Some issues in state power control at the provincial level in contemporary Vietnam
ThS. Trịnh Văn Thắng
Ủy ban nhân dân TP. Hà Nội
E-mail: trinhvanthang@gmail.com
(Quanlynhanuoc.vn) – Từ ngày 01/7/2025, Việt Nam chuyển đổi sang mô hình chính quyền địa phương hai cấp, làm thay đổi cấu trúc quyền lực nhà nước ở địa phương theo hướng tập trung hơn ở cấp tỉnh. Tuy nhiên, các cơ chế kiểm soát quyền lực chưa được điều chỉnh tương ứng, dẫn đến sự chưa tương thích với cấu trúc quyền lực mới. Bài viết chỉ ra khoảng trống trong kiểm soát quyền lực nhà nước ở cấp tỉnh, thể hiện ở cấu trúc kiểm soát, mức độ liên kết giữa các cơ chế và hiệu quả thực chất của hoạt động này. Trên cơ sở phân tích thực trạng, tác giả đề xuất thiết kế hệ thống kiểm soát theo hướng tích hợp, liên tục và phù hợp với cấu trúc quyền lực mới.
Từ khóa: Kiểm soát quyền lực nhà nước; chính quyền địa phương hai cấp; cấp tỉnh; khoảng trống kiểm soát; chuyển đổi số.
Abstract: Since 1 July 2025, Vietnam has adopted a two-tier system of local government, restructuring the distribution of state power at the local level and concentrating greater authority at the provincial level. However, mechanisms for controlling state power have not been adjusted accordingly, creating a mismatch with the new power structure. This article identifies gaps in provincial-level power control in terms of institutional structure, coordination among control mechanisms, and their substantive effectiveness. It proposes an integrated and continuous framework of power control aligned with the new structure of local government.
Keywords: State power control; two-tier local government; provincial level; control gap; digital transformation.
1. Đặt vấn đề
Từ ngày 01/7/2025, mô hình chính quyền địa phương hai cấp được vận hành trên phạm vi cả nước. Đây là trọng tâm của quá trình tinh gọn bộ máy được đẩy mạnh gần đây. Việc bỏ cấp huyện làm thay đổi căn bản cấu trúc tổ chức và phương thức vận hành quyền lực ở địa phương.
Sự chuyển đổi này kéo theo tái cấu trúc quan hệ quyền lực theo chiều dọc: quan hệ quyền lực được rút ngắn, chuyển trực tiếp từ cấp tỉnh xuống cấp xã, thực hiện phân cấp mạnh hơn, qua đó mở rộng phạm vi và số lượng đầu mối quản lý. Cấp tỉnh sẽ xa hơn về mặt tổ chức và trực tiếp đảm nhận nhiều chức năng hơn, tạo xu hướng tập trung quyền lực trong điều kiện đầu mối quản lý phân tán và các cơ chế kiểm soát quyền lực chưa được điều chỉnh tương ứng với những thay đổi này.
Về lý luận, kiểm soát quyền lực chỉ hiệu quả khi tương thích với cấu trúc quyền lực; khi cấu trúc thay đổi mà cơ chế kiểm soát không điều chỉnh kịp, hiệu lực kiểm soát suy giảm, rủi ro thực thi gia tăng. Nhận diện khoảng trống trong kiểm soát quyền lực tại cấp tỉnh trở thành yêu cầu cấp thiết cả về mặt lý luận và thực tiễn. Bài viết tập trung làm rõ: khoảng trống này là gì, được nhận diện theo tiêu chí nào; biểu hiện trong bối cảnh mô hình hai cấp; nguyên nhân của các hạn chế; và giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm soát phù hợp với cấu trúc quyền lực mới.
Bài viết đưa ra luận điểm trung tâm rằng khoảng trống kiểm soát quyền lực nhà nước ở cấp tỉnh xuất hiện do sự chưa tương thích giữa cấu trúc quyền lực mới trong mô hình hai cấp và hệ thống kiểm soát hiện hành. Luận điểm này là cơ sở để phân tích thực trạng, xác định nguyên nhân và đề xuất giải pháp hoàn thiện: xây dựng, ứng dụng mô hình quy trình kiểm soát tích hợp (Integrated Control Process – ICP) như một khung phân tích nhằm lý giải sự đứt gãy trong hệ thống kiểm soát và định hướng tái thiết kế cơ chế kiểm soát phù hợp với cấu trúc quyền lực mới.
2. Phương pháp nghiên cứu
Bài viết sử dụng phương pháp phân tích tổng hợp tài liệu, kết hợp cả nguồn sơ cấp và nguồn thứ cấp. Nguồn sơ cấp gồm các văn kiện chính thức của Đảng, văn bản quy phạm pháp luật và báo cáo chính thức của Chính phủ về kết quả thực hiện nhiệm vụ kinh tế – xã hội, tổ chức bộ máy, phòng, chống tham nhũng, phản ánh trực tiếp thực trạng vận hành quyền lực nhà nước hiện nay. Nguồn thứ cấp gồm các công trình lý luận và nghiên cứu học thuật về kiểm soát quyền lực nhà nước, làm cơ sở để xây dựng khung phân tích. Phương pháp tiếp cận cấu trúc – chức năng được vận dụng làm nền tảng lý luận để phân tích mối quan hệ tương thích giữa cấu trúc quyền lực và cơ chế kiểm soát, đồng thời làm cơ sở xây dựng khung phân tích “khoảng trống kiểm soát quyền lực” và mô hình quy trình kiểm soát tích hợp. Phương pháp so sánh được sử dụng để đối chiếu đặc điểm vận hành quyền lực – cơ chế kiểm soát giữa mô hình ba cấp trước đây và mô hình hai cấp hiện nay, làm cơ sở để nhận diện những thay đổi mang tính cấu trúc và các khoảng trống kiểm soát phát sinh.
