Centralization of anti-corruption institutions: China’s National Commission of Supervision model and implications for Vietnam
ThS. Lê Anh
Trường Đại học Kinh tế – Luật,
Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh
Email: anhl23701@sdh.uel.edu.vn
TS. Hoàng An Quốc
Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh
(Quanlynhanuoc.vn) – Năm 2018, Trung Quốc hợp nhất đầu mối chống tham nhũng thành một cơ quan hiến định duy nhất, đồng thời mở rộng phạm vi giám sát từ đảng viên sang toàn bộ người thực thi công quyền. Bài viết phân tích cải cách này qua 2 trục đánh giá: năng lực phát hiện, xử lý và chi phí thể chế đi kèm. Kết quả gợi ý rằng, ba hệ quả thiết kế của cải cách: gom đầu mối, phủ kín đối tượng, nâng địa vị hiến định sẽ làm tăng năng lực ở trục thứ nhất, đồng thời phát sinh những chi phí ở trục thứ hai mà các nhà nghiên cứu đã ghi nhận: quan hệ chưa rõ ràng giữa hệ thống giám sát và hệ thống tư pháp, cùng những hệ quả kinh tế ngoài dự tính ở cấp doanh nghiệp. Các nghiên cứu thực nghiệm về tác động kinh tế chưa thống nhất về một kết luận. Đối chiếu với mô hình điều phối các cơ quan của Việt Nam, bài viết rút ra 3 điểm có thể tham chiếu và 2 điểm cần thận trọng, dừng ở mức nguyên tắc tổ chức thay vì đề xuất chuyển giao thiết chế.
Từ khóa: Chống tham nhũng; Ủy ban Giám sát quốc gia; thể chế giám sát; Trung Quốc; tập quyền hóa; kinh nghiệm quốc tế.
Abstract: In 2018, China consolidated its anti-corruption authority into a single constitutional body while extending supervisory coverage from Party members to all persons exercising public power. This paper analyses that reform along two evaluative axes: detection and enforcement capacity, and the accompanying institutional costs. The analysis suggests three design consequences of the reform: consolidation of authority, full coverage of subjects, and elevated constitutional standing, increased capacity on the first axis while generating costs on the second that scholars have documented: an unsettled relationship between the supervisory and judicial systems, together with unintended economic consequences at the firm level. The empirical literature on economic effects has not converged in one direction. Comparing with Vietnam’s multi-agency coordination model, the paper draws three referable points and two cautionary ones, remaining at the level of organizational principles rather than proposing institutional transplantation.
Keywords: Anti-corruption; National Supervision Commission; supervisory institutions; China; centralization; international experience.
1. Đặt vấn đề
Trong số các quốc gia mà Việt Nam có thể tham khảo kinh nghiệm phòng, chống tham nhũng, Trung Quốc chiếm một vị trí đặc biệt. Lý do không nằm ở quy mô nền kinh tế mà nằm ở chỗ đây là trường hợp gần nhất về mô hình tổ chức quyền lực chính trị, về giai đoạn phát triển và về chính bản chất bài toán mà cả hai nước cùng đối mặt: làm thế nào kiểm soát hành vi trục lợi của người nắm công quyền trong một nền kinh tế chuyển đổi, nơi nhà nước vẫn giữ vai trò phân bổ nguồn lực lớn.
Chiến dịch chống tham nhũng của Trung Quốc được khởi động từ cuối năm 2012, có 3 đặc điểm đáng được nghiên cứu như một trường hợp riêng biệt. Thứ nhất, về cường độ, Fang (2024) nhận định chiến dịch này chưa từng có tiền lệ về quy mô và độ dài, đồng thời để lại tác động lâu dài đối với cách vận hành của bộ máy hành chính, cũng như hành vi của doanh nghiệp và người tiêu dùng. Thứ hai, tính liên tục: nhiều đợt vận động chống tham nhũng ở các quốc gia đang phát triển thường lắng xuống sau vài năm, nhưng trường hợp của Trung Quốc kéo dài hơn một thập niên và vẫn duy trì ở cường độ cao. Thứ ba, Trung Quốc đã đi trước một bước trong việc luật hóa và hiến định hóa các thiết chế giám sát.
Bước đi đó đã diễn ra vào tháng 3/2018, khi Đại hội Đại biểu Nhân dân toàn quốc thông qua việc sửa đổi Hiến pháp, thành lập Ủy ban Giám sát Quốc gia và ban hành Luật Giám sát. Cơ quan mới được hình thành trên cơ sở hợp nhất Ủy ban Kiểm tra Kỷ luật Trung ương với Bộ Giám sát, mang địa vị ngang với Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Phạm vi giám sát được mở rộng từ đảng viên sang toàn bộ người thực thi công quyền. Đây là một lựa chọn thiết kế thể chế chứ không đơn thuần là một bước kiện toàn tổ chức. Việc gom thẩm quyền vào một đầu mối duy nhất làm tăng năng lực phát hiện và xử lý, nhưng đồng thời cũng đặt ra những vấn đề mới về quan hệ giữa cơ quan giám sát và hệ thống tư pháp. Những vấn đề này đã được giới nghiên cứu ghi nhận và tranh luận trong gần một thập niên qua.
