Quản trị cộng tác: cơ sở lý luận và hàm ý chính sách đối với quản trị công ở Việt Nam

Collaborative governance: theoretical foundations and policy implications for public governance in Vietnam

ThS. Lê Thị Tuyết
Học viện Hành chính và Quản trị công
Email: tuyetlt@apag.edu.vn

(Quanlynhanuoc.vn) – Trong bối cảnh các vấn đề công ngày càng phức tạp, liên ngành, liên cấp và đòi hỏi sự tham gia của nhiều chủ thể, quản trị cộng tác ngày càng có ý nghĩa trong đổi mới quản trị công. Bài viết nhằm hệ thống hóa cơ sở lý luận về quản trị cộng tác, làm rõ khái niệm, đặc điểm, hình thức, nội dung và điều kiện vận hành; đồng thời xây dựng khung phân tích và đề xuất hàm ý chính sách đối với Việt Nam. Nghiên cứu sử dụng phương pháp định tính theo hướng nghiên cứu lý luận kết hợp tổng quan tài liệu, thông qua phân tích nội dung, tổng hợp lý thuyết, so sánh các cách tiếp cận và suy luận chính sách. Kết quả cho thấy, quản trị cộng tác không chỉ là sự phối hợp hay mở rộng tham gia mà là quá trình tương tác có tổ chức giữa các chủ thể phụ thuộc lẫn nhau nhằm cùng xác định vấn đề, tham gia ra quyết định và tổ chức hành động chung vì mục tiêu công. Trên cơ sở đó, bài viết đề xuất khung gồm sáu thành tố: bối cảnh và điều kiện ban đầu; chủ thể và cấu trúc cộng tác; thiết kế thể chế; lãnh đạo cộng tác; động lực và quá trình cộng tác; kết quả và tác động. Đối với Việt Nam, bài viết nhấn mạnh hoàn thiện thể chế, phát triển năng lực cộng tác, tăng cường minh bạch, trách nhiệm giải trình và thúc đẩy học hỏi, thích ứng.

Từ khóa: Quản trị cộng tác; quản trị công; sự tham gia; đa chủ thể; Việt Nam.

Absatract: Against the backdrop of public issues that are increasingly complex, interdisciplinary, and cross-level and that require the participation of multiple stakeholders collaborative governance is becoming increasingly significant in the reform of public administration. This article aims to systematize the theoretical foundation of collaborative governance, clarifying its concepts, characteristics, forms, content, and operational conditions; while also developing an analytical framework and proposing policy implications for Vietnam. The study employs a qualitative, theory-oriented approach combined with a literature review, utilizing content analysis, theoretical synthesis, comparative analysis of different approaches, and policy inference. The results show that collaborative governance is not merely coordination or expanded participation, but rather an organized process of interaction among interdependent actors aimed at jointly identifying issues, participating in decision-making, and organizing collective action toward the public good. Based on this, the paper proposes a framework comprising six components: context and initial conditions; actors and collaborative structures; institutional design; collaborative leadership; drivers and processes of collaboration; and outcomes and impacts. For Vietnam, the paper emphasizes institutional reform, developing collaborative capacity, enhancing transparency and accountability, and promoting learning and adaptation.

Keywords: Collaborative governance; public governance; participation; multi-stakeholder; Vietnam.

1. Đặt vấn đề

Sự gia tăng của các vấn đề công phức tạp, liên ngành và liên cấp đặt ra yêu cầu đổi mới cách thức tổ chức và vận hành trong quản trị công. Trong khi mô hình hành chính truyền thống mang tính thứ bậc nhấn mạnh thẩm quyền và sự điều hành theo từ trên xuống, nhiều vấn đề công đòi hỏi sự kết nối giữa các cơ quan, giữa các cấp chính quyền và giữa nhà nước và các chủ thể ngoài nhà nước. Trong bối cảnh tri thức ngày càng chuyên môn hóa, nguồn lực được nắm giữ bởi nhiều chủ thể, cùng với sự phụ thuộc lẫn nhau giữa các thiết chế, làm gia tăng nhu cầu cộng tác trong xây dựng và thực thi chính sách. Trong bối cảnh đó, một cơ quan nhà nước riêng lẻ khó có thể có đầy đủ thông tin, nguồn lực và năng lực cần thiết để giải quyết hiệu quả những vấn đề vượt ra ngoài phạm vi chức năng của mình.

Quản trị cộng tác được phát triển như một cách tiếp cận nhằm kết nối các chủ thể trong quá trình giải quyết vấn đề công. Theo đó, nhu cầu phối hợp và cộng tác giữa Nhà nước, doanh nghiệp, tổ chức xã hội, cộng đồng và người dân không chỉ liên quan đến huy động nguồn lực, mà còn đặt ra vấn đề về cách thức các bên cùng tham gia xác định vấn đề, đồng quyết định và tổ chức hành động chung. Tuy nhiên, sự tham gia của nhiều chủ thể không tự động bảo đảm hiệu quả của sự cộng tác vì  đây là một quá trình phức tạp, đặt ra nhiều thách thức trong thiết kế tổ chức và thực hiện. Do đó, việc nghiên cứu quản trị cộng tác để nâng cao chất lượng quản trị công là thực sự cần thiết.

