Improving the database for identifying and forecasting human resource needs in the public sector amid digital transformation: an economic management perspective
NCS. ThS. Đặng Đình Phúc
Trường Đại học Khánh Hòa
Email liên hệ: dangdinhphuc@ukh.edu.vn
(Quanlynhanuoc.vn) – Bài viết kết hợp phân tích khái niệm với nghiên cứu trường hợp một cơ quan chuyên môn cấp tỉnh áp dụng phương pháp lao động quy đổi toàn thời gian (FTE) trên dữ liệu của hệ thống quản lý văn bản điện tử năm 2026. Kết quả cho thấy, dữ liệu sẵn có mới lượng hóa được phần công việc tương đương khoảng 11% số biên chế được giao; phần lớn công việc còn lại chưa được ghi nhận dưới dạng có thể tính toán. Trường hợp nghiên cứu cũng cho thấy sai lệch về kỳ quan sát, đơn vị đo, công việc tồn đọng và căn cứ dự báo có thể làm thay đổi kết luận, dù từng phép tính đều đúng. Trên cơ sở đó, bài viết đề xuất 5 nhóm dữ liệu cần liên kết và 5 nhóm giải pháp xây dựng, khai thác cơ sở dữ liệu, giúp quyết định bố trí, đào tạo và bổ sung nhân lực có căn cứ kiểm chứng, sử dụng ngân sách hiệu quả và nâng cao chất lượng phục vụ người dân, doanh nghiệp.
Từ khóa: Biên chế; nhân lực khu vực công; cơ sở dữ liệu; lao động quy đổi toàn thời gian (FTE); chuyển đổi số; quản lý kinh tế.
Abstract: This article combines conceptual analysis with a case study of a provincial-level specialized agency applying the full-time equivalent (FTE) method to data from the electronic document management system in 2026. The results show that the available data can only quantify work equivalent to approximately 11% of the allocated staff quota; the majority of the remaining work has not been recorded in a quantifiable format. The case study also reveals that discrepancies in the observation period, units of measurement, backlogged work, and forecasting criteria can alter the conclusions, even if each individual calculation is correct. Based on this, the article proposes five groups of data that need to be linked and five groups of solutions for building and utilizing databases, helping to make evidence-based decisions on workforce allocation, training, and recruitment; use the budget effectively; and improve the quality of services for citizens and businesses.
Keywords: Staffing; public sector workforce; database; full-time equivalent (FTE); digital transformation; economic management.
1. Đặt vấn đề
Giai đoạn 2026 – 2031 đặt ra cho khu vực công một yêu cầu kép: vừa sắp xếp tổ chức bộ máy tinh gọn, vừa bảo đảm chất lượng phục vụ người dân, doanh nghiệp trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Kết luận số 40-KL/TW ngày 02/6/2026 của Bộ Chính trị đã giao biên chế năm 2026 và xác định định hướng biên chế giai đoạn 2027 – 2031. Tiếp đó, Ban Tổ chức Trung ương yêu cầu các cơ quan, đơn vị thống kê, chuẩn hóa chức năng, nhiệm vụ và đầu việc để làm căn cứ xác định biên chế giai đoạn mới (Ban Tổ chức Trung ương, 2026). Như vậy, câu hỏi đặt ra cho mỗi cơ quan không còn là “đang có bao nhiêu người”, mà là “phải làm bao nhiêu việc và cần bao nhiêu người để làm tốt những việc đó”.
Để trả lời câu hỏi này, cần có dữ liệu. Về nền tảng pháp lý, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 361/2025/NĐ-CP quy định về vị trí việc làm công chức và Nghị định số 27/2026/NĐ-CP quy định về cơ sở dữ liệu quốc gia về cán bộ, công chức, viên chức. Đây là những nền tảng quan trọng. Tuy nhiên, dữ liệu cho biết một cơ quan có bao nhiêu người, trình độ ra sao, chưa tự giải thích được cơ quan đó cần bao nhiêu người. Muốn giải thích, thông tin về con người phải được nối với thông tin về công việc: khối lượng, thời gian thực hiện và yêu cầu chuyên môn.