3. Kết quả và thảo luận
3.1. Cơ sở lý luận về kiểm soát quyền lực nhà nước tại cấp tỉnh
Trong bối cảnh chính quyền địa phương tái cấu trúc theo mô hình hai cấp, kiểm soát quyền lực công cần được tiếp cận như một cơ chế động, phụ thuộc vào cấu trúc và phương thức vận hành của quyền lực. Theo đó, kiểm soát quyền lực nhà nước tại cấp tỉnh là tổng thể các cơ chế pháp lý – thể chế, phương thức vận hành nhằm bảo đảm quyền lực được thực thi đúng thẩm quyền, đúng mục đích, chịu ràng buộc trách nhiệm giải trình và vận hành liên tục, xuyên suốt chu trình quyền lực.
Có thể xác định đặc thù của kiểm soát quyền lực tại cấp tỉnh thể hiện ở 4 điểm: (1) Tính tập trung cao, gắn với vai trò trung tâm phân phối quyền lực; quyền lực càng tập trung thì yêu cầu kiểm soát càng lớn. (2) Tính “kép” của cấp tỉnh: vừa là đối tượng chịu kiểm soát, vừa là chủ thể thực hiện kiểm soát, khiến quan hệ kiểm soát đan xen hơn. (3) Diễn ra trong điều kiện đầu mối quản lý phân tán nhưng chức năng kiểm soát tập trung, dễ bị quá tải nếu thiếu sự điều phối. (4) Tính đa chiều, gồm kiểm soát dọc, ngang và xã hội; hiệu quả phụ thuộc vào mức độ liên kết giữa các cơ chế; là hệ thống kiểm soát mang tính tập trung, đa chiều và đan xen.
Bài viết hệ thống hóa lý luận và thực tiễn, mối quan hệ tương thích giữa cấu trúc quyền lực và cơ chế kiểm soát có vai trò như một nguyên lý trung tâm trong phân tích về kiểm soát quyền lực công.
Nguyên lý này được xác định bởi các yếu tố: quyền lực nhà nước với khả năng chi phối rộng, luôn cần được đặt trong các cơ chế kiểm soát là yêu cầu của nhà nước pháp quyền nhằm bảo đảm quyền lực thực thi trong giới hạn pháp lý, phục vụ lợi ích công (Nguyễn Đăng Dung, 2022); thiếu kiểm soát, quyền lực dễ mở rộng và bị lạm dụng (Montesquieu, 2016); hiệu quả kiểm soát phụ thuộc trực tiếp vào cách tổ chức, phân bổ quyền lực; kiểm soát là hệ thống động, chỉ hiệu quả khi thiết kế phù hợp cấu trúc quyền lực tương ứng (Đào Trí Úc, 2015) và khi cấu trúc quyền lực thay đổi, cơ chế kiểm soát phải điều chỉnh tương ứng, vì khi thiếu sự ăn khớp nhau sẽ làm suy giảm hiệu lực kiểm soát, tạo khoảng trống trong thực tiễn. Đó cũng là yêu cầu nhằm đảm bảo hiệu quả kiểm soát quyền lực; nó phụ thuộc vào mức độ tương thích giữa cơ chế kiểm soát và cấu trúc quyền lực. Khi sự tương thích này không được bảo đảm, các khoảng trống kiểm soát tất yếu sẽ xuất hiện.
Trong bối cảnh cấu trúc quyền lực công chưa tương thích với cơ chế kiểm soát tương ứng, xuất hiện một hiện tượng mang tính hệ thống có thể gọi là “khoảng trống kiểm soát quyền lực”. Đây là thuật ngữ có nét tương đồng với “accountability gap”, một khái niệm đã được nghiên cứu trong lý luận quản trị đa tầng quốc tế (Benveniste, N., &Mizrahi, S. (2023).
Như vây, có thể hiểu khoảng trống kiểm soát quyền lực là trạng thái mà quyền lực vận hành trong những không gian mà việc kiểm soát không bao quát đầy đủ hoặc không phát huy hiệu quả thực chất. Nội hàm của nó phản ánh nơi mà quá trình hình thành – phân bổ – thực thi quyền lực khi kiểm soát không đạt mục tiêu điều chỉnh hành vi hiệu quả; nghĩa là cơ chế có thể tồn tại về mặt thể chế nhưng không đủ khả năng phát hiện và ngăn ngừa sai phạm. Nó có thể tồn tại dưới hai dạng: lĩnh vực chưa có cơ chế kiểm soát đầy đủ (kiểm soát “thiếu”) hoặc cơ chế tồn tại nhưng hình thức không tạo tác động thực chất (kiểm soát bị “rỗng”). Nguyên nhân hình thành khoảng trống này chủ yếu phát sinh từ sự không tương thích giữa cấu trúc quyền lực và hệ thống kiểm soát, cộng với việc thiếu thiết kế tổng thể, tích hợp, dẫn đến phân mảnh, chồng chéo và bỏ sót.