Bài viết hướng tới mục tiêu hệ thống hóa cơ sở lý luận về quản trị cộng tác, xây dựng khung phân tích và đề xuất các hàm ý chính sách đối với quản trị công ở Việt Nam. Theo đó, bài viết tập trung trả lời ba câu hỏi nghiên cứu: (1) Quản trị cộng tác có những đặc điểm cơ bản nào và bao gồm những nội dung gì? (2) Những điều kiện nào cần được bảo đảm để thúc đẩy quản trị cộng tác? (3) Việt Nam cần có những định hướng chính sách nào để thúc đẩy quản trị cộng tác trong quản trị công?

2. Tổng quan nghiên cứu

Nghiên cứu về quản trị cộng tác (collaborative governance) hình thành trong bối cảnh quản trị công chuyển từ việc tập trung vào hoạt động của từng cơ quan nhà nước sang phân tích quan hệ phụ thuộc lẫn nhau giữa nhiều tổ chức và chủ thể. Sự phát triển của quản trị mạng lưới, quản trị có sự tham gia và các hình thức quản trị xuyên ranh giới đã tạo nền tảng cho dòng nghiên cứu này. Provan và Kenis (2008) xem mạng lưới là một hình thức quản trị có cấu trúc và cơ chế điều phối riêng, trong khi Emerson, Nabatchi và Balogh (2012) mở rộng phạm vi sang các quá trình và cấu trúc ra quyết định vượt qua ranh giới giữa các cơ quan, cấp chính quyền và khu vực công, tư và xã hội.

Thứ nhất, nghiên cứu về khái niệm và mô hình lý thuyết. Ansell và Gash (2008) nhấn mạnh các điều kiện ban đầu, thiết kế thể chế, lãnh đạo hỗ trợ và quá trình cộng tác. Emerson et al. (2012) phát triển khung tích hợp liên kết bối cảnh hệ thống, động lực cộng tác, hành động và thích ứng. Bryson, Crosby và Stone (2015) tiếp tục nhấn mạnh tính phức tạp, đa cấp và động của cộng tác liên khu vực.

Thứ hai, nghiên cứu về các điều kiện và cơ chế tạo ra kết quả cộng tác. Huxham và Vangen (2005) chỉ ra rằng cộng tác vừa có thể tạo ra lợi thế mà các tổ chức riêng lẻ khó đạt được, vừa có thể dẫn đến trì trệ do khác biệt mục tiêu, thiếu tin cậy và bất cân xứng quyền lực. Purdy (2012) làm rõ vai trò của quyền lực thông qua thẩm quyền, nguồn lực và tính chính danh. Douglas et al. (2020) cho thấy không tồn tại một cấu hình điều kiện duy nhất dẫn đến hiệu quả; các tổ hợp khác nhau giữa động cơ tham gia, thiết kế thể chế, lãnh đạo và quá trình cộng tác có thể tạo ra kết quả.

Thứ ba, nghiên cứu về kết quả và đánh giá quản trị cộng tác. Emerson và Nabatchi (2015) đề nghị phân biệt kết quả của quá trình cộng tác với kết quả thực chất của hành động cộng tác và đánh giá ở nhiều cấp độ. Các nghiên cứu gần đây cũng mở rộng sang trách nhiệm giải trình, tính chính danh, khả năng thích ứng và chiều cạnh chính trị. Ansell, Sørensen và Torfing (2025) nhấn mạnh cần quan tâm hơn đến xung đột lợi ích và việc hình thành quyết định chung trong điều kiện không thể đạt đồng thuận hoàn toàn.

Mặc dù nền tảng lý luận đã khá phong phú, vẫn còn một số khoảng trống: ranh giới giữa quản trị cộng tác và các khái niệm liên quan chưa hoàn toàn thống nhất; quan hệ giữa các điều kiện dẫn đến kết quả chưa được làm rõ đầy đủ; các yếu tố quyền lực, xung đột, trách nhiệm giải trình và bối cảnh thể chế, văn hóa còn chưa được tích hợp đầy đủ; đồng thời bằng chứng về kết quả thực chất của quản trị cộng tác vẫn còn hạn chế. Đối với Việt Nam, còn thiếu các nghiên cứu hệ thống về đặc điểm, điều kiện vận hành và yêu cầu thể chế của quản trị cộng tác. Từ khoảng trống đó, bài viết tập trung làm rõ cơ sở lý luận, xây dựng khung phân tích và đề xuất một số hàm ý chính sách đối với quản trị công ở Việt Nam.

3. Phương pháp nghiên cứu

Bài viết sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính, theo hướng nghiên cứu lý luận kết hợp tổng quan tài liệu nhằm hệ thống hóa và phân tích các cách tiếp cận chủ yếu về quản trị cộng tác, từ đó xây dựng khung phân tích và đề xuất hàm ý chính sách đối với quản trị công ở Việt Nam.