Bài viết tiếp cận vấn đề từ góc nhìn quản lý kinh tế. Theo góc nhìn này, biên chế là một nguồn lực công có giới hạn, quyết định biên chế là quyết định phân bổ nguồn lực, và chất lượng của quyết định phụ thuộc trước hết vào chất lượng thông tin dùng để ra quyết định. Câu hỏi nghiên cứu được đặt ra là: cơ sở dữ liệu cần được tổ chức như thế nào để xác định nhu cầu nhân lực hiện tại và dự báo nhu cầu tương lai có căn cứ, kiểm chứng được và phục vụ phân bổ nguồn lực hiệu quả?
2. Góc nhìn quyết định biên chế từ góc độ quản lý kinh tế
2.1. Biên chế là nguồn lực công khan hiếm
Mỗi biên chế được giao không chỉ là một chỉ tiêu tổ chức mà còn là một cam kết chi ngân sách cho tiền lương, bảo hiểm, đào tạo và điều kiện làm việc trong nhiều năm. Khi tổng biên chế của hệ thống chính trị bị giới hạn, việc giao thêm cho cơ quan này đồng nghĩa với việc bớt đi cơ hội bố trí cho cơ quan khác. Đó là chi phí cơ hội của quyết định biên chế.
Vì vậy, vấn đề được đặt ra không phải là “cơ quan có cần thêm người hay không”, vì hầu như cơ quan nào cũng có thể chỉ ra việc cần thêm người. Cách tiếp cận đúng là “thêm người ở đâu thì tạo ra nhiều giá trị công nhất”. Giá trị công ở đây được đo bằng kết quả mà người dân, doanh nghiệp nhận được: hồ sơ được giải quyết đúng hạn, hướng dẫn rõ ràng, chính sách ban hành được thực hiện hiệu quả, đúng đối tượng, ít phải đi lại và chờ đợi (Moore, 1995). Muốn so sánh giá trị giữa các phương án, phải có dữ liệu về công việc và kết quả, không chỉ về số người.
2.2. Bất cân xứng thông tin giữa nơi đề xuất và nơi phân bổ
Đơn vị trực tiếp thực hiện nhiệm vụ hiểu công việc của mình rõ hơn cơ quan thẩm định và phân bổ biên chế. Lý thuyết người ủy quyền – người thừa hành (Jensen và Meckling, 1976) gọi đây là bất cân xứng thông tin. Nghiên cứu kinh điển về bộ máy hành chính của Niskanen (1971) còn chỉ ra xu hướng các đơn vị đề xuất quy mô nguồn lực lớn hơn mức cần thiết. Xu hướng này không nhất thiết xuất phát từ động cơ cá nhân; nó thường xuất phát từ mong muốn có “vùng đệm” an toàn để hoàn thành nhiệm vụ.
Khi thiếu dữ liệu kiểm chứng, cơ quan phân bổ chỉ còn hai cách: chấp nhận đề xuất, hoặc cắt giảm theo tỷ lệ chung. Cả hai cách đều không phân biệt được đơn vị thiếu thật với đơn vị chưa sử dụng hiệu quả nguồn lực. Cơ sở dữ liệu tốt là công cụ thu hẹp khoảng cách thông tin này. Nó giúp hai bên đối thoại trên cùng một bộ số liệu, thay vì đối thoại bằng nhận định.
2.3. Từ “đếm người” sang “đo việc”
Các tổ chức quốc tế đều nhấn mạnh việc xác định nhu cầu nhân lực phải xuất phát từ công việc. Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế đề cao việc kết nối thông tin về nhân lực hiện tại với nhu cầu tương lai, nhận diện thiếu hụt theo chuyên môn và lựa chọn biện pháp đáp ứng (OECD, 2021). Phương pháp xác định nhân lực theo khối lượng công việc của Tổ chức Y tế thế giới gắn khối lượng với thời gian lao động cần thiết cho từng loại công việc (World Health Organization, 2023). Cơ quan Kiểm toán Hoa Kỳ nhấn mạnh, biện pháp xử lý phải gắn với loại thiếu hụt: thiếu số lượng, thiếu kỹ năng hay bố trí chưa hợp lý (U.S. General Accounting Office, 2003).
Có thể tóm tắt logic chung của các cách tiếp cận này thành một chuỗi: nhu cầu phục vụ → nhiệm vụ → sản phẩm → khối lượng → giờ lao động → năng lực cần có → đối chiếu đội ngũ hiện có → nguyên nhân thiếu hụt → biện pháp. Mỗi mắt xích trong chuỗi phải có dữ liệu. Thiếu một mắt xích, kết quả cuối cùng mất căn cứ.
