sự cố kỹ thuật nằm ngoài tầm kiểm soát của cơ sở. Phóng sự của Đài Truyền hình Việt Nam (VTV1 phát ngày 22/5/2026) tại Trung tâm Phục vụ hành chính công xã Đại Phúc (tỉnh Thái Nguyên) ghi nhận tình trạng hệ thống xử lý điện tử thường xuyên bị treo kéo dài từ nhiều giờ đến nửa ngày. Trong thời gian hệ thống bị lỗi, công chức Một cửa hoàn toàn không thể thực hiện ký số hồ sơ, khiến phần mềm tự động nhảy và hiển thị cảnh báo quá hạn màu đỏ.

Thực trạng này dẫn đến trạng thái “nén quản trị” tại cấp xã theo 3 chiều: gia tăng thẩm quyền, gia tăng áp lực giải trình trực tiếp trước sự bức xúc của công dân và gia tăng rủi ro chậm tiến độ.

4. Khoảng trống quy phạm pháp lý đặt ra từ hiện tượng “nén quản trị”

Một là, về sự bất đối xứng giữa trách nhiệm pháp lý và khả năng kiểm soát thực tế của công chức cấp xã trong môi trường hành chính số.

Trong điều kiện vận hành nền hành chính số liên thông hiện nay, pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đang bộc lộ khoảng trống điều chỉnh đối với các thiệt hại phát sinh từ sự cố hạ tầng kỹ thuật số hoặc lỗi liên thông dữ liệu ngoài khả năng kiểm soát thực tế của công chức trực tiếp xử lý hồ sơ hành chính.

Theo Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 (được cập nhật tại Văn bản hợp nhất số 98/VBHN-VPQH ngày 26/8/2025), trách nhiệm bồi thường hiện chủ yếu được đặt ra trên cơ sở có hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ. Nhưng trong nhiều trường hợp được phản ánh tại cấp xã, tình trạng hồ sơ quá hạn phát sinh chủ yếu do lỗi hệ thống điện tử, nghẽn hạ tầng liên thông hoặc sự cố phần mềm chuyên ngành, trong khi chưa có căn cứ pháp lý rõ ràng để xác định đây là hành vi trái pháp luật của cá nhân công chức trực tiếp xử lý hồ sơ. Điều này làm xuất hiện một khoảng trống pháp lý đáng chú ý: thiệt hại hành chính có thể đã phát sinh trên thực tế đối với người dân nhưng cơ chế xác định trách nhiệm pháp lý giữa cơ quan quản trị hệ thống, cơ quan sử dụng hệ thống và công chức trực tiếp xử lý hồ sơ vẫn chưa được pháp luật hiện hành quy định đầy đủ.

Từ thực tiễn vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp thời gian qua cho thấy, công chức cấp xã hiện đang phải trực tiếp chịu trách nhiệm giải trình đối với kết quả xử lý hồ sơ hành chính điện tử, trong khi quá trình xử lý này lại phụ thuộc đáng kể  vào dữ liệu dùng chung; nền tảng xác thực điện tử; cơ chế liên thông đa cấp; hạ tầng kỹ thuật số do cơ quan cấp trên quản lý.

Sự phụ thuộc này làm xuất hiện trạng thái bất cân xứng giữa trách nhiệm pháp lý mà công chức cấp xã phải gánh chịu và khả năng kiểm soát thực tế đối với toàn bộ quy trình xử lý hành chính điện tử. Trong nhiều trường hợp, hệ thống điện tử tự động ghi nhận trạng thái quá hạn đối với tài khoản trực tiếp xử lý hồ sơ tại Bộ phận một cửa cấp xã, mặc dù nguyên nhân thực tế có thể phát sinh từ lỗi dữ liệu hoặc sự cố hạ tầng kỹ thuật nằm ngoài khả năng can thiệp của công chức.