Trên cơ sở nguồn tài liệu được lựa chọn, bài viết sử dụng phương pháp phân tích nội dung để nhận diện và mã hóa các chủ đề chính, bao gồm: khái niệm và phạm vi của quản trị cộng tác; các đặc điểm cấu thành; sự khác biệt với các hình thức quản trị có liên quan; điều kiện quản trị cộng tác. Tiếp theo, thực hiện tổng hợp lý thuyết nhằm kết nối các phát hiện từ những dòng nghiên cứu khác nhau thành một hệ thống phân tích tương đối thống nhất.

Song song với tổng hợp lý thuyết, bài viết sử dụng phương pháp so sánh các cách tiếp cận để làm rõ sự khác biệt về phạm vi khái niệm, đơn vị phân tích, trọng tâm lý thuyết và cách lý giải hiệu quả của quản trị cộng tác. Từ kết quả phân tích và so sánh, tiến hành xây dựng một khung phân tích quản trị cộng tác nhằm khái quát các nhóm yếu tố có vai trò đối với sự hình thành, vận hành và kết quả của cộng tác.

Trên cơ sở khung lý luận và các kết quả tổng hợp từ tài liệu, bài viết sử dụng phương pháp suy luận lý luận và đối chiếu bối cảnh để đề xuất các hàm ý chính sách đối với quản trị công ở Việt Nam.

4. Quản trị cộng tác: quan niệm, đặc điểm, nội dung và hình thức

4.1. Quan niệm về quản trị cộng tác

Sự phát triển của quản trị cộng tác cần được đặt trong bối cảnh chuyển đổi từ “government” (quản lý nhà nước) sang “governance” (quản trị) trong quản trị công. Nếu quản lý nhà nước truyền thống gắn với mô hình thứ bậc, trong đó Nhà nước giữ vai trò trung tâm trong hoạch định, ra quyết định, kiểm soát và trực tiếp cung ứng dịch vụ, thì quản trị nhấn mạnh hơn sự tham gia và tương tác giữa nhiều chủ thể trong giải quyết các vấn đề công. Emerson, Nabatchi và Balogh (2012) cho rằng, quản trị liên quan đến các phương thức định hướng quá trình ra quyết định và hành động trong khu vực công, tư và xã hội, đồng thời bao hàm các quy tắc, chuẩn mực và cơ chế điều phối hành động tập thể.

Sự chuyển đổi này gắn với thực tế nhiều vấn đề công có tính phức tạp, liên ngành, liên cấp và vượt khỏi khả năng xử lý độc lập của một cơ quan nhà nước. Trong bối cảnh đó, vai trò của Nhà nước không mất đi mà chuyển dần từ trực tiếp kiểm soát và cung ứng sang kiến tạo thể chế, kết nối, điều phối và huy động nguồn lực. Có thể khái quát xu hướng này từ quản lý theo thứ bậc đến quản trị mạng lưới, quản trị có sự tham gia và quản trị cộng tác; tuy nhiên, các mô hình này không thay thế nhau hoàn toàn mà thường cùng tồn tại và bổ sung cho nhau. Barandiarán, Canel và Bouckaert (2023) nhấn mạnh sự cần thiết của việc kết hợp các cơ chế thứ bậc, thị trường và mạng lưới trong một hệ thống quản trị có nền tảng pháp quyền và trách nhiệm giải trình.

Theo Ansell và Gash (2008), quản trị cộng tác là một sắp xếp quản trị trong đó một hoặc nhiều cơ quan công quyền trực tiếp thu hút các chủ thể ngoài nhà nước tham gia vào quá trình ra quyết định tập thể mang tính chính thức, định hướng đồng thuận và thảo luận nhằm xây dựng hoặc thực thi chính sách công, hoặc quản lý chương trình và tài sản công. Emerson et al. (2012) mở rộng khái niệm này sang các quá trình và cấu trúc ra quyết định vượt qua ranh giới giữa cơ quan công quyền, cấp chính quyền và khu vực công, tư, xã hội nhằm thực hiện mục đích công mà hành động riêng lẻ khó đạt được. Gần đây, Ansell, Sørensen và Torfing (2025), dẫn Douglas et al. (2021), tiếp tục nhấn mạnh tính thể chế hóa của tương tác và mục tiêu hình thành nền tảng chung cho giải quyết vấn đề và tạo lập giá trị.   

Từ các cách tiếp cận trên, quản trị cộng tác là phương thức quản trị công trong đó các chủ thể có tính tự chủ nhưng phụ thuộc lẫn nhau cùng tham gia vào một quá trình tương tác được tổ chức và thể chế hóa nhằm xác định vấn đề, hình thành quyết định, huy động nguồn lực và tổ chức hành động chung để giải quyết vấn đề công và tạo lập giá trị công.