Tại Việt Nam, công tác phòng, chống tham nhũng được phân công cho nhiều cơ quan, như: Ủy ban Kiểm tra Trung ương, Ban Nội chính, Thanh tra Chính phủ, cơ quan điều tra thuộc Bộ Công an, hoạt động dưới sự chỉ đạo tập trung của Ban Chỉ đạo Trung ương về phòng, chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực. Quah (2018) xếp mô hình phối hợp đa cơ quan vào một nhóm riêng, khác với nhóm cơ quan chuyên trách độc lập như Cục Điều tra tham nhũng Singapore hay Ủy ban Độc lập chống tham nhũng Hồng Kông (Trung Quốc). Bài viết nghiên cứu: Cải cách thể chế giám sát năm 2018 của Trung Quốc đã thay đổi năng lực chống tham nhũng của bộ máy như thế nào, kèm theo những chi phí thể chế gì và điều đó gợi ý gì cho việc hoàn thiện mô hình phòng, chống tham nhũng của Việt Nam.
2. Tổng quan nghiên cứu và khung phân tích
2.1. Phân loại cơ quan chống tham nhũng
Điểm khởi đầu về mặt lý thuyết là câu hỏi: thiết kế tổ chức nào giúp một cơ quan chống tham nhũng vận hành hiệu quả? Qua khảo sát so sánh các nền kinh tế châu Á, Quah (2018) lập luận rằng hiệu quả không phụ thuộc chủ yếu vào việc có hay không có cơ quan chuyên trách. Nó phụ thuộc vào 3 điều kiện vận hành: mức độ độc lập trong điều tra, nguồn lực được cấp và nguyên tắc xử lý không phân biệt vị trí của người vi phạm.
Điểm đáng chú ý trong lập luận của Quah là việc tách biệt hình thức thể chế khỏi quyền lực thực sự. Một quốc gia có thể lập ra cơ quan chuyên trách nhưng không trao cho nó quyền điều tra độc lập. Ngược lại, một hệ thống phối hợp nhiều cơ quan vẫn có thể đạt hiệu quả cao nếu ý chí chính trị đủ mạnh và nguyên tắc xử lý được duy trì một cách nhất quán. Quah cũng nêu một cảnh báo cụ thể đối với mô hình giải quyết nội bộ: xử lý cán bộ vi phạm bằng chế tài kỷ luật thay vì chế tài hình sự. Cách làm này có xu hướng làm suy giảm tính răn đe của toàn bộ hệ thống.
Khung phân loại này hữu ích nhưng chưa đủ cho mục đích của bài viết bởi chỉ đánh giá cơ quan chống tham nhũng chủ yếu ở chiều hiệu lực, trong khi cải cách năm 2018 của Trung Quốc đặt ra những câu hỏi vượt ra ngoài chiều hiệu lực đó.
2.2. Tranh luận về đánh đổi giữa tập trung thẩm quyền và bảo đảm tố tụng
Dòng nghiên cứu thứ hai xoay quanh hệ quả pháp lý của việc tập trung thẩm quyền trong công tác phòng, chống tham nhũng. Lee (2023) phân tích các sửa đổi Hiến pháp năm 2018 và cho rằng đây là một bước phát triển có ý nghĩa đối với cả lĩnh vực chống tham nhũng lẫn luật hiến pháp Trung Quốc, đồng thời làm nảy sinh những vấn đề về vị trí của cơ quan giám sát trong bộ máy quyền lực nhà nước. Guo (2023) rà soát các cơ chế chống tham nhũng sau khi Luật Giám sát có hiệu lực và ghi nhận sự tồn tại song song của hai chế độ thủ tục: chế độ giám sát và chế độ tố tụng hình sự có những khác biệt về quyền của người bị điều tra. Xu (2025) đặt vấn đề từ một góc nhìn khác: Ủy ban Giám sát Quốc gia nên được định vị là cơ quan thực thi pháp luật hay cơ quan chính trị. Cách định vị quyết định chuẩn mực nào được áp dụng để đánh giá hoạt động của cơ quan: chuẩn mực về hiệu quả thực thi hay chuẩn mực về bảo đảm thủ tục.
2.3. Khung tổng quan về hệ quả của chống tham nhũng
Fang (2024) cung cấp một khung tổng hợp về việc đo lường, nguyên nhân và hệ quả của tham nhũng, cũng như các nỗ lực chống tham nhũng, dựa chủ yếu trên bằng chứng từ Trung Quốc. Đóng góp quan trọng của công trình này trong bài viết nằm ở chỗ nhấn mạnh rằng chống tham nhũng tác động đến hành vi của nhiều nhóm chủ thể cùng lúc: doanh nghiệp, công chức, người tiêu dùng và do đó, tác động ròng lên phân bổ nguồn lực không thể suy ra từ một chiều duy nhất.
2.4. Hai trục đánh giá của bài viết
Từ ba dòng văn liệu trên, bài viết xác lập hai trục đánh giá dùng xuyên suốt:
Trục thứ nhất, năng lực phát hiện và xử lý. Gồm bốn chiều: phạm vi đối tượng chịu giám sát; mức độ tập trung thẩm quyền điều tra; tính liên tục của hoạt động theo thời gian và khả năng xử lý cán bộ ở cấp cao nhất.
Trục thứ hai, chi phí thể chế đi kèm. Gồm bốn chiều: các vấn đề về bảo đảm tố tụng đối với người bị điều tra; quan hệ giữa hệ thống giám sát và hệ thống tư pháp; tác động đến động lực hành động của cán bộ và các hệ quả kinh tế ngoài dự tính.
Mỗi phát hiện ở các mục tiếp theo đều được quy về một trong hai trục này. Cách tổ chức đó cho phép đánh giá cải cách 2018 như một sự đánh đổi có hệ thống, thay vì chỉ là một tập hợp rời rạc các ưu điểm và hạn chế.