Trên cơ sở mối quan hệ giữa cấu trúc quyền lực và cơ chế kiểm soát, khoảng trống kiểm soát quyền lực có thể được nhận diện thông qua: (1) Tiêu chí về sự thiếu vắng các tầng kiểm soát trong cấu trúc quyền lực. Khi một tầng kiểm soát bị loại bỏ hoặc suy giảm mà không có cơ chế thay thế, quyền lực có thể vận hành trong những “vùng không kiểm soát”, làm suy giảm khả năng giám sát và dẫn đến sai lệch trong quá trình điều chỉnh. (2) Tiêu chí về sự thiếu liên tục trong quá trình kiểm soát. Kiểm soát quyền lực cần được thực hiện xuyên suốt toàn bộ chu trình quyền lực; khi các cơ chế kiểm soát bị gián đoạn hoặc không được kết nối thành một chu trình liên tục, việc kiểm soát trở nên rời rạc và kém hiệu quả. (3) Tiêu chí về mức độ thiếu tích hợp giữa các cơ chế kiểm soát. Nếu các cơ chế như giám sát, thanh tra, kiểm tra và kiểm toán vận hành bị phân mảnh hoặc chồng lấn, hiệu quả kiểm soát tổng thể sẽ suy giảm, tạo ra khoảng trống trong kiểm soát quyền lực. (4) Tiêu chí về sự thiếu hiệu lực thực chất của các cơ chế kiểm soát. Trong trường hợp các cơ chế tồn tại về mặt thể chế nhưng không tạo ra tác động thực tế đối với hành vi quyền lực, kiểm soát không bị “thiếu” mà bị “rỗng”, hình thành khoảng trống mang tính chức năng.
3.2. Đánh giá thực trạng kiểm soát quyền lực nhà nước tại cấp tỉnh ở Việt Nam
(1) Những kết quả đạt được
Trong giai đoạn 2021–2025, hệ thống kiểm soát quyền lực nhà nước ở cấp tỉnh tại Việt Nam đã có những bước phát triển đáng kể cả về phạm vi, công cụ và mức độ thực thi, thể hiện qua việc mở rộng các cơ chế kiểm soát, củng cố nền tảng pháp lý, tăng cường giám sát của cơ quan dân cử và bước đầu ứng dụng công nghệ.
Một là, các cơ chế kiểm soát tiếp tục được mở rộng với cường độ ngày càng cao, đặc biệt thông qua thanh tra, kiểm toán và kiểm tra chuyên ngành. Theo báo cáo của Chính phủ, giai đoạn 2021–2025 đã triển khai gần 32,5 nghìn cuộc thanh tra hành chính và trên 752 nghìn cuộc thanh tra, kiểm tra chuyên ngành, phát hiện vi phạm kinh tế trên 703 nghìn tỷ đồng và khoảng 19,6 nghìn ha đất; công tác phòng, chống tham nhũng, tiêu cực kiến nghị thu hồi gần 425 nghìn tỷ đồng (Chính phủ, 2025a) phản ánh sự gia tăng rõ rệt về mật độ, phạm vi kiểm soát.
Hai là, kiểm soát bằng pháp luật tiếp tục được tăng cường thông qua việc hoàn thiện thể chế: trong nhiệm kỳ 2021–2025, Quốc hội và Chính phủ đã ban hành trên 180 luật, pháp lệnh, nghị quyết và khoảng 820 nghị định, đồng thời cắt giảm gần 4.300 quy định về kinh doanh và thủ tục hành chính (Chính phủ, 2025a). Việc triển khai mô hình hai cấp và đẩy mạnh phân cấp, phân quyền càng làm gia tăng quyền lực của cấp tỉnh, đặt ra yêu cầu cao hơn đối với các thiết chế kiểm soát pháp lý.
Ba là, hoạt động giám sát của cơ quan dân cử tiếp tục được củng cố, mở rộng qua chất vấn, giám sát chuyên đề và kênh phản ánh của người dân: các cơ quan hành chính đã tiếp nhận trên 1,835 triệu đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, giải quyết khoảng 84,6% số vụ việc thuộc thẩm quyền (Chính phủ, 2025a) góp phần nâng cao trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương. (iv) ứng dụng công nghệ và chuyển đổi số bước đầu tạo ra công cụ mới trong kiểm soát quyền lực: đến năm 2025, 100% xã, phường có hạ tầng cáp quang, tỷ lệ giải quyết dịch vụ công trực tuyến đạt 75,7% (Chính phủ, 2025a) cùng các nền tảng cơ sở dữ liệu quốc gia, định danh điện tử, hóa đơn điện tử làm tăng cường minh bạch, khả năng truy vết, giám sát hoạt động công vụ.
(2) Hạn chế của cơ chế hiện hành
Hệ thống kiểm soát đã tương đối đầy đủ từ giám sát dân cử, thanh tra, kiểm toán đến cơ chế tư pháp, xã hội. Vấn đề không phải vì thiếu cơ chế mà ở chỗ sự chưa tương thích giữa cơ chế hiện hành và cấu trúc quyền lực mới. Hệ thống vận hành phân mảnh, thiếu liên kết, thiếu sự ăn khớp thời điểm, tập trung ở hậu kiểm, còn kiểm soát trước và trong quá trình vận hành còn hạn chế đã tạo bất cấp: quyền lực mở rộng nhanh và linh hoạt hơn nhưng kiểm soát phản ứng chậm, nghĩa là kiểm soát chưa đi cùng quyền lực, không theo kịp và không có khả năng “học” từ quá trình vận hành đó.
a. Theo từng “chu trình kiểm soát quyền lực”
Tiền kiểm: cơ chế kiểm soát thường thiết lập sau khi thẩm quyền đã phân định, chưa lồng ghép từ khâu thiết kế thể chế đã tạo “vùng xám thẩm quyền”, nhất là trong quan hệ tỉnh – xã sau khi bỏ cấp huyện ở các lĩnh vực như đất đai, đầu tư công, ngân sách … Phân cấp diễn ra nhanh để tăng chủ động cho địa phương nhưng không đi kèm thiết kế tương ứng cơ chế kiểm soát, khiến rủi ro quyền lực hình thành ngay từ giai đoạn đầu. Thực tế đã minh chứng trong lĩnh vực đất đai: Nghị định số 151/2025/NĐ-CP ngày 12/6/2025 của Chính phủ trao nhiều thẩm quyền như giao đất, cho thuê đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lần đầu … cho cấp xã khi vận hành mô hình mới. Nhưng sau đó, nhiều địa phương phản ánh rằng cấp xã không đủ năng lực để thực hiện (Đào Trung Chính, 2026). Chính phủ đã ban hành Nghị định số 49/2026/NĐ-CP ngày 31/01/2026 điều chỉnh phần lớn thẩm quyền này về cấp tỉnh.