4.2. Quản trị cộng tác trong hệ thống các lý thuyết quản trị công

 Quản trị cộng tác có mối quan hệ mật thiết với nhiều dòng lý thuyết và thực hành quản trị công hiện đại, trong đó có quản trị mạng lưới, quản trị có sự tham gia, quản trị công mới, đồng sản xuất/đồng kiến tạo, đối tác công-tư và quản trị đa tầng. Quản trị cộng tác không tách rời các lý thuyết nói trên, nhưng có điểm nhấn riêng ở quá trình ra quyết định và hành động chung giữa các chủ thể phụ thuộc lẫn nhau nhằm giải quyết một mục tiêu công.

Bảng 1. Phân biệt quản trị cộng tác với một số khái niệm liên quan

Khái niệm	Chủ thể	Mức độ tham gia	Quyền ra quyết định	Mục tiêu chủ yếu
Tham vấn	Chủ yếu Nhà nước, người dân, các bên liên quan	Từ thấp đến trung bình	Chủ yếu thuộc Nhà nước	Thu thập thông tin và ý kiến
Quản trị có sự tham gia	Nhà nước, công dân và các bên liên quan	Từ trung bình đến cao	Thay đổi tùy tình huống	Mở rộng sự tham gia và tính đại diện
PPP	Chủ yếu khu vực công và khu vực tư	Được xác lập theo quan hệ hợp đồng	Phân bổ theo thỏa thuận/ hợp đồng	Cung cấp dịch vụ, hạ tầng hoặc thực hiện dự án
Quản trị mạng lưới	Các tổ chức tự chủ, đa chủ thể	Cao	Phân tán giữa các tổ chức (nút trong mạng lưới)	Điều phối hành động giữa các tổ chức
Đồng sản xuất	Nhà cung cấp dịch vụ và công dân, người sử dụng	Từ trung bình đến cao	Không nhất thiết chia sẻ quyền quyết định chính sách	Cùng tạo ra hoặc cải thiện dịch vụ công
Quản trị cộng tác	Đa chủ thể, có thể gồm Nhà nước, doanh nghiệp, tổ chức xã hội, cộng đồng, người dân	Cao	Có sự tham gia trực tiếp ở những mức độ khác nhau vào quá trình quyết định và hành động chung	Giải quyết vấn đề công, hình thành hành động chung và tạo lập giá trị công

Bảng trên cho thấy, không nên sử dụng các khái niệm này như những thuật ngữ đồng nghĩa. Điểm phân biệt cốt lõi của quản trị cộng tác không nằm đơn thuần ở số lượng chủ thể tham gia mà ở tính chất của quan hệ giữa các bên, mức độ thể chế hóa của quá trình tương tác, mức độ tham gia vào quyết định và khả năng hình thành hành động chung.

4.3. Đặc điểm của quản trị cộng tác

Thứ nhất, tính đa chủ thể và vai trò của cơ quan công quyền. Quản trị cộng tác có sự tham gia của nhiều chủ thể như cơ quan nhà nước, doanh nghiệp, tổ chức xã hội, cộng đồng, người dân và các tổ chức nghiên cứu. Theo Emerson et al. (2012), phạm vi này có thể bao gồm cả cộng tác liên cơ quan và liên chính phủ. Tuy nhiên, sự hiện diện của nhiều bên chưa đủ; các chủ thể phải có khả năng tham gia thực chất vào quá trình hình thành và thực hiện quyết định.

Thứ hai, tính phụ thuộc lẫn nhau. Không chủ thể nào có đầy đủ quyền lực, thông tin, nguồn lực và năng lực để tự mình giải quyết toàn bộ vấn đề. Huxham và Vangen (2005) cho rằng chính sự phụ thuộc này tạo ra lợi thế cộng tác, nhưng cũng có thể làm phát sinh trì trệ do khác biệt mục tiêu, thiếu tin cậy, bất cân xứng quyền lực và khó khăn trong lãnh đạo.

Thứ ba, chia sẻ quyền lực và trách nhiệm. Quản trị cộng tác mở rộng sự tham gia của các bên vào xác định vấn đề, xây dựng phương án, quyết định và thực hiện. Tuy nhiên, quyền lực không nhất thiết được phân bổ ngang bằng. Purdy (2012) chỉ ra rằng thẩm quyền, nguồn lực và tính chính danh có thể ảnh hưởng đến khả năng tham gia và mức độ tác động của từng chủ thể.

Thứ tư, tính chính thức và thể chế hóa. Quản trị cộng tác thường được tổ chức thông qua diễn đàn, hội đồng, mạng lưới hoặc các cơ chế liên tổ chức có quy tắc tương tác. National Policy Consensus Center (2020) nhấn mạnh sự cần thiết của việc xác định rõ mục tiêu, quyền hạn, trách nhiệm, cơ chế ra quyết định và giám sát.