Ở mắt xích “giờ lao động”, chỉ số thường dùng là FTE (Full-Time Equivalent), tức số lao động quy đổi toàn thời gian. Cách tính rất đơn giản: lấy tổng số giờ lao động cần để hoàn thành công việc trong năm chia cho số giờ một người có thể thực sự làm việc trong năm. Ví dụ, công việc cần 3.520 giờ, mỗi người làm được 1.760 giờ thì nhu cầu là 2 FTE. Cái khó không nằm ở phép chia, mà nằm ở việc có xác định đúng tử số và mẫu số hay không.
2.4. Bốn con số thường bị nhầm lẫn
Trong hồ sơ đề xuất biên chế thường xuất hiện bốn con số. Bốn con số này trả lời bốn câu hỏi khác nhau và không thể thay thế cho nhau (Bảng 1).
Bảng 1. Bốn con số trong đề xuất nhân lực
| Con số | Trả lời câu hỏi | Không được dùng để |
| Số được giao | Cơ quan được phân bổ bao nhiêu chỉ tiêu theo quy định quản lý | Chứng minh khối lượng công việc |
| Số người thực tế | Có bao nhiêu người đang làm việc tại thời điểm báo cáo | Suy ra cơ quan thiếu bao nhiêu người so với công việc |
| Nhu cầu tính toán (FTE) | Cần bao nhiêu lao động để hoàn thành phần công việc đã đo được, trong các điều kiện đã xác định | Thay cho nhu cầu của toàn cơ quan khi dữ liệu chưa bao quát hết nhiệm vụ |
| Phương án bố trí | Số lượng, cơ cấu được chọn sau khi xét nhu cầu, ngân sách, tổ chức công việc và thẩm quyền | Xác định ngược khối lượng hoặc định mức thời gian |
Một lỗi thường gặp là lấy chênh lệch giữa số được giao và số người thực tế làm bằng chứng thiếu người. Chênh lệch này chỉ cho biết cơ quan chưa tuyển đủ chỉ tiêu. Nó chưa cho biết công việc có thực sự cần đủ chỉ tiêu đó hay không, và vì sao chưa tuyển.
2.5. Chuyển đổi số: điều kiện để có dữ liệu với chi phí thấp
Trước đây, muốn biết khối lượng công việc, cơ quan phải tổ chức thống kê thủ công, tốn nhiều công sức và dễ sai. Chuyển đổi số thay đổi điều kiện này. Khi văn bản, hồ sơ, thủ tục được xử lý trên hệ thống điện tử, mỗi bước tiếp nhận, phân công, xử lý, trả kết quả đều để lại dấu vết dữ liệu. Dữ liệu được sinh ra ngay tại nơi công việc diễn ra, gần như không tốn thêm chi phí thu thập.
Tuy nhiên, có dữ liệu chưa có nghĩa là dùng được dữ liệu. OECD (2019) xem tiêu chuẩn dữ liệu, khả năng liên thông và tái sử dụng là những thành phần cốt lõi của quản trị dữ liệu khu vực công. Wang và Strong (1996) cho thấy chất lượng dữ liệu phải được đánh giá theo nhu cầu của người dùng: đủ, kịp thời, hiểu được và phù hợp với mục đích. Một hệ thống quản lý văn bản ghi nhận rất chính xác số văn bản, nhưng nếu người dùng cần biết số giờ lao động, thì dữ liệu chính xác ấy vẫn chưa đủ. Phần nghiên cứu trường hợp dưới đây minh họa rõ điểm này.
3. Nghiên cứu trường hợp: một cơ quan chuyên môn cấp tỉnh
3.1. Bối cảnh và cách thực hiện
Cơ quan A là cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thực hiện chức năng tham mưu quản lý nhà nước tổng hợp, được tổ chức thành 8 phòng chuyên môn và Văn phòng. Năm 2026, Cơ quan A được giao 91 biên chế công chức; đến ngày 15/8/2026 có mặt 77 người, trong đó có 6 lãnh đạo cơ quan.