Kiểm soát trong quá trình thực thi: kiểm soát không diễn ra tại thời điểm quyền lực được sử dụng mà chủ yếu sau đó, làm giảm khả năng điều chỉnh kịp thời, thể hiện rõ trong sử dụng quyền tùy nghi hành chính, khi cán bộ có không gian lựa chọn phương án xử lý nhưng thiếu giám sát theo thời gian thực như khi phê duyệt dự án hay xử lý thủ tục, quyết định thường chỉ được rà soát qua thanh tra sau này. Sai phạm không được phát hiện ngay tại thời điểm phát sinh mà tích tụ theo thời gian, khiến việc kiểm soát mang tính phản ứng hơn là phòng ngừa.
Kiểm soát việc sử dụng quyền lực: có khoảng cách giữa thẩm quyền được trao và cách quyền lực được thực hành. Quyền lực có thể đúng quy trình pháp lý nhưng không đạt mục tiêu quản lý, như phê duyệt dự án đã đủ thủ tục nhưng thiếu đánh giá tác động hoặc chịu ảnh hưởng bởi lợi ích cục bộ. Cơ chế kiểm soát hiện chủ yếu gián tiếp thông qua báo cáo hoặc kiểm tra sau hành vi, thiếu các công cụ can thiệp trực tiếp. Báo cáo của Thanh tra Chính phủ gửi Quốc hội chỉ ra biểu hiện cụ thể: nhiều trường hợp giao đất, cho thuê đất không thực hiện đấu thầu hoặc đấu giá quyền sử dụng đất mà áp dụng ngay hình thức chỉ định thầu, làm thất thoát ngân sách nhà nước (Thanh tra Chính phủ, 2025) cho thấy, quyền lực vẫn có thể được thực hiện đúng thẩm quyền hình thức nhưng mục tiêu công không hoặc khó đạt được hiệu quả.
Kiểm soát trách nhiệm và nghĩa vụ giải trình: nghĩa vụ giải trình đã được thiết lập nhưng hiệu quả hạn chế do thiếu gắn kết với trách nhiệm pháp lý; giải trình thường chỉ dừng ở việc cung cấp thông tin, ít có hậu quả pháp lý cụ thể. Sự tham gia của nhiều chủ thể trong ra quyết định tập thể làm trách nhiệm cá nhân bị phân tán, khó xác định khi có sai phạm, từ đó làm suy yếu hiệu lực kiểm soát.
Kiểm soát kết quả, tác động: hệ thống chủ yếu đánh giá sau khi quyền lực đã tạo tác động, bối cảnh đã thay đổi và hệ quả tiêu cực (nếu có) đã lan rộng. Phạm vi kiểm soát cũng chủ yếu tập trung vào tính tuân thủ hoặc các kết quả trực tiếp, chưa đánh giá đầy đủ tác động xã hội rộng hơn, khiến việc kiểm soát kết quả chưa trở thành một cơ chế phản hồi hiệu quả.
b. Hạn chế mang tính hệ thống
Chuỗi kiểm soát bị gián đoạn: các giai đoạn kiểm soát trước, trong và sau quá trình vận hành chưa được kết nối thành một chỉnh thể. Tiền kiểm chưa xây dựng nền tảng để kiểm soát trong quá trình; các phát hiện không liên kết với hậu kiểm. Hệ thống cũng chưa có vòng phản hồi hiệu quả: thông tin từ thanh tra, kiểm toán, giám sát không được đưa vào hệ thống để điều chỉnh thiết kế quyền lực, khiến sai phạm vẫn có xu hướng lặp lại; vì vậy, kiểm soát mang tính khắc phục hơn là thích ứng. Đề án 153 do Thanh tra Chính phủ chủ trì chứng minh: tính đến cuối năm 2025, 5 địa phương được rà soát đã phát hiện 2.161 dự án, cơ sở nhà đất còn vướng mắc dù đã có kết luận thanh tra, kiểm tra hoặc bản án từ trước, trong đó mới xử lý xong 1.759 trường hợp, đạt 81,39% cho thấy kết luận kiểm soát đã ban hành, không tự động dẫn đến khắc phục trên thực tế mà cần một cơ chế theo dõi, đôn đốc riêng biệt kéo dài nhiều năm (Thanh tra Chính phủ, 2025).
Thời điểm kiểm soát không trùng khít với thời điểm sử dụng quyền lực: hệ thống kiểm soát hiện nay như thanh tra, kiểm toán, kiểm tra … tập trung mạnh vào hậu kiểm – sau khi quyết định đã được thực hiện. Tiền kiểm và kiểm soát trong quá trình còn yếu, tạo ra sự mất cân đối trong toàn bộ hệ thống. Các cơ chế kiểm soát mang tính phòng ngừa và theo thời gian thực chưa được phát triển tương xứng, hạn chế khả năng can thiệp sớm, khiến việc kiểm soát chủ yếu dừng ở việc phát hiện vi phạm sau khi đã xảy ra, chưa ngăn ngừa hoặc điều chỉnh ngay từ đầu.
Thiếu cơ chế “học tập hệ thống”: thanh tra, kiểm toán tạo ra lượng lớn thông tin nhưng chưa chuyển hóa hiệu quả thành cải cách thể chế. Kết quả kiểm soát thường dừng ở báo cáo mang tính vụ việc, chưa khái quát thành các điều chỉnh cấu trúc đối với pháp luật. Khi hệ thống không tích lũy được kinh nghiệm và không tự điều chỉnh, các vấn đề có xu hướng lặp lại theo chu kỳ. Đây không phải quan ngại thuần lý thuyết, đại diện Kiểm toán nhà nước cho biết: giai đoạn 2019–2023, cơ quan này phát hành 1.345 báo cáo kiểm toán, kiến nghị rà soát, sửa đổi 1.069 văn bản quy phạm pháp luật, “có những sai phạm đã được Kiểm toán nhà nước chỉ ra từ những năm trước nhưng đơn vị vẫn tái phạm hoặc tiếp tục xảy ra ở những đơn vị khác” (Đào Trung Chính, 2026).