3. Diễn biến và quy mô chiến dịch từ năm 2012 của Trung Quốc
3.1. Mốc khởi động và đặc điểm ban đầu
Chiến dịch chống tham nhũng quy mô lớn của Trung Quốc bắt đầu từ cuối năm 2012 (Fang, 2024). Khẩu hiệu được sử dụng phổ biến trong giai đoạn đầu: xử lý cả “hổ” lẫn “ruồi”, hàm chứa một tuyên bố về phạm vi; chiến dịch nhắm đồng thời vào cán bộ cấp cao và cán bộ cấp cơ sở, thay vì chỉ tập trung vào một tầng nấc.
Phạm vi kép này có ý nghĩa đối với trục thứ nhất: các chiến dịch chỉ xử lý cấp thấp thường bị đánh giá là mang tính hình thức, trong khi các chiến dịch chỉ xử lý một số trường hợp cấp cao có nguy cơ bị nhìn nhận như một công cụ đấu tranh nội bộ. Việc duy trì đồng thời hai hướng, ít nhất trên phương diện tuyên bố chính sách, là một lựa chọn có chủ đích.
3.2. Chuỗi số liệu quy mô xử lý
Việc định lượng quy mô chiến dịch gặp khó khăn do thiếu nguồn lực. Các con số tổng hợp cho cả thập niên thường được dẫn lại qua báo chí mà không thể truy được nguồn công bố ban đầu. Bài viết vì thế chỉ sử dụng những số liệu lấy từ báo cáo công tác thường niên của cơ quan kiểm tra kỷ luật và giám sát, được công bố chính thức và tường thuật bởi hãng thông tấn nhà nước Trung Quốc. Báo cáo công tác năm 2024, công bố toàn văn vào cuối tháng 02/2025, cho biết các cơ quan kiểm tra kỷ luật và giám sát trên cả nước đã lập hồ sơ 877.000 vụ việc và áp dụng chế tài kỷ luật hoặc hành chính đối với 889.000 người. Riêng Ủy ban Kiểm tra Kỷ luật Trung ương cùng Ủy ban Giám sát Quốc gia đã tiến hành điều tra 92 cán bộ cấp cao trong năm. Báo cáo cũng ghi nhận 25.000 người liên quan đến hành vi tham nhũng tự ra trình diện, 1.597 đối tượng bỏ trốn được đưa về nước, cùng hơn 18 tỷ nhân dân tệ tài sản thất thoát được thu hồi (Xinhua, 2025).
Số liệu năm liền trước cho thấy quy mô tương tự: 626.000 vụ việc được lập hồ sơ và 610.000 người bị xử lý trong năm 2023, trong đó có 49 cán bộ cấp tỉnh và cấp bộ (People’s Daily Online, 2024).
Bảng 1: Quy mô xử lý theo báo cáo công tác thường niên của cơ quan kiểm tra kỷ luật và giám sát Trung Quốc
| Chỉ tiêu | 2023 | 2024 |
| Số vụ việc được lập hồ sơ | 626.000 | 877.000 |
| Số người bị áp dụng chế tài kỷ luật hoặc hành chính | 610.000 | 889.000 |
| Cán bộ cấp cao do cơ quan trung ương trực tiếp điều tra | 49 (cấp tỉnh, cấp bộ) | 92 |
Dữ liệu trong hai năm không đủ để dựng một xu hướng, mà chỉ cho thấy một điều: mười hai năm sau khi khởi động, cường độ xử lý vẫn ở mức rất cao và còn tăng trong hai năm gần nhất. Nhận định về tính liên tục của chiến dịch trong toàn giai đoạn, vì thế, dựa vào đánh giá của giới nghiên cứu hơn là vào chuỗi số liệu do bài viết tự dựng. Fang (2024) nhận định chiến dịch này chưa từng có tiền lệ về cả quy mô lẫn độ dài. Yang, Milanovic và Lin (2024) xây dựng cơ sở dữ liệu về cán bộ bị kết luận tham nhũng trong suốt giai đoạn 2012 – 2021, qua đó cho thấy:
Thứ nhất, mức độ xử lý ghi nhận được trong hai năm gần nhất phản ánh một năng lực được duy trì ở mức cao sau hơn một thập niên vận hành. Đây là điểm khác biệt rõ nhất so với các đợt vận động chống tham nhũng ngắn hạn. Tính liên tục có giá trị riêng, làm thay đổi kỳ vọng của cán bộ về xác suất bị phát hiện, điều mà một đợt cao điểm ngắn khó tạo ra.
Thứ hai, số lượng vụ việc tăng lên không tự động đồng nghĩa với việc mức độ tham nhũng trong xã hội tăng hay giảm, mà phản ánh trước hết năng lực phát hiện. Fang (2024) lưu ý rằng việc đo lường tham nhũng là một vấn đề phương pháp luận khó, và các chỉ số dựa trên số vụ bị xử lý chịu ảnh hưởng đồng thời của cả mức độ tham nhũng thực tế lẫn cường độ thực thi. Dữ liệu hiện có chưa cho phép tách bạch hai yếu tố này. Mức tăng từ 626.000 lên 877.000 vụ việc giữa hai năm vì thế không nên được xem là một chỉ báo về diễn biến của tham nhũng.
Thứ ba, việc số cán bộ cấp cao do cơ quan trung ương trực tiếp điều tra tăng từ 49 lên 92 là một chỉ báo thuộc chiều “khả năng xử lý cán bộ cấp cao” của trục thứ nhất. Cũng cần lưu ý rằng hai con số này không hoàn toàn cùng phạm vi thống kê: con số năm 2023 giới hạn ở cán bộ cấp tỉnh và cấp bộ, trong khi con số năm 2024 được báo cáo dưới dạng cán bộ cấp cao nói chung; do đó, việc so sánh trực tiếp chỉ có giá trị tham khảo.