Thực hiện yêu cầu thống kê, chuẩn hóa nhiệm vụ, Cơ quan A tiến hành theo các bước sau:
– Lấy dữ liệu: trích xuất toàn bộ văn bản đến và văn bản đi từ hệ thống quản lý văn bản điện tử trong kỳ từ ngày 01/01/2026 đến ngày 15/8/2026 (227 ngày). Kết quả gồm 45.636 lượt văn bản đến có số đến và 9.603 văn bản đi của 8 phòng chuyên môn, tổng cộng 55.239 lượt xử lý.
– Chuẩn hóa nhiệm vụ: gắn khối lượng nói trên vào 39 đầu việc chuyên môn theo chuỗi chức năng → nhiệm vụ → đầu việc → sản phẩm đầu ra.
– Tính giờ lao động: với mỗi đầu việc, tổng giờ lao động L = Q × t × K, trong đó Q là khối lượng sản phẩm, t là thời gian định mức cho một sản phẩm, K là các hệ số điều chỉnh về độ phức tạp, vai trò chủ trì hoặc phối hợp và điều kiện thực hiện.
– Quy đổi FTE: cộng tổng giờ của 39 đầu việc rồi chia cho quỹ thời gian làm việc hữu ích 1.760 giờ/người/năm mà cơ quan thống nhất sử dụng.
– Cơ quan cũng xác lập một số nguyên tắc đáng chú ý: không dùng số người hiện có để suy ngược khối lượng công việc; không điều chỉnh định mức để khớp một con số biên chế đã chọn trước; phân định rõ phần việc chủ trì và phối hợp để không tính trùng; mỗi số liệu phải truy được về một mã nguồn cụ thể.
3.2. Kết quả tính toán
Bảng 2. Kết quả tính toán của Cơ quan A
| Chỉ tiêu | Giá trị | Ghi chú |
| Biên chế được giao năm 2026 | 91 | Số được giao |
| Số người có mặt ngày 15/8/2026 | 77 | Số thực tế |
| Lượt văn bản đến Văn bản đi | 45.636 9.603 | Kỳ 227 ngày |
| Số đầu việc chuyên môn | 39 | |
| Tổng giờ lao động định lượng được | 17.641,87 giờ | |
| Lao động quy đổi (17.641,87 : 1.760) | 10,02 FTE | Nhu cầu tính toán |
| Tỷ lệ FTE so với số được giao | ≈ 11% | Chỉ báo tham khảo |
| Phương án đề xuất năm 2027 2028 – 2031 | 98 105 | Phương án bố trí |
Kết quả cho thấy phần công việc đo được bằng dữ liệu tương ứng với khoảng 10 lao động. Trong khi đó, cơ quan đang được giao 91 biên chế và đề xuất tăng lên 105. Khoảng cách này không có nghĩa là cơ quan thừa người. Điều đó có nghĩa là phần lớn công việc của cơ quan chưa được ghi nhận dưới dạng dữ liệu có thể tính toán được. Chính cơ quan cũng xác định con số 10,02 FTE chỉ phản ánh phần công việc có thể đếm được bằng văn bản, hồ sơ, chứ không phản ánh nhu cầu của toàn cơ quan.
3.3. Sáu bài học từ trường hợp nghiên cứu
(1) Bốn con số phải được đặt đúng chỗ. Trong hồ sơ của Cơ quan A cùng lúc xuất hiện cả bốn con số ở Bảng 1: 91 (số giao), 77 (số thực tế), 10,02 (nhu cầu tính toán cho một phần công việc) và 105 (phương án). Nếu đặt chúng cạnh nhau mà không giải thích, người đọc có thể rút ra những kết luận trái ngược. Người này thấy cơ quan thiếu 14 người vì 91 trừ 77. Người khác thấy cơ quan dư hơn 80 người vì 91 trừ 10. Cả hai kết luận đều không có căn cứ. Đáng chú ý, cơ quan đang có 14 chỉ tiêu được giao chưa tuyển, đồng thời đề xuất tăng thêm 14 chỉ tiêu. Để cơ quan phân bổ chấp nhận đề xuất này, dữ liệu cần trả lời được vì sao 14 chỉ tiêu hiện có chưa được sử dụng: do vướng tuyển dụng, do chủ động dự phòng tinh giản, hay do công việc chưa đòi hỏi.