(3) Nguyên nhân của hạn chế
Thứ nhất, nguyên nhân thể chế – pháp lý.
Phân quyền và kiểm soát thiếu đồng bộ giữa việc phân quyền và thiết kế kiểm soát. Pháp luật mở rộng phân cấp để tăng tính chủ động và hiệu quả quản trị cấp tỉnh, nhưng không đi kèm với cơ chế kiểm soát tương ứng. Quyền lực được mở rộng trước, còn kiểm soát chỉ được điều chỉnh sau, tạo khoảng trễ trong thể chế, làm phát sinh “vùng xám thẩm quyền” (Tạ Thị Thanh Tâm, 2024). Đây cũng là phát hiện mang tính phổ quát trong nghiên cứu quốc tế về phân cấp: các cải cách phân quyền thường được triển khai mà chưa tính đủ đến hệ quả đối với cơ chế trách nhiệm giải trình đi kèm (Yilmaz, S., Beris, Y., & Serrano-Berthet, R., 2010).
Thiết kế kiểm soát thiên về “hậu kiểm” chủ yếu tập trung vào thanh tra, kiểm tra, kiểm toán và xử lý vi phạm sau khi hành vi đã xảy ra. Kiểm soát được thiết kế như một cơ chế phản ứng trước rủi ro quyền lực, chưa chú trọng đến các thành phần tích hợp trong quá trình hình thành và vận hành quyền lực. Khi thiếu kiểm soát tiền kiểm và kiểm soát trong quá trình, khả năng can thiệp sớm bị hạn chế, dẫn đến tình trạng thời điểm kiểm soát không trùng khớp với thời điểm sử dụng quyền lực như đã nêu ở trên.
Thứ hai, nguyên nhân cấu trúc quyền lực.
Thay đổi mô hình hai cấp và mất tầng kiểm soát trung gian: trong mô hình trước đây, cấp huyện đóng vai trò “đệm kiểm soát”, giúp giám sát và điều chỉnh quyền lực giữa cấp tỉnh và cấp cơ sở. Khi không còn tầng trung gian, chuỗi quyền lực được rút ngắn; quyền lực cấp tỉnh trở nên trực tiếp, tập trung hơn nhưng không đi kèm việc thiết kế lại cơ chế kiểm soát để thay thế tầng trung gian, làm suy giảm khả năng giám sát theo chiều dọc và làm gián đoạn các điểm kiểm soát trong quá trình thực thi, qua đó góp phần dẫn đến đứt gãy chuỗi kiểm soát.
Quyền lực mở rộng nhanh hơn kiểm soát: cải cách quản trị công ưu tiên hiệu quả, tinh gọn, linh hoạt, mở rộng không gian hành động cho địa phương, nhưng cơ chế kiểm soát không được phát triển theo tốc độ tương ứng. Khi quyền lực gia tăng về phạm vi và mức độ tùy nghi, công cụ kiểm soát vẫn vận hành theo logic cũ, thiếu khả năng thích ứng, tạo ra khoảng trống kiểm soát mang tính cấu trúc – nguyên nhân trực tiếp khiến kiểm soát không theo kịp quyền lực.
Thứ ba, nguyên nhân vận hành hệ thống, các cơ chế kiểm soát tổ chức phân tán, thiếu liên thông như thanh tra, kiểm toán, giám sát, tư pháp vận hành độc lập, không hình thành chuỗi thống nhất, thiếu vòng phản hồi để chuyển hóa thông tin thành điều chỉnh thể chế, khiến sai lệch có xu hướng lặp lại.
Thứ tư, nguyên nhân nhận thức và lý luận. Ở tầng sâu hơn, các hạn chế bắt nguồn từ cách tiếp cận nhận thức đối với việc kiểm soát quyền lực. Thực tiễn, kiểm soát vẫn chủ yếu được hiểu như một công cụ giám sát, xử lý vi phạm, mà chưa phải là một nguyên tắc được tích hợp vào thiết kế quyền lực, đặt kiểm soát ở “bên ngoài” thay vì “bên trong” quyền lực. Khi kiểm soát không được coi là yếu tố cấu thành của quyền lực, không tham gia vào việc định hình cách thức quyền lực được thiết kế và vận hành, và khi quyền lực thay đổi cấu trúc thì kiểm soát vẫn vận hành theo mô hình cũ, dẫn đến thiếu sự tương thích mang tính hệ thống.
4. Một số giải pháp
Việc hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở cấp tỉnh cần được đặt trong khuôn khổ xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam. Đại hội XIV của Đảng tiếp tục khẳng định yêu cầu kiểm soát chặt chẽ quyền lực, phòng, chống tham nhũng, gắn tinh gọn bộ máy với tăng cường kiểm soát quyền lực (Đảng Cộng sản Việt Nam, 2026). Các giải pháp hoàn thiện phải khắc phục hạn chế về cấu trúc và bảo đảm tính tương thích với cấu trúc quyền lực mới, theo cách tiếp cận hệ thống, hiện đại, phù hợp với bối cảnh chuyển đổi số.