4. Bước ngoặt thể chế năm 2018 của Trung Quốc
Cải cách năm 2018 là trọng tâm phân tích của bài viết, gồm 3 hệ quả thiết kế, mỗi hệ quả tác động lên các trục đánh giá theo cách khác nhau.
Thứ nhất, tập trung vào đầu mối thẩm quyền. Trước năm 2018, công tác chống tham nhũng ở Trung Quốc được phân tán giữa nhiều cơ quan thuộc cả hệ thống đảng và hệ thống nhà nước. Luật Giám sát và sửa đổi Hiến pháp năm 2018 hợp nhất Ủy ban Kiểm tra Kỷ luật Trung ương với Bộ Giám sát, tạo thành Ủy ban Giám sát Quốc gia (Lee, 2023).
Tác động lên trục thứ nhất. Việc gom đầu mối giải quyết một vấn đề cố hữu của mô hình phân tán: chi phí phối hợp và khả năng vụ việc rơi vào khoảng trống thẩm quyền giữa các cơ quan. Khi một cơ quan duy nhất nắm toàn bộ chuỗi từ phát hiện đến điều tra, thời gian xử lý có xu hướng rút ngắn và khả năng thất thoát thông tin giữa các khâu giảm.
Tác động lên trục thứ hai. Chính đặc điểm tạo ra hiệu lực ở trục thứ nhất lại sinh ra vấn đề ở trục thứ hai. Guo (2023) chỉ ra rằng sau cải cách, hệ thống giám sát vận hành song song với hệ thống tố tụng hình sự và hai chế độ thủ tục này khác nhau về quyền của người bị điều tra. Xu (2025) đặt thẳng câu hỏi về việc định vị cơ quan này là cơ quan thực thi pháp luật hay cơ quan chính trị, khi thẩm quyền đã được tập trung ở cấp cao.
Đánh đổi ở đây có tính cố hữu, không phải là một khiếm khuyết kỹ thuật có thể khắc phục bằng một văn bản hướng dẫn. Tập trung thẩm quyền làm tăng hiệu lực bằng cách giảm số điểm mà một vụ việc phải đi qua; việc giảm số điểm đó cũng đồng thời giảm số cơ hội để một chủ thể độc lập rà soát lại quyết định.
Thứ hai, việc phủ kín đối tượng giám sát là một thay đổi có tầm quan trọng không kém, dù ít được chú ý hơn trong các thảo luận thông thường. Trước cải cách, cơ chế kiểm tra kỷ luật của Đảng chỉ áp dụng đối với đảng viên. Luật Giám sát mở rộng phạm vi sang toàn bộ người thực thi công quyền, không phụ thuộc vào tư cách đảng viên (National People’s Congress of the People’s Republic of China, 2018).
Tác động lên trục thứ nhất. Đây là thay đổi có ý nghĩa lớn nhất ở chiều “phạm vi đối tượng chịu sự giám sát”. Trước đó tồn tại một khoảng trống logic: những người nắm công quyền nhưng không phải đảng viên; nhân sự tại các đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước, tổ chức quản lý tài sản công thì nằm ngoài tầm với của cơ chế kiểm tra kỷ luật đảng, trong khi vẫn có thể thực hiện hành vi trục lợi từ vị trí công, với nguyên tắc phủ kín đã khép lại khoảng trống này về mặt thiết kế.
Tác động lên trục thứ hai. Mở rộng phạm vi đồng nghĩa với việc đưa thêm một nhóm chủ thể vào chế độ thủ tục giám sát, chế độ mà theo ghi nhận của Guo (2023) có những khác biệt so với chế độ tố tụng hình sự về quyền của người bị điều tra. Quy mô của vấn đề ở trục thứ hai vì thế được mở rộng cùng với phạm vi ở trục thứ nhất. Đây là điểm mà bài viết cho rằng đáng chú ý nhất về mặt thiết kế thể chế. Nguyên tắc phủ kín là xử lý một bất cập thực chất; không nên để việc một người có hay không có thẻ đảng quyết định người đó có chịu giám sát hay không khi cùng nắm giữ công quyền. Nhưng lời giải được chọn là mở rộng phạm vi của cơ chế giám sát, thay vì đưa nhóm đối tượng mới vào cơ chế tố tụng thông thường.
Thứ ba, nâng địa vị hiến định, thay đổi này mang tính biểu tượng và thực chất cùng lúc. Ủy ban Giám sát Quốc gia được ghi nhận trong Hiến pháp và có địa vị ngang với Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
Tác động lên trục thứ nhất. Địa vị hiến định tạo ra sự ổn định về tổ chức, một cơ quan được thành lập bằng văn bản dưới luật có thể bị điều chỉnh hoặc giải thể tương đối dễ dàng; còn cơ quan hiến định thì không, qua đó củng cố chiều “tính liên tục theo thời gian”; chiến dịch chống tham nhũng chuyển từ trạng thái một chính sách sang trạng thái một thiết chế thường trực. Xét trong khung của Quah (2018), đây là bước chuyển từ ý chí chính trị nhất thời sang cam kết thể chế hóa.