Bên cạnh áp lực trách nhiệm pháp lý, công chức cấp xã còn đồng thời chịu áp lực giải trình trực tiếp trước người dân trong điều kiện cơ chế giám sát hành chính điện tử ngày càng được mở rộng. Theo quy định của pháp luật, người dân có đầy đủ cơ sở pháp lý để khiếu nại hoặc phản ánh đối với các trường hợp hồ sơ chậm xử lý nhưng trong môi trường hành chính số hiện nay, người dân thường chỉ có khả năng nhận diện trạng thái quá hạn trên giao diện hệ thống Một cửa điện tử mà không thể xác định nguyên nhân kỹ thuật phía sau quy trình xử lý liên thông. Hệ quả là công chức cấp xã có xu hướng ưu tiên an toàn về trách nhiệm hơn là hiệu quả xử lý thực tế. Một số báo cáo địa phương cho thấy, công chức cấp xã vẫn duy trì song song hồ sơ giấy hoặc yêu cầu bổ sung chứng từ ngoài quy trình điện tử nhằm tự bảo vệ trước rủi ro phát sinh từ hệ thống số và nguy cơ bị xem xét trách nhiệm khi xảy ra sự cố kỹ thuật. Hiện tượng này cho thấy, quá trình chuyển đổi sang nền hành chính số không chỉ làm thay đổi phương thức thực thi công vụ mà còn làm biến đổi cấu trúc phân bổ trách nhiệm hành chính trong hoạt động quản lý nhà nước. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành vẫn chưa thiết lập đầy đủ cơ chế điều chỉnh tương ứng đối với các rủi ro phát sinh từ môi trường quản trị số liên thông đa chủ thể.

Hai là, về cơ chế ủy quyền hành chính và phối hợp liên thông điện tử.

Quá trình vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp hiện nay đang làm xuất hiện nhiều hình thức phối hợp hành chính mới giữa các cơ quan nhà nước trong việc giải quyết thủ tục hành chính điện tử. Trong bối cảnh đó, ranh giới giữa phân cấp quản lý hành chính, ủy quyền thực hiện nhiệm vụ hành chính và phối hợp xử lý liên thông điện tử ngày càng trở nên phức tạp hơn so với mô hình hành chính truyền thống.

Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025, việc phân quyền, phân cấp phải bảo đảm tính rõ ràng về thẩm quyền và trách nhiệm. Trên thực tiễn, nhiều thủ tục hành chính được thực hiện thông qua cơ chế phối hợp điện tử đa cấp, trong đó: cấp xã trực tiếp tiếp nhận hồ sơ và trả kết quả; cơ quan chuyên môn cấp trên thực hiện xử lý chuyên ngành; dữ liệu được xác thực thông qua hệ thống điện tử tập trung; nhiều công đoạn xử lý phụ thuộc vào nền tảng số dùng chung.

Đáng chú ý, trong môi trường xử lý hành chính điện tử liên thông hiện nay đang hình thành nhiều dạng “ủy quyền nghiệp vụ” hoặc “ủy quyền kỹ thuật” không chính thức. Mặc dù pháp luật không trực tiếp xác lập quan hệ ủy quyền hành chính theo nghĩa truyền thống, nhưng việc vận hành hệ thống liên thông điện tử khiến cấp xã trên thực tế phải thực hiện nhiều công đoạn xử lý, cập nhật, xác thực hoặc giải trình hành chính dựa trên dữ liệu, quy trình và nền tảng kỹ thuật do cơ quan cấp trên hoặc chủ thể quản trị hệ thống kiểm soát. Điều này làm xuất hiện trạng thái mà trong đó công chức cấp xã trực tiếp thực hiện và chịu trách nhiệm giải trình đối với một số hoạt động hành chính nhưng lại không có đầy đủ quyền kiểm soát chuyên môn, dữ liệu hoặc hạ tầng kỹ thuật liên quan đến quá trình xử lý hồ sơ điện tử. Trong khi đó, pháp luật hiện hành vẫn chưa xác lập đầy đủ cơ chế pháp lý để điều chỉnh mối quan hệ trách nhiệm trong mô hình phối hợp và xử lý liên thông điện tử này. Nghị định số 118/2025/NĐ-CP ngày 09/6/2025 của Chính phủ chủ yếu điều chỉnh trình tự tiếp nhận, luân chuyển và xử lý hồ sơ điện tử, nhưng chưa quy định thật sự rõ: trách nhiệm pháp lý tương ứng của từng chủ thể tham gia quy trình liên thông; cơ chế xử lý trách nhiệm khi phát sinh sai sót hoặc chậm trễ; trách nhiệm của chủ thể quản trị dữ liệu và vận hành nền tảng số; ranh giới pháp lý giữa phân cấp quản lý hành chính, ủy quyền hành chính và phối hợp xử lý điện tử liên thông.

Khoảng trống này làm xuất hiện nguy cơ “thực hiện công vụ vượt quá phạm vi kiểm soát thực tế”, khi công chức cấp xã trực tiếp xử lý và giải trình đối với hồ sơ hành chính nhưng không có đầy đủ thẩm quyền chuyên môn hoặc khả năng kiểm soát toàn bộ quy trình xử lý điện tử sau đó.

Ba là, về tài phán hành chính và trách nhiệm bồi thường nhà nước trong môi trường quản trị số liên thông.