(1) Nhóm giải pháp chung
Thiết lập nguyên tắc “kiểm soát đi cùng quyền lực”: nguyên tắc này thực chất đã được đặt ra ở tầm chỉ đạo chiến lược. Kết luận số 76-KL/TW ngày 28/7/2026 của Trung ương Đảng (khóa XIV) yêu cầu đẩy mạnh phân cấp, phân quyền gắn liền với phân bổ nguồn lực, đồng thời thiết lập cơ chế kiểm soát quyền lực chặt chẽ, đa chiều, bảo đảm nguyên tắc quyền lực đến đâu, trách nhiệm giải trình đến đó. Cụ thể hóa nguyên tắc này, mọi quy định về phân cấp, phân quyền phải xác định cơ chế kiểm soát tương ứng. Nguyên tắc cần được thể chế hóa trong các luật nền tảng về tổ chức chính quyền địa phương: mỗi thẩm quyền được trao phải gắn với chủ thể kiểm soát, phương thức kiểm soát, trách nhiệm pháp lý khi sử dụng sai lệch. Cần bổ sung yêu cầu đánh giá tác động kiểm soát khi ban hành quy định phân quyền, bảo đảm mở rộng quyền lực luôn đi kèm cơ chế kiểm soát ngay từ đầu, chuyển kiểm soát từ vị trí “bên ngoài” sang “bên trong” quyền lực.
Chuyển từ hậu kiểm sang kiểm soát theo chu trình, gồm: tiền kiểm gồm thẩm định, đánh giá rủi ro, rà soát tính hợp hiến hợp pháp khi phân bổ thẩm quyền; kiểm soát trong quá trình gồm giám sát theo thời gian thực với lĩnh vực rủi ro cao như đầu tư công, đất đai, ngân sách; hậu kiểm gồm kết nối kết quả kiểm soát với cải cách thể chế. Cách tiếp cận này khắc phục lệch pha thời điểm kiểm soát, tạo ra hệ thống có tính liên tục, khả năng phản hồi và khả năng thích ứng.
(2) Nhóm giải pháp thiết kế thể chế
Tái cấu trúc chuỗi kiểm soát: thay mô hình phân mảnh bằng logic “chuỗi kiểm soát” xuyên suốt trước, trong và sau quá trình vận hành quyền lực nhà nước. Luật Thanh tra năm 2025, Luật Kiểm toán nhà nước năm 2019, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 cần được bổ sung, sửa đổi theo hướng kết nối nghĩa vụ kiểm soát, buộc thanh tra, kiểm toán, giám sát và kiểm soát nội bộ phối hợp và chia sẻ dữ liệu. Kết quả hậu kiểm phải là đầu vào cho việc điều chỉnh thể chế, khắc phục tình trạng giãn đoạn chuỗi kiểm soát và phát huy khả năng tự điều chỉnh.
Đồng bộ hóa phân cấp và kiểm soát: mọi quy định phân cấp phải xác định rõ kiểm soát gì, ai kiểm soát, và kiểm soát khi nào. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025, Luật Ngân sách nhà nước năm 2025 cần bổ sung yêu cầu này, thiết lập đánh giá tính tương thích giữa phân quyền và kiểm soát như một bước bắt buộc trong lập pháp, không ban hành quyết định mở rộng quyền lực nào thiếu thiết kế kiểm soát tương ứng.
Thiết lập kiểm soát tại thời điểm sử dụng quyền lực: cần sửa đổi các đạo luật như Luật Đầu tư công năm 2025, Luật Đất đai năm 2025, Luật Ngân sách nhà nước năm 2025 theo hướng cho phép triển khai giám sát theo thời gian thực hoặc gần thời gian thực, luật hóa các cơ chế kiểm soát nội bộ, giám sát hành chính, nghĩa vụ minh bạch hóa hoạt động quyền lực. Việc đẩy mạnh số hóa quản lý công, tích hợp dữ liệu sẽ tạo điều kiện giám sát liên tục, giúp phát hiện sớm sai phạm ngay trong quá trình thực thi, chuyển kiểm soát từ phản ứng sang phòng ngừa, từ gián tiếp sang trực tiếp.
(3) Nhóm giải pháp cụ thể
Tăng cường kiểm soát trách nhiệm, cần gắn nghĩa vụ giải trình với hậu quả pháp lý thực chất, không dừng lại ở việc chỉ yêu cầu cung cấp thông tin. Mọi nghĩa vụ giải trình phải được thiết kế kèm theo chế tài rõ ràng khi không giải trình, giải trình không đầy đủ hoặc giải trình không đúng. Luật Cán bộ, công chức năm 2025, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2025 cần hoàn thiện theo hướng liên kết chặt chẽ giữa giải trình và trách nhiệm pháp lý cá nhân, xác định rõ hậu quả pháp lý cho từng loại vi phạm; thiết lập cơ chế truy vết trách nhiệm cá nhân trong quyết định tập thể, khắc phục tình trạng “trách nhiệm tập thể” nhưng thiếu trách nhiệm cá nhân.
Tăng tính độc lập của thiết chế kiểm soát: cần hoàn thiện Luật Thanh tra năm 2025, Luật Kiểm toán nhà nước năm 2019, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 theo hướng bảo đảm tính độc lập về tổ chức, nhân sự và hoạt động của các cơ quan kiểm soát có thẩm quyền kiểm tra, giám sát, tránh bị can thiệp từ cơ quan hành chính cùng cấp. Tăng cường các cơ chế kiểm soát bên ngoài như giám sát của cơ quan dân cử, tư pháp và xã hội … Sự kết hợp giữa kiểm soát nội bộ và bên ngoài sẽ tạo cấu trúc kiểm soát đa tầng, giảm nguy cơ lệ thuộc, nâng cao tính khách quan.