Thứ năm, đối thoại, thương lượng và hướng tới đồng thuận. Quản trị cộng tác dựa trên trao đổi thông tin, thảo luận lợi ích, xây dựng hiểu biết chung, niềm tin và cam kết. Emerson et al. (2012) xem đây là những thành tố cốt lõi của động lực cộng tác. Tuy nhiên, hướng tới đồng thuận không có nghĩa là loại bỏ hoàn toàn xung đột; Ansell et al. (2025) nhấn mạnh cần chú ý tới những bất đồng khó dung hòa.

Thứ sáu, tính linh hoạt, thích ứng và học hỏi. Quản trị cộng tác là một quá trình động, trong đó chủ thể, nguồn lực, mục tiêu và bối cảnh có thể thay đổi. Vì vậy, cơ chế cộng tác cần có khả năng phản hồi, điều chỉnh và học hỏi theo thời gian (Emerson et al., 2012).

Thứ bảy, hướng tới tạo lập giá trị công. Mục tiêu cuối cùng không chỉ là duy trì quan hệ giữa các bên mà là tạo ra kết quả có ý nghĩa đối với cộng đồng. Emerson và Nabatchi (2015) nhấn mạnh cần phân biệt kết quả của quá trình cộng tác với kết quả thực chất của chính sách và dịch vụ công.

4.4. Hình thức và nội dung của quản trị cộng tác

Quản trị cộng tác có thể được phân loại theo chủ thể tham gia, cấp độ quản trị, mức độ thể chế hóa và mức độ tham gia vào quyền quyết định.

Theo chủ thể tham gia, có thể phân biệt: cộng tác liên cơ quan nhà nước; cộng tác liên cấp chính quyền; cộng tác công – tư; cộng tác Nhà nước – xã hội; và cộng tác đa chủ thể/liên khu vực. Emerson et al. (2012) đưa cộng tác liên chính phủ vào phạm vi rộng của quản trị cộng tác. Trong khi đó, Bryson et al. (2015) xem cộng tác liên khu vực là sự liên kết hoặc chia sẻ thông tin, nguồn lực, hoạt động và năng lực giữa các tổ chức thuộc hai hoặc nhiều khu vực nhằm tạo ra kết quả mà một khu vực riêng lẻ khó đạt được.

Theo cấp độ quản trị, quản trị cộng tác có thể diễn ra ở cấp trung ương, địa phương, liên địa phương/liên vùng hoặc đa cấp. Cộng tác ở cấp trung ương thường gắn với các vấn đề có phạm vi quốc gia hoặc liên ngành; ở cấp địa phương, lợi thế nằm ở khả năng huy động tri thức và sự tham gia của cộng đồng. Cộng tác liên vùng phù hợp với các vấn đề vượt địa giới hành chính, trong khi quản trị cộng tác đa cấp đòi hỏi sự liên kết theo cả chiều dọc và chiều ngang giữa các cấp chính quyền (Barandiarán et al., 2023).

Theo mức độ thể chế hóa, quản trị cộng tác có thể được tổ chức dưới dạng mạng lưới, diễn đàn/hội đồng, quan hệ đối tác, liên minh, phòng thí nghiệm chính sách hoặc các cơ chế cộng tác thường xuyên. Khi phát triển ổn định, các cơ chế này có thể được thể chế hóa bằng quy chế, thỏa thuận, cơ quan thường trực hoặc quy trình ra quyết định chính thức. National Policy Consensus Center (2020) nhấn mạnh vai trò của các cấu trúc như ủy ban thường trực, nhóm tư vấn hoặc quan hệ đối tác liên chính phủ trong duy trì cộng tác lâu dài.

Theo mức độ tham gia vào quyền quyết định, có thể khái quát: thông tin → tham vấn → tham gia → đồng thiết kế → đồng quyết định → đồng thực hiện → đồng đánh giá. Tuy nhiên, đây không phải một tiến trình tuyến tính. Khi phân tích cần phân biệt giữa mức độ ảnh hưởng tới quyết định và giai đoạn tham gia. Nabatchi et al. (2017) gợi ý xem xét đồng thời “ai tham gia”, “tham gia khi nào” và “tạo ra điều gì”.

Xét theo chu trình chính sách công, quản trị cộng tác có thể diễn ra ở hầu hết các giai đoạn.

Trong xác định vấn đề và xây dựng chương trình nghị sự, các bên cùng nhận diện bản chất, nguyên nhân, phạm vi và mức độ ưu tiên của vấn đề. Đây cũng là giai đoạn quyền lực có ảnh hưởng lớn, bởi khả năng quyết định vấn đề nào được đưa vào hoặc loại khỏi chương trình nghị sự có thể định hình kết quả cuối cùng (Purdy, 2012).

Trong hoạch định và thiết kế chính sách, các chủ thể chia sẻ tri thức, thông tin, kinh nghiệm và nguồn lực để cùng xây dựng phương án. Barandiarán et al. (2023) nhấn mạnh rằng sự tham gia càng sớm trong chu trình chính sách thì tính cộng tác càng thực chất.