Tác động lên trục 2. Việc đặt cơ quan giám sát ngang hàng với tòa án và viện kiểm sát đặt ra câu hỏi về mối quan hệ giữa 3 thiết chế này. Lee (2023) phân tích hàm ý hiến pháp của thay đổi này và ghi nhận rằng nó tạo ra những vấn đề mới trong cấu trúc quyền lực của nhà nước. Khi một cơ quan có địa vị ngang với cơ quan tư pháp nhưng vận hành theo một chế độ thủ tục khác, ranh giới thẩm quyền và cơ chế phối hợp giữa hai bên trở thành vấn đề cần được làm rõ.
Bảng 2: Ba hệ quả thiết kế của cải cách 2018 và tác động lên hai trục
| Hệ quả thiết kế | Tác động lên trục thứ nhất (năng lực) | Tác động lên trục thứ hai (chi phí thể chế) |
| Gom đầu mối thẩm quyền | Giảm chi phí phối hợp, rút ngắn chuỗi xử lý, khép khoảng trống thẩm quyền | Giảm số điểm rà soát độc lập; nảy sinh câu hỏi định vị cơ quan |
| Phủ kín đối tượng giám sát | Khép khoảng trống giữa người nắm công quyền là đảng viên và không phải đảng viên | Mở rộng phạm vi áp dụng của chế độ thủ tục giám sát |
| Nâng địa vị hiến định | Chuyển từ chính sách sang thiết chế thường trực; củng cố tính liên tục | Đặt ra vấn đề quan hệ với hệ thống tư pháp |
Theo bảng trên, cải cách 2018 hiện lên như một lựa chọn nhất quán; mỗi thay đổi đều đẩy mạnh năng lực ở trục thứ nhất và kéo theo chi phí tương ứng ở trục thứ hai. Đây là đặc điểm của một thiết kế có logic nội tại, không phải của một tập hợp các biện pháp rời rạc.
5. Hệ quả kinh tế đã được đo lường
Các tài liệu thực nghiệm về tác động kinh tế của chiến dịch chống tham nhũng của Trung Quốc khá phong phú, nhưng chưa hội tụ theo một hướng nhất định. Mục này trình bày cả hai chiều và nêu rõ những điểm còn gây tranh luận.
5.1. Chiều tích cực, giá trị của doanh nghiệp quan hệ chính trị suy giảm và năng suất doanh nghiệp cải thiện
Phát hiện được ghi nhận rõ nhất liên quan đến giá trị kinh tế của quan hệ chính trị. Chiang và Qin (2025), sử dụng dữ liệu doanh nghiệp niêm yết giai đoạn 2012 – 2014 và đo lường cường độ chính sách theo thời gian bằng tỷ trọng bài báo liên quan, ước tính rằng trong 2 năm đầu của chiến dịch, giá trị thị trường của các doanh nghiệp có quan hệ chính trị giảm khoảng 7,5%. Con số này tương đương 80–83% lợi ích mà quan hệ chính trị mang lại cho doanh nghiệp. Phát hiện này có ý nghĩa vượt ra ngoài phạm vi thị trường chứng khoán. Nếu quan hệ chính trị mất đi phần lớn giá trị kinh tế, động cơ đầu tư nguồn lực vào việc xây dựng và duy trì quan hệ đó cũng sẽ giảm theo. Đây chính là cơ chế mà lý thuyết về hành vi trục lợi dự đoán: khi tỷ suất sinh lời của hoạt động tìm kiếm đặc lợi giảm, nguồn lực có xu hướng được chuyển hướng trở lại hoạt động sản xuất.
Ở cấp doanh nghiệp, Kong, Tao và Wang (2020) sử dụng thiết kế khác biệt kép trên mẫu doanh nghiệp niêm yết và ghi nhận rằng chiến dịch làm tăng năng suất nhân tố tổng hợp khoảng 1,7%. Nhóm tác giả xác định 2 kênh tác động: chiến dịch làm tăng độ nhạy của quyết định đầu tư đối với cơ hội đầu tư, đồng thời làm tăng số lượng bằng sáng chế được tạo ra. Diễn giải theo lý thuyết tìm kiếm đặc lợi, đây chính là cơ chế được kỳ vọng khi nguồn lực của doanh nghiệp dịch chuyển từ việc duy trì quan hệ sang việc cải thiện hiệu quả và đổi mới.
5.2. Chiều tiêu cực, sự trì trệ của bộ máy ở cấp địa phương
Chiều ngược lại cũng có bằng chứng, nhưng nằm ở một cấp độ phân tích khác. Wang và Yan (2019), khi nghiên cứu các nền kinh tế địa phương đang phát triển ở Trung Quốc, ghi nhận hiện tượng mà họ gọi là sự trì trệ của bộ máy hành chính. Cơ chế được mô tả như sau: chiến dịch làm suy giảm các mạng lưới bảo trợ vốn trước đây mà cán bộ địa phương sử dụng để thu hút đầu tư và huy động nguồn lực phát triển. Khi các mạng lưới này mất đi mà chưa có cơ chế thay thế, một bộ phận cán bộ có xu hướng giảm mức độ chủ động trong việc thúc đẩy kinh tế địa phương.
Phát hiện này đáng chú ý vì không mâu thuẫn với phát hiện ở mục 5.1. Hai nghiên cứu đo lường hai chủ thể khác nhau, doanh nghiệp và cán bộ địa phương, và cho kết quả trái chiều ở cả hai nhóm này. Do đó, chiến dịch cải thiện môi trường cho hoạt động kinh doanh, đồng thời làm giảm động lực hành động của một bộ phận công chức, là một dạng chi phí thuộc trục thứ hai, tác động đến động lực hành động của chủ thể thực thi.