Xét dưới góc độ tài phán hành chính và trách nhiệm bồi thường nhà nước, môi trường quản trị số liên thông hiện nay đang làm bộc lộ một khoảng vênh đáng chú ý giữa cơ chế thực thi công vụ trên thực tế và nền tảng trách nhiệm pháp lý của pháp luật hành chính hiện hành. Theo Luật Tố tụng hành chính năm 2025, đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính vẫn được xác định chủ yếu trên cơ sở quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước. Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2025 cũng được xây dựng trên nền tảng xác định trách nhiệm bồi thường gắn với hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ cụ thể.

Tuy nhiên, trong môi trường giải quyết thủ tục hành chính điện tử theo Luật Giao dịch điện tử năm 2023 và Nghị định số 118/2025/NĐ-CP, nhiều quyết định hành chính hiện nay được hình thành thông qua quy trình xử lý liên thông đa chủ thể, phụ thuộc song song vào dữ liệu điện tử, nền tảng kỹ thuật số và cơ chế phối hợp điện tử giữa nhiều cơ quan hành chính nhà nước. Trong trường hợp phát sinh sai lệch dữ liệu điện tử, lỗi đồng bộ hệ thống, gián đoạn liên thông hoặc sự cố kỹ thuật số, hệ thống pháp luật hiện hành vẫn chưa thiết lập đầy đủ cơ chế phân định giữa lỗi chủ quan của công chức và rủi ro phát sinh từ hạ tầng kỹ thuật hoặc quy trình xử lý tự động của hệ thống số.

Khoảng vênh này có thể dẫn đến tình trạng công chức cấp xã với tư cách là chủ thể trực tiếp tiếp nhận hồ sơ và trả kết quả hành chính cho công dân trở thành đối tượng chịu áp lực giải trình, khiếu kiện hành chính hoặc xem xét trách nhiệm bồi thường, mặc dù nhiều nguyên nhân phát sinh nằm ngoài khả năng kiểm soát thực tế của họ.

5. Một số định hướng

Thứ nhất, hoàn thiện cơ chế miễn trừ rủi ro kỹ thuật số và cơ chế hoàn trả tài chính liên cấp bảo vệ tuyến cơ sở.

Để cụ thể hóa nguyên tắc loại trừ, miễn trách nhiệm quy định tại điểm b khoản 1 Điều 34 Luật Cán bộ, công chức năm 2025 trong phân định trách nhiệm vật chất, cần sửa đổi, bổ sung Điều 64 và Điều 65 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 (Văn bản hợp nhất số 98/VBHN-VPQH ngày 26/8/2025) theo hướng ghi nhận sự cố hạ tầng số khách quan là căn cứ miễn trừ trách nhiệm hoàn trả của người thi hành công vụ. Theo đó, các trường hợp nghẽn trục liên thông, xung đột dữ liệu hoặc lỗi kỹ thuật của hệ thống thông tin dùng chung do cơ quan cấp trên quản trị, vận hành và đã được cơ quan có thẩm quyền xác nhận cần được xem là sự kiện bất khả kháng trong hoạt động công vụ điện tử. Quy định này có ý nghĩa quan trọng nhằm phân biệt giữa lỗi chủ quan của công chức và rủi ro phát sinh từ hạ tầng kỹ thuật số liên thông, bảo đảm tính đồng bộ thể chế giữa pháp luật về công vụ và pháp luật về trách nhiệm bồi thường tài chính.

Cần thiết lập cơ chế pháp lý về Hội đồng liên ngành xử lý sự cố dịch vụ công trực tuyến nhằm thực hiện chức năng truy vết dữ liệu điện tử và giám định nguyên nhân kỹ thuật trong các vụ việc phát sinh khiếu nại, tố cáo hoặc yêu cầu bồi thường liên quan đến hoạt động hành chính số. Hội đồng này cần có sự tham gia của cơ quan quản lý công chức và cơ quan quản trị hệ thống thông tin để bảo đảm tính khách quan trong việc xác định trách nhiệm pháp lý giữa lỗi nghiệp vụ và lỗi hệ thống. Bên cạnh đó, pháp luật cần bổ sung cơ chế hoàn trả tài chính liên cấp trong trường hợp thiệt hại phát sinh chủ yếu từ hệ thống dữ liệu hoặc nền tảng kỹ thuật do cơ quan cấp trên quản lý. Trong các trường hợp này, sau khi UBND cấp xã thực hiện nghĩa vụ bồi thường đối với công dân theo quy định của pháp luật, cơ quan quản trị hệ thống có liên quan cần thực hiện nghĩa vụ hoàn trả ngân sách tương ứng nhằm bảo đảm công bằng trong việc phân bổ trách nhiệm tài chính giữa các cấp hành chính.