Trong ra quyết định, các bên có thể tham gia từ đề xuất, thương lượng đến cùng hình thành quyết định. Quyền quyết định không nhất thiết được phân bổ ngang bằng, nhưng điều quan trọng là các chủ thể ngoài nhà nước có khả năng tác động thực chất và quá trình ra quyết định có cơ chế giải trình.

Trong tổ chức thực hiện, các bên cùng huy động nguồn lực, tri thức và năng lực để triển khai chính sách. Emerson et al. (2012) coi năng lực hành động chung, cùng với tương tác dựa trên nguyên tắc và động lực chung, là thành tố cốt lõi của quản trị cộng tác.

Trong cung ứng dịch vụ công, quản trị cộng tác có thể gắn với đồng sản xuất, trong đó người dân, cộng đồng, doanh nghiệp và tổ chức xã hội tham gia thiết kế, cung ứng hoặc đánh giá dịch vụ (Nabatchi et al., 2017).

Trong giám sát, đánh giá và điều chỉnh, các bên tham gia theo dõi kết quả, học hỏi và điều chỉnh chính sách. Emerson và Nabatchi (2015) cho rằng cần phân biệt hiệu quả của quá trình cộng tác với kết quả thực chất của chính sách, đồng thời xem xét khả năng thích ứng và tạo lập giá trị công.

5. Khung quản trị cộng tác

Dựa trên các tiếp cận lý thuyết về quản trị mạng lưới, quản trị có sự tham gia và quản trị cộng tác (Ansell & Gash, 2008; Emerson, Nabatchi, & Balogh, 2012; Bryson, Crosby, & Stone, 2015), cùng với các nghiên cứu về thể chế, lãnh đạo và tạo lập giá trị công (Ostrom, 2010; Bingham, Nabatchi, & O’Leary, 2005; Alford & O’Flynn, 2009), khung quản trị cộng tác được đề xuất nhằm giải thích cách thức các chủ thể nhà nước và ngoài nhà nước cùng tương tác để giải quyết các vấn đề công phức tạp, tạo ra giá trị công và củng cố niềm tin xã hội. Khung bao gồm sáu hợp phần có mối quan hệ hữu cơ, vận hành theo logic từ bối cảnh – thiết kế – quá trình – kết quả và được củng cố thông qua cơ chế học hỏi, phản hồi và thích ứng.

6. Hàm ý chính sách đối với quản trị công ở Việt Nam

Một là, hoàn thiện nhận thức và định vị quản trị cộng tác trong đổi mới quản trị quốc gia.

Cần định vị quản trị cộng tác như một phương thức bổ sung cho các cơ chế quản trị hiện hữu, không phải mô hình thay thế hoàn toàn quản lý theo thứ bậc, thị trường hay quản trị mạng lưới. Quản trị cộng tác đặc biệt phù hợp với những vấn đề công phức tạp, liên ngành, liên cấp và đòi hỏi nguồn lực, tri thức hoặc thẩm quyền phân tán giữa nhiều chủ thể (Emerson et al., 2012). Đối với Việt Nam, cần tránh xem quản trị cộng tác đơn thuần là mở rộng tham vấn hoặc là sự chuyển giao vai trò của Nhà nước sang khu vực ngoài nhà nước. Nhà nước vẫn giữ vai trò bảo đảm pháp quyền, lợi ích công và trách nhiệm giải trình, đồng thời tăng cường chức năng kiến tạo thể chế, kết nối và điều phối. Vì vậy, cần xác định rõ những lĩnh vực, vấn đề và giai đoạn của chu trình chính sách mà cộng tác có khả năng tạo ra giá trị gia tăng.

Hai là, xây dựng và hoàn thiện thể chế cho quản trị cộng tác.

Quản trị cộng tác cần một khuôn khổ thể chế đủ rõ ràng nhưng vẫn linh hoạt. Các quy định cần làm rõ chủ thể tham gia, quyền và nghĩa vụ của các bên, phương thức ra quyết định, chia sẻ thông tin, phân bổ nguồn lực, xử lý bất đồng và trách nhiệm giải trình. National Policy Consensus Center (2020) nhấn mạnh, một khuôn khổ cộng tác cần xác định mục tiêu, thẩm quyền, cơ cấu điều hành, quy trình ra quyết định và cơ chế giám sát, đánh giá. Đối với Việt Nam, cần từng bước xây dựng cơ sở pháp lý cho các cơ chế cộng tác, đồng thời tránh hành chính hóa quá mức. Mục tiêu là tạo ra “luật chơi” đủ ổn định để bảo đảm minh bạch và trách nhiệm, nhưng vẫn cho phép các bên linh hoạt điều chỉnh theo đặc điểm của từng vấn đề và bối cảnh.

Ba là, thiết lập các nền tảng và không gian cộng tác đa chủ thể.