(2) Đếm lượt văn bản không đồng nghĩa với đo công sức. Văn bản đến chiếm 82,6% tổng số lượt xử lý, nhưng chỉ chiếm khoảng 25,9% tổng giờ lao động, vì mỗi văn bản đến được tính 0,1 giờ để đăng ký, phân loại và chuyển xử lý. Ngược lại, 132 sản phẩm kế hoạch, hướng dẫn chuyên đề, mỗi sản phẩm 8 giờ, cần 1.056 giờ, tương đương thời gian xử lý hơn 10.000 văn bản đến. Chỉ 11 bộ hồ sơ đánh giá, chấm điểm, mỗi bộ 30 giờ, đã cần 330 giờ, bằng thời gian xử lý 3.300 văn bản đến. Nếu chỉ nhìn số lượt, người quản lý sẽ đánh giá sai nơi tiêu tốn công sức của cơ quan. Bài học là mỗi loại sản phẩm cần đơn vị đo và định mức riêng, và định mức đó cần ghi rõ được xác định từ nguồn nào: đo thực tế, nhật ký công việc hay ước tính chuyên gia.
(3) Kỳ quan sát phải đủ lớn và khớp với quỹ thời gian. Khối lượng của Cơ quan A được ghi nhận trong 227 ngày, nhưng được chia cho quỹ thời gian của cả năm (1.760 giờ). Hai vế của phép chia vì vậy không cùng kỳ. Nếu quy đổi đơn giản toàn bộ khối lượng ra 12 tháng theo số ngày thực tế (nhân với 365/227), tổng giờ lao động sẽ vào khoảng 28.367 giờ, tương đương khoảng 16,1 FTE, cao hơn khoảng 60% so với con số 10,02. Phép quy đổi đơn giản này chỉ dùng để minh họa mức độ nhạy của kết quả, không phải con số đúng, vì không phải công việc nào cũng phát sinh đều trong năm. Cách làm đúng là quy đổi riêng cho nhóm công việc thường xuyên, ổn định; xác định riêng khối lượng của nhiệm vụ thời vụ, đột xuất; và trình bày tách bạch số thực tế với số ước tính cả năm.
Bài học rút ra: phép tính đúng vẫn có thể cho kết luận sai nếu dữ liệu đầu vào không cùng kỳ hoặc quan trọng hơn là kỳ quan sát quá ít, không đủ để đánh giá; việc phải tính toán trong thời gian quan sát chưa đầy 01 năm kể từ khi các bộ, ban, ngành, địa phương thực hiện sáp nhập, theo mức độ đánh giá trưởng thành dữ liệu thì dữ liệu được quan sát, thống kê, phân tích nêu trên chỉ ở cấp độ 1 (Khám phá dữ liệu) chưa đủ để đánh giá các yếu tố cấu thành về năng suất, hiệu suất, khối lượng công việc chuẩn.
(4) Phần công việc không để lại văn bản vẫn chưa được nhìn thấy. Hệ thống quản lý văn bản chỉ ghi nhận những công việc tạo ra văn bản đến hoặc văn bản đi. Những hoạt động như họp, trao đổi chuyên môn, khảo sát thực tế, kiểm tra, phối hợp không phát sinh văn bản, nghiên cứu để tham mưu hay hướng dẫn trực tiếp cho người dân, cơ sở đều chưa được ghi nhận. Đây là lý do phần lớn biên chế của Cơ quan A chưa được giải thích bằng dữ liệu. Không thể kết luận phần chưa đo được là không cần thiết; nhưng cũng không thể dùng nó làm căn cứ tăng biên chế khi chưa đo. Hướng xử lý là bổ sung cách ghi nhận phù hợp cho từng nhóm việc này, thay vì xếp tất cả vào một khoản “công việc chưa thể định lượng”.