Cơ chế đằng sau hiện tượng trì trệ không phải là bản thân việc xử lý nghiêm mà là sự bất định về ranh giới. Khi ranh giới giữa quyết định hành chính mạo hiểm nhưng hợp pháp và hành vi có vấn đề trở nên khó phân định, phản ứng hợp lý của người ra quyết định là thu hẹp phạm vi hành động: không làm thì không sai.
5.3. Những điểm chưa thống nhất
Một là, các nhánh nghiên cứu đang đo lường những đối tượng khác nhau và vì thế khó tổng hợp thành một kết luận chung. Yang, Milanovic và Lin (2024) xây dựng cơ sở dữ liệu về cán bộ bị kết luận tham nhũng giai đoạn 2012 – 2021, cùng các đặc điểm cá nhân và quy mô tài sản liên quan, nhưng tập trung vào mối liên hệ giữa tham nhũng và bất bình đẳng thu nhập hơn là năng suất hoặc tăng trưởng. Việc đặt các kết quả này cạnh nhau để rút ra tác động ròng là không hợp lý về mặt phương pháp.
Hai là, mức độ không đồng nhất của tác động. Kong, Tao và Wang (2020) ghi nhận rằng kết quả của họ rõ nét hơn hẳn ở doanh nghiệp ngoài nhà nước, doanh nghiệp không có quan hệ chính trị và những địa phương có môi trường pháp lý yếu. Điều này hàm ý một giới hạn về khả năng khái quát hóa: mẫu doanh nghiệp niêm yết không đại diện cho toàn bộ khu vực doanh nghiệp.
Ba là, đây là điểm quan trọng nhất về phương pháp: phần lớn nghiên cứu đo lường tác động trong giai đoạn 2012 – 2017, tức là trước hoặc ngay khi cải cách thể chế năm 2018 diễn ra. Do đó, các ước lượng này phản ánh tác động của chiến dịch như một đợt thực thi với cường độ cao, nhưng chưa phản ánh tác động của thiết chế giám sát mới. Đây là một khoảng trống đáng kể trong các tài liệu nghiên cứu và các bài viết, không thể lấp đầy bằng suy luận. Fang (2024) tóm lược tình trạng này bằng nhận định rằng chiến dịch tác động đến hành vi của nhiều nhóm chủ thể cùng lúc và tác động ròng lên việc phân bổ nguồn lực không thể suy ra từ một chiều duy nhất. Nhận định này cũng lý giải vì sao bài viết trình bày cả hai chiều thay vì chỉ chọn một.
6. Chi phí thể chế và tranh luận học thuật
Thứ nhất, cơ chế lưu trữ và vấn đề bảo đảm tố tụng.
Luật Giám sát năm 2018 thiết lập cơ chế giữ người gọi là lưu trú, thay thế cơ chế song quy trước đó. Song quy là biện pháp do tổ chức đảng áp dụng đối với đảng viên, vận hành ngoài khuôn khổ pháp luật tố tụng. Việc thay thế bằng một cơ chế được luật quy định là một bước tiến về mặt hình thức pháp lý, đưa một thực tiễn trước đây không có cơ sở pháp lý vào văn bản luật. Tuy nhiên, các nhà nghiên cứu ghi nhận bước tiến này vẫn chưa khép lại tranh luận. Guo (2023) chỉ ra rằng cơ chế lưu trí vận hành ngoài quy trình tư pháp và đặt ra vấn đề về quyền tiếp cận luật sư của người bị giữ. Một số học giả cho rằng sự tồn tại song song của hai chế độ thủ tục có thể dẫn tới việc những người ở hoàn cảnh tương tự nhận được mức bảo đảm thủ tục khác nhau, tùy thuộc vào việc sự việc được xử lý theo kênh giám sát hay theo kênh tố tụng hình sự.
Lập luận ở chiều ngược lại cũng tồn tại trong tài liệu: việc luật hóa một cơ chế vốn đã vận hành trên thực tế tạo ra cơ sở để đặt ra giới hạn và điều kiện áp dụng, điều mà cơ chế trước đó không có. Tranh luận vì thế không phải giữa “có luật hóa” và “không luật hóa” mà về mức độ bảo đảm thủ tục mà việc luật hóa mang lại.
Thứ hai, quan hệ giữa hệ thống giám sát và hệ thống tư pháp.
Tranh luận thứ hai mang tính hiến định khi Lee (2023) phân tích hàm ý của việc đưa hệ thống ủy ban giám sát vào Hiến pháp và ghi nhận đây là một bước phát triển đáng chú ý đối với cả lĩnh vực chống tham nhũng lẫn luật hiến pháp. Vấn đề đặt ra là làm rõ ranh giới thẩm quyền và cơ chế phối hợp giữa cơ quan giám sát với tòa án và viện kiểm sát: ba thiết chế này có địa vị hiến định ngang nhau nhưng vận hành theo những logic khác nhau. Xu (2025) tiếp cận vấn đề từ góc định vị chức năng, đặt câu hỏi liệu Ủy ban Giám sát Quốc gia nên được hiểu là cơ quan thực thi pháp luật hay cơ quan chính trị, trong bối cảnh cơ quan này đảm nhiệm đồng thời nhiệm vụ chống tham nhũng và nhiệm vụ chính trị và cách trả lời câu hỏi đó quyết định chuẩn mực được dùng để đánh giá hoạt động của cơ quan.
Thứ ba, tranh luận về tính chọn lọc trong thực thi.