Cần hình thành các không gian tương tác tương đối ổn định để cơ quan nhà nước, doanh nghiệp, tổ chức xã hội, cộng đồng và người dân có thể trao đổi thông tin, nhận diện vấn đề, thương lượng khác biệt và cùng xây dựng phương án hành động. Các hình thức có thể bao gồm hội đồng, diễn đàn, mạng lưới, nhóm công tác liên ngành, quan hệ đối tác, phòng thí nghiệm chính sách và nền tảng số. Điều quan trọng là tránh sự tham gia mang tính hình thức. Các bên cần được tham gia từ giai đoạn xác định vấn đề và xây dựng phương án, thay vì chỉ được lấy ý kiến khi chính sách đã cơ bản hình thành. Các nền tảng số có thể hỗ trợ chia sẻ dữ liệu, phản hồi và giám sát, nhưng phải gắn với quy trình minh bạch và cơ chế tiếp thu ý kiến thực chất.

Bốn là, phát triển năng lực lãnh đạo cộng tác của khu vực công.

Quản trị cộng tác đòi hỏi năng lực lãnh đạo khác với mô hình hành chính thuần túy. Bên cạnh quyền quản lý chính thức, lãnh đạo cộng tác cần khả năng kết nối, tạo thuận lợi, trung gian, thương lượng, điều phối và xử lý xung đột (Bryson et al., 2015). Đối với khu vực công Việt Nam, cần phát triển năng lực của cán bộ, công chức và nhà quản lý trong phân tích bên liên quan, tổ chức đối thoại, xây dựng đồng thuận, quản trị mạng lưới, điều phối nguồn lực và xử lý bất cân xứng quyền lực. Đồng thời, cần nhìn nhận lãnh đạo cộng tác theo hướng phân tán, trong đó nhiều chủ thể có thể đảm nhận vai trò dẫn dắt ở các giai đoạn khác nhau tùy theo thẩm quyền, chuyên môn và nguồn lực.

Năm là, tăng cường năng lực tham gia thực chất của doanh nghiệp, tổ chức xã hội, cộng đồng và người dân.

Sự hiện diện của nhiều chủ thể chưa đồng nghĩa với cộng tác thực chất. Purdy (2012) cho thấy sự khác biệt về thẩm quyền, nguồn lực và tính chính danh có thể tạo ra bất cân xứng trong khả năng ảnh hưởng tới quyết định. Vì vậy, Việt Nam cần bảo đảm các chủ thể ngoài nhà nước có khả năng tiếp cận thông tin, dữ liệu và không gian phản biện; đồng thời hỗ trợ năng lực tham gia của những nhóm có ít nguồn lực hơn. Cũng cần làm rõ cơ chế đại diện: ai đại diện cho ai, trên cơ sở nào và phải giải trình như thế nào với nhóm được đại diện. Điều này giúp tránh tình trạng mở rộng thành phần tham gia nhưng quyền ảnh hưởng thực tế vẫn tập trung vào một số chủ thể.

Sáu là, xây dựng niềm tin, minh bạch và trách nhiệm giải trình.

Niềm tin trong quản trị cộng tác không thể chỉ dựa trên thiện chí mà cần được củng cố bằng thể chế và hành vi có thể kiểm chứng. Huxham và Vangen (2005) cho thấy niềm tin có thể suy giảm khi cam kết không được thực hiện, thông tin thiếu minh bạch hoặc quyền lực được sử dụng bất bình đẳng. Do đó, các cơ chế cộng tác cần công khai mục tiêu, tiêu chí lựa chọn thành viên, quy trình ra quyết định, phân bổ nguồn lực, tiến độ và kết quả thực hiện. Đồng thời, cần xây dựng trách nhiệm giải trình đa chiều: giữa các chủ thể với nhau, giữa cơ chế cộng tác với cơ quan có thẩm quyền, và giữa các bên tham gia với người dân hoặc nhóm chịu tác động. Điều này giúp hạn chế tình trạng trách nhiệm bị phân tán đến mức khó xác định chủ thể chịu trách nhiệm.

Bảy là, thúc đẩy thử nghiệm, học hỏi và nhân rộng mô hình quản trị cộng tác.

Không nên áp dụng một mô hình cộng tác thống nhất cho mọi lĩnh vực và địa phương. Douglas et al. (2020) cho thấy hiệu quả cộng tác có thể được tạo ra từ những tổ hợp khác nhau giữa động cơ, thiết kế thể chế, lãnh đạo và chất lượng quá trình. Vì vậy, Việt Nam có thể lựa chọn một số lĩnh vực hoặc địa phương để thí điểm các mô hình cộng tác, đi kèm tiêu chí đánh giá rõ ràng về quá trình, kết quả chính sách, tính bao trùm, niềm tin và trách nhiệm giải trình. Việc đánh giá cần vượt khỏi các chỉ số như số cuộc họp hay số thành viên tham gia để xem xét kết quả thực chất và khả năng thích ứng (Emerson & Nabatchi, 2015). Việc nhân rộng cũng không nên sao chép nguyên mẫu một mô hình, mà cần xác định những nguyên tắc, cơ chế và điều kiện tạo ra kết quả, từ đó điều chỉnh phù hợp với từng bối cảnh.