(5) Có khung dữ liệu nhưng chưa có dữ liệu về tồn đọng và chất lượng. Bảng tính của Cơ quan A đã có sẵn các cột tồn đầu kỳ, phát sinh, hoàn thành, tồn cuối kỳ, đúng hạn, quá hạn và bị trả lại. Đây là thiết kế đúng hướng. Tuy nhiên, ở cả 39 đầu việc, số tồn đầu kỳ đều ghi 0 và số hoàn thành bằng số phát sinh; các cột đúng hạn, quá hạn, sai sót chưa được lượng hóa. Mặt khác, nhiều đầu việc được phân loại tạm từ trích yếu văn bản và đang chờ đơn vị xác nhận. Khi chưa ghi nhận tồn đọng, cơ quan không chứng minh được tình trạng quá tải. Khi chưa ghi nhận chất lượng, cơ quan không phân biệt được làm nhanh với làm tốt. Cũng cần lưu ý: nếu một giá trị chưa có, phải ghi “chưa có dữ liệu” chứ không ghi số 0, vì số 0 sẽ khiến người đọc hiểu là không có việc tồn. Về bản chất, các báo cáo thống kê chưa phản ánh khách quan, chính xác việc tồn đọng công việc vì để đáp ứng KPI, các cơ quan, đơn vị có thể buộc phải hoàn thành trên luồng xử lý và tiếp tục thực hiện các công việc, nhiệm vụ dang dở trong thực tiễn.
(6) Dự báo cần gắn với nguyên nhân biến động. Trong bảng dự báo 2027 – 2031 của Cơ quan A, khối lượng năm 2027 được giữ bằng khối lượng của kỳ quan sát 227 ngày, sau đó tăng theo các bậc đều nhau trong từng nhóm, chẳng hạn +5,9% rồi +11,8%, hoặc +9,1% rồi +18,2%. Dự báo chưa nêu yếu tố nào làm khối lượng tăng: nhiệm vụ mới được phân cấp, số hồ sơ của người dân tăng hay quy trình thay đổi. Theo nguyên tắc mà chính cơ quan đã đặt ra, dự báo phải căn cứ vào biến động thực tế của từng nhóm nhiệm vụ, không áp một tỷ lệ chung và không suy ngược từ số biên chế dự kiến. Muốn làm được điều đó, cơ sở dữ liệu phải lưu được lịch sử khối lượng qua nhiều kỳ và các yếu tố tác động.
Những điểm tích cực cần ghi nhận: Trường hợp Cơ quan A cũng cho thấy việc chuyển sang “đo việc” là khả thi với chi phí thấp. Chỉ với dữ liệu có sẵn trên hệ thống quản lý văn bản và một bảng tính được thiết kế cẩn thận, cơ quan đã xây dựng được sổ đăng ký nguồn dữ liệu, chuỗi liên kết từ chức năng đến sản phẩm, quy tắc chống tính trùng và chống suy ngược. Cơ quan cũng xác định rằng phần tiết kiệm thời gian nhờ chuyển đổi số chỉ được tính khi có căn cứ và phải trình bày riêng. Đây là bộ khung có thể hoàn thiện dần, không phải làm lại từ đầu.
3.4. Ý nghĩa từ góc nhìn quản lý kinh tế
Nhìn từ phía cơ quan phân bổ, đề xuất tăng 14 biên chế của Cơ quan A là một đề xuất chi ngân sách dài hạn. Với dữ liệu hiện có, cơ quan phân bổ chưa có công cụ để so sánh lợi ích của 14 biên chế này với lợi ích nếu bố trí cho một cơ quan khác. Đây không phải hạn chế riêng của một cơ quan, mà là hạn chế chung khi dữ liệu nhân lực chưa nối với dữ liệu công việc.
Từ đó có thể rút ra một nhận định: đầu tư vào dữ liệu nhân lực cũng là đầu tư công, và lợi ích của nó là phân bổ biên chế đúng chỗ hơn. Nếu dữ liệu tốt giúp tránh bổ sung sai chỉ một vài biên chế, khoản ngân sách tiết kiệm được trong nhiều năm có thể lớn hơn nhiều chi phí xây dựng và cập nhật dữ liệu. Ngược lại, nếu yêu cầu ghi chép quá chi tiết làm tăng gánh nặng cho chính cán bộ, công chức, lợi ích này sẽ bị bào mòn. Thiết kế cơ sở dữ liệu vì vậy cũng phải tuân theo nguyên tắc chi phí – lợi ích.
4. Yêu cầu đối với cơ sở dữ liệu phục vụ tính toán và dự báo
4.1. Năm nhóm dữ liệu cần liên kết
Trước khi thiết kế cơ sở dữ liệu, cơ quan cần xác định kết quả phải bảo đảm theo chức năng, nhiệm vụ và nhu cầu phục vụ. Từ đó mới làm rõ công việc, sản phẩm, thời hạn, yêu cầu chuyên môn, rồi mới đưa thông tin đội ngũ vào để đối chiếu. Đi theo trình tự này giúp tránh việc suy ngược khối lượng hoặc thời gian cho phù hợp với một số người đã dự kiến trước. Bài viết đề xuất năm nhóm dữ liệu tại Bảng 3. Các nhóm có thể nằm ở những hệ thống khác nhau, nhưng phải liên kết được với nhau theo cùng đơn vị, cùng nhiệm vụ và cùng kỳ thời gian.