Thiết lập liên thông dọc, liên thông kiểm soát theo chiều dọc giữa trung ương và địa phương, hình thành “trục kiểm soát thứ hai” bên cạnh hệ thống kiểm soát nội bộ của địa phương. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025, Luật Thanh tra năm 2025, Luật Kiểm toán nhà nước năm 2019 hoàn thiện theo hướng tăng thẩm quyền giám sát, kiểm tra của cơ quan trung ương với địa phương, không làm suy giảm tính tự chủ của địa phương, bổ sung các điểm kiểm soát còn thiếu trong chuỗi quyền lực, khắc phục tình trạng kiểm soát bị giãn đoạn trong mô hình hai cấp.
Ứng dụng công nghệ và dữ liệu: chuyển từ kiểm soát thủ công sang kiểm soát dựa trên dữ liệu, thúc đẩy triển khai các quy định trong Luật Giao dịch điện tử năm 2025, Luật Công nghệ thông tin năm 2025, Luật An ninh mạng năm 2025 nhằm xây dựng hạ tầng dữ liệu phục vụ kiểm soát quyền lực. Các hệ thống thông tin quản lý cần được tích hợp, liên thông, cho phép theo dõi hoạt động công vụ theo thời gian thực; đồng thời phát triển công cụ phân tích dữ liệu hành vi công vụ để sớm phát hiện các dấu hiệu bất thường, nâng cao khả năng dự báo và phòng ngừa rủi ro.
(4) Nhóm giải pháp mang tính hệ thống, ứng dụng kỹ thuật – công nghệ số
Thiết lập vòng phản hồi kiểm soát theo mô hình ICP các giai đoạn kiểm soát trước – trong – sau cần được liên kết thành chu trình liên tục, tự điều chỉnh. Phát hiện từ thanh tra, kiểm toán, giám sát không dừng ở việc xử lý sai phạm mà còn được chuyển thành đầu vào bắt buộc để điều chỉnh thiết kế thể chế. Luật Thanh tra năm 2025, Luật Kiểm toán nhà nước năm 2029, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025 cần bổ sung nghĩa vụ chuyển hóa kết quả kiểm soát thành kiến nghị cải cách, cùng cơ chế tổng hợp dữ liệu để nhận diện sai lệch của hệ thống.
Chuyển kiểm soát từ phát hiện sang phòng ngừa trong logic ICP, hiệu quả kiểm soát được đo bằng số lượng sai phạm được phát hiện và mức độ giảm thiểu sai lệch trong toàn bộ chu trình quyền lực, đòi hỏi cơ chế kiểm soát phải được kích hoạt ngay từ giai đoạn thiết kế và duy trì liên tục trong quá trình thực thi. Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2025, Luật Thanh tra năm 2025 cần được điều chỉnh theo hướng ưu tiên các công cụ phòng ngừa như minh bạch hóa, kiểm soát xung đột lợi ích, giám sát theo thời gian thực, làm thay đổi bản chất của hệ thống kiểm soát từ phản ứng sang dự báo, từ xử lý sang phòng ngừa.
5. Điều kiện bảo đảm vận hành hiệu quả cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước
Thứ nhất, điều kiện thể chế – pháp lý, hoàn thiện khung pháp luật theo hướng đồng bộ giữa phân quyền và kiểm soát quyền lực, bảo đảm nguyên tắc quyền lực được thiết kế đến đâu thì cơ chế kiểm soát phải được thiết lập tương ứng đến đó. Đặc biệt, cần nghiên cứu xây dựng Luật Kiểm soát quyền lực nhà nước như một đạo luật khung, quy định thống nhất nguyên tắc, nội dung, cơ chế, thiết chế kiểm soát, đóng vai trò “trục pháp lý trung tâm”, khắc phục tình trạng phân tán, thiếu liên kết hiện nay; thiết lập ràng buộc trách nhiệm pháp lý rõ ràng, có khả năng thực thi, nhất là giữa giải trình và hậu quả pháp lý.
Thứ hai, điều kiện tổ chức – thiết chế, tái cấu trúc hệ thống thanh tra theo hướng giảm phụ thuộc vào cơ quan hành chính cùng cấp, tăng cường tính độc lập về tổ chức, nhân sự và hoạt động. Có thể nghiên cứu mô hình tổ chức thanh tra theo trục dọc hoặc bán độc lập, chịu sự chỉ đạo chuyên môn thống nhất từ trung ương, qua đó hạn chế tình trạng “vừa kiểm soát vừa bị chi phối”. Cần thiết lập cơ chế liên thông đa tầng giữa thanh tra – kiểm toán – giám sát – tư pháp, hình thành hệ thống kiểm soát tích hợp, phù hợp với logic ICP.
Thứ ba, điều kiện nhân lực, hiệu quả kiểm soát phụ thuộc vào chất lượng của đội ngũ thực thi. Cần xây dựng đội ngũ cán bộ trình độ chuyên môn cao, am hiểu pháp luật, có năng lực phân tích quyền lực trong bối cảnh quản trị số; được trang bị năng lực kiểm soát theo chu trình ICP và theo dữ liệu; đánh giá rủi ro quyền lực, phát hiện sai lệch, phân tích tác động; tăng cường đạo đức công vụ, trách nhiệm nghề nghiệp bởi kiểm soát quyền lực không chỉ là vấn đề kỹ thuật mà còn là vấn đề chuẩn mực.
Thứ tư, điều kiện công nghệ – dữ liệu, cần xây dựng hạ tầng dữ liệu và công nghệ phục vụ kiểm soát quyền lực, cho phép giám sát hoạt động công vụ theo thời gian thực. Phát triển hệ thống dữ liệu mở, liên thông giữa các cơ quan, ứng dụng công cụ phân tích dữ liệu để phát hiện sớm dấu hiệu bất thường. Việc kết hợp công nghệ và dữ liệu sẽ giúp chuyển kiểm soát từ hậu kiểm sang phòng ngừa, phù hợp với logic ICP.