Tranh luận thứ ba khó xử lý hơn về mặt bằng chứng khi một số học giả cho rằng việc thực thi mang tính chọn lọc và không phải mọi cán bộ đều chịu mức độ giám sát như nhau. Lập luận này gặp một khó khăn phương pháp luận: rất khó phân biệt giữa thực thi có chọn lọc và thực thi có ưu tiên dựa trên mức độ nghiêm trọng, khi dữ liệu về các vụ việc không được xử lý không thể quan sát được.
Điểm có thể nói chắc chắn hơn là khả năng kiểm chứng độc lập. Theo lập luận của Quah (2018), nguyên tắc xử lý không phân biệt vị trí chỉ có ý nghĩa thực chất khi có cơ chế cho phép bên ngoài kiểm chứng. Do đó, mức độ công khai thông tin về các vụ việc được xử lý là một điều kiện, chứ không phải một vấn đề tách rời khỏi hiệu quả của mô hình.
Ba tranh luận trên thuộc ba chiều khác nhau của trục thứ hai nhưng có điểm chung là đều phát sinh từ cùng một đặc điểm thiết kế: mức độ tập trung thẩm quyền cao chứ không phải từ những khiếm khuyết độc lập với nhau.
7. Đối chiếu với Việt Nam và hàm ý
Một là, mô hình tổ chức.
Việt Nam và Trung Quốc xuất phát từ những điều kiện tương đồng nhưng đã lựa chọn hai con đường tổ chức khác nhau trong lĩnh vực này.
Mô hình Việt Nam dựa trên điều phối đa cơ quan, dưới sự chỉ đạo tập trung. Các cơ quan có thẩm quyền liên quan: Ủy ban Kiểm tra, Ban Nội chính, Thanh tra Chính phủ, cơ quan điều tra thuộc Bộ Công an. Các cơ quan này giữ nguyên vị trí và chức năng riêng, hoạt động dưới sự chỉ đạo của Ban Chỉ đạo Trung ương về phòng, chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực. Sự tập trung ở đây nằm ở khâu chỉ đạo, không nằm ở khâu tổ chức bộ máy.
Mô hình Trung Quốc sau 2018 tập trung vào cả hai khâu: chỉ đạo và tổ chức. Thẩm quyền được hợp nhất vào một cơ quan hiến định duy nhất.
Theo khung phân loại của Quah (2018), hai mô hình thuộc hai nhóm khác nhau. Điều này có nghĩa là việc so sánh trực tiếp hiệu quả giữa hai mô hình gặp khó khăn về mặt phương pháp, vì mỗi mô hình vận hành trên một nền tảng hiến định khác nhau. Bài viết vì thế không so sánh hiệu quả mà chỉ rút ra các nguyên tắc tổ chức để tham chiếu.
Hai là, điểm có thể tham chiếu.
(1) Nguyên tắc phủ kín đối tượng giám sát là điểm mà bài viết cho rằng có giá trị tham chiếu rõ nhất, vì nó xử lý một bất cập mang tính logic, không phụ thuộc vào mô hình tổ chức cụ thể. Câu hỏi nguyên tắc là: một người nắm công quyền và có khả năng trục lợi từ vị trí đó có nên chịu cùng một mức độ giám sát, bất kể tư cách đảng viên hay loại hình đơn vị công tác? Cải cách 2018 của Trung Quốc trả lời khẳng định cho câu hỏi này. Việc áp dụng nguyên tắc đó không nhất thiết đòi hỏi phải hợp nhất bộ máy mà có thể được thực hiện bằng cách rà soát và khép các khoảng trống về phạm vi đối tượng trong khuôn khổ thể chế hiện hành.
(2) Tính liên tục dài hạn thay vì vận động theo từng đợt. Điều tạo ra khác biệt không phải là cường độ tại một thời điểm, mà là việc duy trì cường độ đó trong hơn một thập niên. Cơ chế tác động nằm ở kỳ vọng: một đợt cao điểm ngắn có thể làm thay đổi hành vi tạm thời, trong khi một thiết chế thường trực làm thay đổi tính toán dài hạn về xác suất bị phát hiện. Địa vị hiến định của cơ quan giám sát Trung Quốc là một biện pháp bảo đảm tính liên tục, nhưng không phải là biện pháp duy nhất. Việc gắn công tác phòng, chống tham nhũng với các mốc kế hoạch trung hạn, kèm theo chỉ tiêu theo dõi định kỳ, cũng hướng tới cùng một mục đích.
(3) Công khai số liệu xử lý phân theo cấp bậc cán bộ. Quah (2018) coi nguyên tắc xử lý không phân biệt vị trí là một trong những điều kiện quyết định hiệu quả. Nguyên tắc này chỉ có thể kiểm chứng được nếu số liệu đã được xử lý và công bố có phân tổ theo cấp bậc. Báo cáo công tác thường niên của phía Trung Quốc có phân tổ ở mức độ nhất định: số cán bộ cấp tỉnh, cấp bộ và cấp cao bị điều tra được nêu riêng. Đối với Việt Nam, việc công bố định kỳ số liệu phân tổ theo cấp bậc là một biện pháp có chi phí thấp và giúp tăng khả năng kiểm chứng từ bên ngoài.
Tuy nhiên, phát hiện của Wang và Yan (2019) về sự trì trệ của bộ máy ở cấp địa phương, như đã trình bày, là một cảnh báo đáng lưu ý. Cơ chế gây ra hiện tượng này không phải là bản thân việc xử lý nghiêm, mà là sự bất định về ranh giới giữa quyết định mạo hiểm hợp pháp và hành vi có vấn đề. Hàm ý ở mức nguyên tắc: đi kèm với việc tăng cường giám sát cần có việc minh định ranh giới đó bằng các tiêu chí cụ thể để người thực thi biết được đâu là vùng an toàn khi ra quyết định vì lợi ích chung.