Bảng 3. Năm nhóm dữ liệu phục vụ xác định và dự báo nhu cầu nhân lực
| Nhóm dữ liệu | Thông tin cần ghi nhận | Câu hỏi quản lý được trả lời | Liên hệ trường hợp Cơ quan A |
| 1. Nhu cầu phục vụ | Đối tượng phục vụ; quy mô nhu cầu; kết quả, thời hạn, chất lượng phải bảo đảm | Nguồn lực đang tạo ra giá trị gì cho người dân, doanh nghiệp? | Chưa có; dự báo chưa gắn với yếu tố tác động (Bài học 6) |
| 2. Chức năng, nhiệm vụ | Sản phẩm; các phần việc; đơn vị chủ trì; phần trách nhiệm của bên phối hợp | Việc này của ai? Có bị bỏ sót hay tính trùng? | Đã có chuỗi 39 đầu việc; một phần còn chờ xác nhận (Bài học 5) |
| 3. Khối lượng và thời gian | Việc mới; việc tồn đọng; giờ lao động; nguồn định mức; kỳ quan sát | Cần bao nhiêu giờ lao động trong kỳ? | Có khối lượng văn bản; chưa có tồn đọng, chưa khớp kỳ (Bài học 2, 3, 5) |
| 4. Đội ngũ hiện có | Số người; nhiệm vụ đang đảm nhiệm; chuyên môn, kỹ năng; thời gian có thể bố trí | Đội ngũ đáp ứng được đến đâu, thiếu ở kỹ năng nào? | Có số giao, số có mặt; chưa nối người với đầu việc (Bài học 1) |
| 5. Thay đổi của công việc và đội ngũ | Nhiệm vụ mới, phân cấp, công nghệ; người nghỉ hưu, chuyển đi, được tuyển; kế hoạch đào tạo | Cần chuẩn bị bao nhiêu người, năng lực gì, vào lúc nào? | Dự báo theo bậc tăng đều (Bài học 6) |
4.2. Năm quy tắc ghi nhận dữ liệu
Từ các bài học của trường hợp nghiên cứu, có thể rút ra 5 quy tắc ghi nhận đơn giản nhưng có ý nghĩa quyết định:
(1) Đơn vị đo gắn với sản phẩm. Một “báo cáo” điền theo biểu mẫu khác với một “báo cáo” phân tích chính sách. Hai loại sản phẩm có yêu cầu khác nhau thì phải được ghi nhận thành hai loại; (2) Giờ lao động khác thời hạn giải quyết. Hồ sơ hoàn thành sau 5 ngày không có nghĩa một người đã làm trọn 5 ngày, vì trong đó có thời gian chờ. Ngược lại, cuộc họp 1 giờ có 6 người dự tốn 6 giờ lao động; (3) Tử số và mẫu số cùng kỳ. Khối lượng của kỳ nào thì đối chiếu với quỹ thời gian của kỳ đó; số liệu năm hóa phải ghi rõ là số ước tính; (4) Chưa có dữ liệu thì ghi là chưa có. Không điền số 0 thay cho giá trị chưa xác định; (5) Không tính một việc hai lần. Nếu thời gian họp, phối hợp đã cộng vào nhu cầu thì quỹ thời gian đối chiếu phải bao gồm thời gian đó, và ngược lại. Nếu đã tính riêng từng phần việc của một báo cáo thì không cộng thêm thời gian cho cả báo cáo.