Thứ năm, điều kiện chính trị – nhận thức, bảo đảm sự thống nhất về nhận thức và quyết tâm chính trị trong việc kiểm soát quyền lực. Kiểm soát là yêu cầu tất yếu của nhà nước pháp quyền gắn với bảo đảm quyền lực được thực thi đúng mục tiêu, trong khuôn khổ pháp luật; duy trì quyết tâm chính trị trong tổ chức thực thi để cơ chế kiểm soát được triển khai thực chất, nhất quán.
6. Kết luận
Việc chuyển sang mô hình chính quyền địa phương hai cấp đã tái cấu trúc quyền lực theo hướng tập trung ở cấp tỉnh. Cơ chế kiểm soát hiện hành chưa được điều chỉnh tương ứng, dẫn đến khoảng trống trong kiểm soát mang tính hệ thống. Trên nguyên lý tương thích giữa quyền lực và kiểm soát, bài viết phát triển cách tiếp cận “khoảng trống kiểm soát” nhằm nhận diện điểm yếu không nằm ở sự thiếu vắng cơ chế mà ở sự đứt gãy trong chuỗi thực thi và trong điều kiện vận hành. Từ đó, đề xuất tái thiết kế hệ thống kiểm soát theo hướng tích hợp, gắn với các điều kiện bảo đảm tương ứng, góp phần cung cấp cơ sở cho việc hoàn thiện thể chế kiểm soát quyền lực ở Việt Nam hiện nay.
Tài liệu tham khảo:
Ban Chấp hành Trung ương Đảng (2026). Kết luận số 76-KL/TW ngày 28/7/2026 của Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIV về việc tiếp tục hoàn thiện, vận hành hiệu quả mô hình tổ chức tổng thể của hệ thống chính trị và mô hình chính quyền địa phương hai cấp.
Benveniste, N., & Mizrahi, S. (2023). Accountability, governance, and institutional change in intergovernmental relations: A theoretical framework. Politics & Policy. DOI 10.1111/polp.12520
Chính phủ (2025). Báo cáo kinh tế – xã hội năm 2025 và giai đoạn 2021–2025. https://xaydungchinhsach.chinhphu.vn/bao-cao-kinh-te-xa-hoi-do-thu-tuong-pham-minh-chinh-trinh-bay-tai-ky-hop-thu-10-quoc-hoi-khoa-xv-119251020103148171.htm.
Chính phủ (2025). Nghị định số 151/2025/NĐ-CP ngày 12/6/2025 quy định về phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương 02 cấp, phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực đất đai.
Chính phủ (2025). Nghị định số 49/2026/NĐ-CP ngày 31/01/2026 quy định chi tiết và hướng dẫn một số điều của Nghị quyết số 254/2025/QH15 của Quốc hội quy định một số cơ chế, chính sách tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong tổ chức thi hành Luật Đất đai.
Đảng Cộng sản Việt Nam (2026). Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIV của Đảng Cộng sản Việt Nam (Tập I, II). Nxb Chính trị quốc gia Sự thật.
Đào Trung Chính (2026). “Cục Quản lý đất đai thông tin quy định mới về thẩm quyền giao đất”. Báo Pháp luật TP. Hồ Chí Minh. https://plo.vn/cuc-quan-ly-dat-dai-thong-tin-quy-dinh-moi-ve-tham-quyen-giao-dat-post898479.html.
Đào Trí Úc (2015). Giáo trình Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Nxb Chính trị quốc gia, tr. 30.
Đặng Thế Vinh (2024). Kiểm toán nhà nước chuyển 19 vụ việc cho Cơ quan Cảnh sát điều tra. Báo Chính phủ. https://xaydungchinhsach.chinhphu.vn/kiem-toan-nha-nuoc-chuyen-19-vu-viec-cho-co-quan-canh-sat-dieu-tra-119240602101706121.htm.
Montesquieu (2016). Tinh thần pháp luật (Quyển XI, Chương 4). Nxb Lý luận chính trị quốc gia, tr. 44.
Nguyễn Đăng Dung (2022). Kiểm soát quyền lực nhà nước. Nxb Chính trị quốc gia Sự thật, tr. 15-25.
Quốc hội (2019). Luật Kiểm toán nhà nước năm 2019.
Quốc hội (2025). Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025
Quốc hội (2025). Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm2025.
Quốc hội (2025). Luật Thanh tra năm 2025.
Quốc hội (2025). Luật Giao dịch điện tử năm 2025.
Quốc hội (2025). Luật Công nghệ thông tin năm 2025.
Quốc hội (2025). Luật Đầu tư công năm 2025
Quốc hội (2025). Luật Cán bộ, công chức năm 2025
Quốc hội (2025). Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2025
Quốc hội (2025). Luật An ninh mạng năm 2025
Quốc hội (2025). Luật Ngân sách nhà nước năm 2025
Quốc hội (2025). Luật Đất đai năm 2025.
Thanh tra Chính phủ (2025). Báo cáo số 3543/BC-TTCP ngày 31/12/2025 về kết quả giải quyết và trả lời kiến nghị của cử tri gửi trước Kỳ họp thứ 10 của Quốc hội khóa XV.
Tạ Thị Thanh Tâm (2024). Hoàn thiện pháp luật về phân cấp, phân quyền gắn với kiểm soát quyền lực nhằm bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương. Tạp chí Quản lý nhà nước. https://www.quanlynhanuoc.vn/2024/07/18/hoan-thien-phap-luat-ve-phan-cap-phan-quyen-gan-voi-kiem-soat-quyen-luc-nham-bao-dam-hieu-luc-hieu-qua-cua-bo-may-hanh-chinh-nha-nuoc-o-dia-phuong/.
Yilmaz, S., Beris, Y., & Serrano-Berthet, R. (2010). Linking local government discretion and accountability in decentralization. Development Policy Review, 28(3), tr. 259–293. DOI 10.1111/j.1467-7679.2010.00484.x