7. Kết luận

Quản trị cộng tác ngày càng có vai trò quan trọng trong quản trị công, nhất là khi nhiều vấn đề công mang tính phức tạp, liên ngành, liên cấp và vượt quá khả năng xử lý độc lập của một cơ quan nhà nước. Đây không chỉ là sự phối hợp hay mở rộng tham gia, mà là phương thức quản trị dựa trên sự tương tác có tổ chức giữa các chủ thể phụ thuộc lẫn nhau nhằm cùng xác định vấn đề, tham gia ra quyết định, huy động nguồn lực và tổ chức hành động chung để thực hiện mục tiêu công.

Quản trị cộng tác có quan hệ gần gũi nhưng không đồng nhất với quản trị mạng lưới, quản trị có sự tham gia, đồng sản xuất, đối tác công – tư và quản trị đa cấp. Điểm cốt lõi nằm ở mức độ tham gia thực chất của các bên vào quá trình ra quyết định và hành động chung, tính thể chế hóa của quan hệ cộng tác và định hướng tạo lập giá trị công.

Trên cơ sở tổng hợp lý thuyết, bài viết đề xuất khung phân tích gồm sáu nhóm thành tố: bối cảnh và điều kiện ban đầu; chủ thể và cấu trúc cộng tác; thiết kế thể chế; lãnh đạo cộng tác; động lực và quá trình cộng tác; kết quả và tác động. Các thành tố này có quan hệ tương tác và phản hồi lẫn nhau, trong đó quyền lực, tính bao trùm, minh bạch và trách nhiệm giải trình là những nội dung xuyên suốt. Hiệu quả cộng tác phụ thuộc vào sự kết hợp giữa động cơ tham gia, thiết kế thể chế, chất lượng tương tác, lãnh đạo, niềm tin, năng lực hành động chung và khả năng xử lý bất cân xứng quyền lực. Việc đánh giá vì vậy cần chú trọng không chỉ chất lượng quá trình mà cả kết quả chính sách và giá trị công được tạo ra.

Đối với Việt Nam, quản trị cộng tác có thể là một hướng tiếp cận phù hợp trong đổi mới quản trị công, nhưng không thay thế vai trò của Nhà nước. Ngược lại, nó đòi hỏi Nhà nước nâng cao năng lực kiến tạo thể chế, kết nối chủ thể, điều phối nguồn lực và bảo đảm trách nhiệm giải trình. Các định hướng chính sách trọng tâm gồm hoàn thiện thể chế, phát triển không gian cộng tác đa chủ thể, nâng cao năng lực lãnh đạo và tham gia, tăng cường minh bạch, trách nhiệm giải trình, đồng thời thúc đẩy thử nghiệm, học hỏi và thích ứng.

Tài liệu tham khảo:
Ansell, C., Sørensen, E., & Torfing, J. (2025). Theorizing the political dimension of collaborative governance. Perspectives on Public Management and Governance, 8(3), 158–171. https://doi.org/10.1093/ppmgov/gvaf007
Barandiarán, X., Canel, M. J., & Bouckaert, G. (Eds.). (2023). Building collaborative governance in times of uncertainty: Pracademic lessons from the Basque Gipuzkoa Province. Leuven University Press.
Bryson, J. M., Crosby, B. C., & Stone, M. M. (2015). Designing and implementing cross-sector collaborations: Needed and challenging. Public Administration Review, 75(5), 647–663. https://doi.org/10.1111/puar.12432
Douglas, S., Berthod, O., Groenleer, M., & Nederhand, J. (2020). Pathways to collaborative performance: Examining the different combinations of conditions under which collaborations are successful. Policy and Society, 39(4), 638–658. https://doi.org/10.1080/14494035.2020.1769275
Emerson, K., & Nabatchi, T. (2015). Evaluating the productivity of collaborative governance regimes: A performance matrix. Public Performance & Management Review, 38(4), 717–747. https://doi.org/10.1080/15309576.2015.1031016
Emerson, K., Nabatchi, T., & Balogh, S. (2012). An integrative framework for collaborative governance. Journal of Public Administration Research and Theory, 22(1), 1–29. https://doi.org/10.1093/jopart/mur011
Huxham, C., & Vangen, S. (2005). Managing to collaborate: The theory and practice of collaborative advantage. Routledge.
Nabatchi, T., Sancino, A., & Sicilia, M. (2017). Varieties of participation in public services: The who, when, and what of coproduction. Public Administration Review, 77(5), 766–776. https://doi.org/10.1111/puar.12765
National Policy Consensus Center. (2020). Building a collaborative governance framework: A five step process. Portland State University.
Provan, K. G., & Kenis, P. (2008). Modes of network governance: Structure, management, and effectiveness. Journal of Public Administration Research and Theory, 18(2), 229–252. https://doi.org/10.1093/jopart/mum015
Purdy, J. M. (2012). A framework for assessing power in collaborative governance processes. Public Administration Review, 72(3), 409–417. https://doi.org/10.1111/j.1540-6210.2011.02525.x