Thứ hai, chuẩn hóa quy trình liên thông dọc và phân định rõ trách nhiệm hành chính liên cấp trong môi trường số.

Cùng với quá trình mở rộng xử lý thủ tục hành chính trên nền tảng số liên thông, cần tiếp tục hoàn thiện pháp luật theo hướng chuẩn hóa quy trình xử lý hồ sơ điện tử đa cấp và xác lập rõ trách nhiệm hành chính của từng chủ thể tham gia trong quy trình liên thông. Theo đó, các quy định về giải quyết thủ tục hành chính cần thiết lập cơ chế pháp lý ghi nhận và phân bổ thời gian xử lý tương ứng cho từng cơ quan tham gia trong quy trình liên thông điện tử. Khi hồ sơ đã được chuyển sang giai đoạn xử lý thuộc trách nhiệm của cơ quan chuyên môn hoặc hệ thống dữ liệu dùng chung, trách nhiệm về thời gian xử lý của công chức cấp xã cần được tạm dừng ghi nhận để bảo đảm xác định đúng trách nhiệm hành chính. Đồng thời, cần hoàn thiện cơ chế trách nhiệm giải trình đối với quyết định hành chính điện tử trong điều kiện xử lý liên thông đa chủ thể. Trong trường hợp sai sót hoặc chậm trễ phát sinh chủ yếu từ cơ sở dữ liệu, nền tảng số hoặc hệ thống liên thông do cơ quan cấp trên quản trị, trách nhiệm giải trình hành chính cần được xác định tương ứng với chủ thể quản trị hệ thống; UBND cấp xã chỉ chịu trách nhiệm đối với phần việc thuộc phạm vi tiếp nhận và xử lý trực tiếp theo thẩm quyền.

Việc phân định rõ ranh giới trách nhiệm như vậy có ý nghĩa quan trọng nhằm hạn chế tình trạng tập trung trách nhiệm giải trình ở cấp xã, trong khi quyền kiểm soát dữ liệu và hạ tầng xử lý thực tế lại nằm ở cấp quản trị hệ thống.

Thứ ba, bảo đảm tương thích giữa thẩm quyền hành chính và năng lực công vụ của đội ngũ công chức tuyến đầu.

Để bảo đảm sự tương thích giữa phạm vi thẩm quyền hành chính ngày càng mở rộng và năng lực thực thi công vụ thực tế của đội ngũ công chức cấp xã, cần tiếp tục hoàn thiện các quy định hướng dẫn thi hành Luật Cán bộ, công chức năm 2025 và Nghị định số 170/2025/NĐ-CP ngày 30/6/2025 của Chính phủ theo hướng phù hợp hơn với đặc điểm của nền hành chính số.

Cần đổi mới cơ chế phân bổ biên chế công chức cấp xã theo hướng linh hoạt hơn, thay cho phương thức định biên cào bằng dựa chủ yếu vào phân loại đơn vị hành chính như trước đây. Việc xác định biên chế cần tính đến quy mô giao dịch hành chính điện tử, mật độ thủ tục hành chính có rủi ro pháp lý cao và áp lực xử lý hồ sơ thực tế tại từng địa bàn, đặc biệt đối với các đô thị lớn và các trung tâm kinh tế có cường độ giao dịch số cao. Đồng thời, cần tiếp tục hoàn thiện khung năng lực vị trí việc làm đối với công chức cấp xã theo hướng gắn với đặc điểm của hoạt động công vụ điện tử và xử lý hành chính số. Đối với các vị trí trực tiếp thực hiện hoạt động thẩm định, phê duyệt hoặc giải quyết hồ sơ hành chính mang tính chất phán quyết quyền lực, cần nghiên cứu áp dụng tiêu chuẩn chức danh linh hoạt hơn, phù hợp với mức độ phức tạp của hoạt động quản lý thực tế.

Bên cạnh năng lực chuyên môn truyền thống, pháp luật cũng cần từng bước bổ sung yêu cầu về năng lực xử lý dữ liệu điện tử, kỹ năng thực hiện quy trình hành chính số và khả năng kiểm soát rủi ro phát sinh từ hệ thống liên thông. Đồng thời, cần nghiên cứu cơ chế phụ cấp trách nhiệm phù hợp đối với công chức trực tiếp thực hiện hoạt động Một cửa và xử lý hồ sơ điện tử, nhằm bảo đảm sự tương thích giữa trách nhiệm công vụ và điều kiện thực thi công vụ thực tế.