Điều đáng chú ý là hiện tượng này xuất hiện ở Trung Quốc trước cả cải cách 2018, tức là nó gắn với cường độ thực thi chứ không riêng với thiết kế thể chế mới, và yêu cầu giữ ranh giới rõ ràng giữa thủ tục giám sát và thủ tục tố tụng. Khi hai chế độ thủ tục vận hành song song với mức bảo đảm khác nhau đối với người bị điều tra, vấn đề về tính thống nhất trong việc áp dụng pháp luật sẽ phát sinh. Hàm ý cho Việt Nam không phải là tránh tăng cường năng lực giám sát mà là xử lý vấn đề ranh giới ngay từ khâu thiết kế: xác định rõ điều kiện chuyển vụ việc từ kênh kỷ luật sang kênh tố tụng và bảo đảm rằng việc lựa chọn kênh không làm thay đổi mức độ bảo đảm của thủ tục cơ bản.
Bài viết chỉ đề cập ở mức nguyên tắc tổ chức, chứ không đề xuất chuyển giao thiết chế, vì 2 lý do. Lý do thứ nhất mang tính hiến định: Ủy ban Giám sát Quốc gia là sản phẩm của một sửa đổi Hiến pháp trong một cấu trúc quyền lực nhà nước cụ thể, và việc tái tạo thiết chế đó ở nơi khác đòi hỏi những thay đổi tương ứng ở cấp độ hiến pháp. Lý do thứ hai mang tính thực nghiệm: phần lớn bằng chứng định lượng hiện có đo lường tác động của giai đoạn trước 2018, nên hiệu quả của chính thiết chế mới vẫn chưa được kiểm định đầy đủ. Tham chiếu đến một mô hình mà hiệu quả của nó chưa được đo lường đầy đủ là một việc cần thận trọng.
8. Kết luận
Bài viết phân tích cải cách thể chế giám sát năm 2018 của Trung Quốc qua 2 trục đánh giá: năng lực phát hiện, xử lý và chi phí thể chế đi kèm. Kết quả phân tích gợi ý hệ quả thiết kế của cải cách: gom đầu mối thẩm quyền, phủ kín đối tượng giám sát, nâng địa vị hiến định, vận hành theo một logic nhất quán, trong đó mỗi bước tăng năng lực ở trục thứ nhất đều kéo theo một chi phí tương ứng ở trục thứ hai. Đóng góp của bài nằm ở khung đối chiếu theo 2 trục, thay vì đơn thuần mô tả kinh nghiệm từ nước ngoài. Cách tiếp cận này cho phép nhận diện các đánh đổi mang tính bản chất: những đánh đổi không thể khắc phục bằng biện pháp kỹ thuật vì chúng phát sinh từ chính lựa chọn thiết kế. Khung này có thể áp dụng để đánh giá các mô hình chống tham nhũng khác ngoài trường hợp được xem xét ở đây.
Tài liệu tham khảo:
Chiang, C.-F., & Qin, B. (2025). How did the 2012 anti-corruption campaign in China diminish the value of political connections for listed companies? Economica, 92(367), 979–1008. https://doi.org/10.1111/ecca.12583
Fang, H. (2024). Measurements, determinants, causes, and consequences of corruption: Lessons from China’s anti-corruption campaign. International Tax and Public Finance, 31(1), 3–25. https://doi.org/10.1007/s10797-023-09803-y
Guo, Z. (2023). Anti-corruption mechanisms in China after the Supervision Law. Journal of Economic Criminology, 1, 100002. https://doi.org/10.1016/j.jeconc.2023.100002
Kong, D., Tao, Y., & Wang, Y. (2020). China’s anti-corruption campaign and firm productivity: Evidence from a quasi-natural experiment. China Economic Review, 63, 101535. https://doi.org/10.1016/j.chieco.2020.101535
Lee, J. W. C. (2023). Anti-corruption in a party-state: Constitutional implications of China’s supervisory reform. Asian Journal of Comparative Law, 18(3), 389–406.
National People’s Congress of the People’s Republic of China. (2018). Supervision Law of the People’s Republic of China. http://en.npc.gov.cn.cdurl.cn/2018-03/20/c_1020382.htm
People’s Daily Online. (2024, ngày 25 tháng 1). China’s disciplinary authorities punish 610,000 individuals in 2023. http://en.people.cn/n3/2024/0125/c90000-20126664.html
Quah, J. S. T. (2018). Combating corruption in Asian countries: Learning from success and failure. Daedalus, 147(3), 202–215. https://doi.org/10.1162/daed_a_00511
Wang, P., & Yan, X. (2019). Bureaucratic slack in China: The anti-corruption campaign and the decline of patronage networks in developing local economies. The China Quarterly, 243, 611–634.
Xinhua. (2025, ngày 28 tháng 2). Discipline inspection, supervision work yielded notable results in 2024: Report. China Daily. https://www.chinadaily.com.cn/a/202502/28/WS67c10b8da310c240449d7bf3.html
Xu, H. (2025). The positioning of China’s anti-corruption agencies: Law enforcement or political? Crime, Law and Social Change, 83(4).
https://doi.org/10.1007/s10611-024-10190-6
Yang, L., Milanovic, B., & Lin, Y. (2024). Anti-corruption campaign in China: An empirical investigation. European Journal of Political Economy, 85, 102559. https://doi.org/10.1016/j.ejpoleco.2024.102559.