Nhìn tổng thể, việc hoàn thiện pháp luật hành chính trong điều kiện “nén quản trị” hiện nay không chỉ là yêu cầu kỹ thuật của cải cách hành chính mà còn là quá trình tái cấu trúc cơ chế trách nhiệm hành chính trong nền hành chính số liên thông. Trong bối cảnh hoạt động quản lý nhà nước ngày càng được thực hiện thông qua dữ liệu điện tử và cơ chế phối hợp đa chủ thể, pháp luật hành chính cần tiếp tục được hoàn thiện theo hướng bảo đảm tính hợp pháp, trách nhiệm giải trình và sự tương thích hợp lý giữa trách nhiệm pháp lý với khả năng kiểm soát thực tế của chủ thể thực thi công vụ tại cấp cơ sở.

6. Kết luận

Việc vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025, kết hợp với nghĩa vụ số hóa đồng bộ theo Luật Chuyển đổi số năm 2025, không đơn thuần là câu chuyện tinh gọn bộ máy mà đã làm dịch chuyển sâu sắc mật độ thực thi quyền lực hành chính xuống tuyến đầu. Hiện tượng “nén quản trị” phát sinh tại cấp xã là minh chứng cho khoảng vênh tài phán khi thẩm quyền phán quyết rủi ro cao và trách nhiệm giải trình số bị dồn nén trực tiếp xuống công chức cơ sở, trong khi hạ tầng công nghệ phân mảnh và hành lang pháp lý bảo vệ chưa được điều chỉnh tương ứng. Do đó, hoàn thiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp hiện nay đòi hỏi tư duy lập pháp hành chính phải thoát khỏi lối mòn định biên cào bằng, khẩn trương bổ sung các quy phạm về miễn trừ trách nhiệm trước rủi ro công nghệ, chuẩn hóa thuật toán liên thông liên cấp và nâng cao tiêu chuẩn chức danh đối với vị trí thực hiện quyết định hành chính rủi ro cao. Đây là điều kiện tiên quyết để bảo vệ người thực thi công vụ, bẻ gãy phản ứng phòng thủ thể chế và bảo đảm tính hiệu lực thực chất của nền hành chính nhà nước trong kỷ nguyên số.

Chú thích:
1. Michael Lipsky (1980). Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services. Russell Sage Foundation.
2. Mark Bovens (2007). Analyzing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework. European Law Journal, Vol. 13, No. 4.
3. Richard Mulgan (2000). Accountability: An Ever-Expanding Concept? Public Administration, Vol. 78, No. 3.
4. Thomas Schillemans (2011). Does Horizontal Accountability Work? Evaluating Potential Remedies for the Accountability Deficit of Agencies”. Administration & Society, Vol. 43, No. 4.
5. Đài Truyền hình Việt Nam (VTV1) (2026). Phóng sự “Hạ tầng công nghệ là ‘điểm nghẽn’ dịch vụ công cấp xã”, phát sóng ngày 22/5/2026
Tài liệu tham khảo:
1. Ban Chấp hành Trung ương Đảng (2017). Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.
2. Chính phủ (2022). Quyết định số 06/QĐ-TTg ngày 06/01/2022 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án phát triển ứng dụng dữ liệu về dân cư, định danh và xác thực điện tử phục vụ chuyển đổi số quốc gia giai đoạn 2022–2025, tầm nhìn đến năm 2030.
3. Chính phủ (2025). Nghị định số 118/2025/NĐ-CP ngày 09/6/2025 về thực hiện thủ tục hành chính theo cơ chế một cửa, một cửa liên thông tại Bộ phận Một cửa và Cổng Dịch vụ công quốc gia.
4. Văn phòng Quốc hội (2025). Văn bản hợp nhất số 109/VBHN-VPQH ngày 27/8/2025 về Luật Tố tụng hành chính.
5. Văn phòng Quốc hội (2025). Văn bản hợp nhất số 98/VBHN-VPQH về Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.
6. Davis, G. & Pierce, J. (1994). Policy Analysis and Public Policy. Prentice Hall, New Jersey.
7. Mulgan, R. (2000). Accountability: An Ever-Expanding Concept? Public Administration, Vol. 78, No. 3.
8. Bovens, M. (2007). Analyzing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework. European Law Journal, Vol. 13, No. 4.
9. Kettl, D.F. (2002). The Transformation of Governance: Public Administration for Twenty-First Century America, Johns Hopkins University Press.
10. Pierre, J. & Peters, B.G. (2000). Governance, Politics and the State, Macmillan Press, London.
11. Hood, C. & Margetts, H. (2007). The Tools of Government in the Digital Age, Palgrave Macmillan, London.