Một ví dụ giả định cho thấy vì sao phải ghi nhận cả việc tồn đọng. Trong tháng, một nhóm chuyên môn phải xử lý 200 việc mới, mỗi việc cần 1,5 giờ, tương ứng 300 giờ. Nhóm còn 40 việc chuyển từ tháng trước, mỗi việc còn phải làm thêm 0,75 giờ, tương ứng 30 giờ. Tổng nhu cầu là 330 giờ. Ba người trong nhóm có tổng cộng 360 giờ thực sự làm việc được, nên còn dư 30 giờ. Nếu quên phần việc tồn, nhu cầu bị tính thấp thành 300 giờ và phần dư bị tính gấp đôi thành 60 giờ. Phép nhân, phép cộng đều đúng, nhưng kết luận về khả năng nhận thêm việc đã sai. Hơn nữa, dù còn dư 30 giờ, cơ quan vẫn phải kiểm tra người còn thời gian có đủ chuyên môn không và có rảnh đúng lúc cần không. Các con số trong ví dụ chỉ để giải thích cách dùng dữ liệu, không phải định mức áp dụng thực tế.
5. Giải pháp xây dựng và khai thác cơ sở dữ liệu
Thứ nhất, thống nhất cách mô tả công việc và đơn vị đo.
Cơ quan cần giao bộ phận chuyên môn phối hợp với bộ phận tổ chức cán bộ rà soát danh mục nhiệm vụ. Với mỗi nhiệm vụ, phải xác định sản phẩm cần hoàn thành, các phần việc, đơn vị chủ trì, đơn vị phối hợp, yêu cầu chất lượng và thời hạn. Nội dung dùng chung giữa các đơn vị gồm tên công việc, kỳ ghi nhận, đơn vị tính, sản phẩm và thời hạn; đặc điểm riêng của từng lĩnh vực chỉ bổ sung khi chúng ảnh hưởng đến công sức hoặc yêu cầu chuyên môn. Khi nhiệm vụ được bổ sung, chuyển giao hoặc kết thúc, danh mục phải ghi ngày áp dụng. Nhờ vậy cơ quan giải thích được khối lượng tăng là do nhu cầu phục vụ tăng hay do tiếp nhận thêm nhiệm vụ. Với nhiệm vụ được phân cấp, cần ghi nhận đồng thời phần giảm ở cơ quan chuyển giao và phần tăng ở cơ quan tiếp nhận.
Bên cạnh đó, ưu tiên việc thực hiện đo lường bằng các cơ quan, tổ chức có chức năng, kinh nghiệm trong lĩnh vực đo lường độc lập, ở đây khoa học đo lường cũng là một bài toán lớn đối với quốc gia trong nhiều năm qua.
Thứ hai, kết nối dữ liệu hiện có và ghi nhận tại nơi phát sinh công việc.
Trước khi xây thêm biểu mẫu hay phần mềm, cơ quan cần tận dụng dữ liệu đã có: hồ sơ cán bộ, công chức trong Cơ sở dữ liệu quốc gia về cán bộ, công chức, viên chức; hệ thống quản lý văn bản; hệ thống giải quyết thủ tục hành chính; báo cáo kết quả nhiệm vụ. Yêu cầu then chốt là cùng một người, một nhiệm vụ, một đơn vị phải được nhận diện thống nhất giữa các nguồn, để dữ liệu nối được với nhau. Bộ phận tổ chức cán bộ xác nhận thông tin đội ngũ; bộ phận chuyên môn xác nhận khối lượng, tiến độ và kết quả. Mỗi số liệu cần đi kèm người xác nhận và thời điểm có hiệu lực.
Thông tin công việc nên được ghi nhận ngay trong quá trình thực hiện, khi hồ sơ được tiếp nhận, phân công, xử lý và trả kết quả. Những nội dung hệ thống chưa có, như giờ lao động trực tiếp, nguyên nhân làm lại hay thời gian chờ ý kiến, được bổ sung bằng cách ghi nhận phù hợp, nhưng phải cân nhắc thời gian cán bộ phải bỏ ra để ghi chép. Ở giai đoạn đầu, bảng tính dùng chung là đủ, như trường hợp Cơ quan A cho thấy, nếu các đơn vị dùng cùng cách mô tả dữ liệu, công thức được kiểm tra và trách nhiệm cập nhật rõ ràng. Khi chuyển sang giải pháp kỹ thuật lớn hơn, khoản đầu tư phải trả lời được: hệ thống mới giảm được khâu nhập lại nào, đối chiếu được thông tin nào và hỗ trợ được quyết định nào mà cách làm hiện tại chưa làm được.
Thứ ba, xác lập trách nhiệm cập nhật, kiểm tra và bảo vệ dữ liệu.
Chất lượng dữ liệu phụ thuộc vào trách nhiệm của người tạo lập, người xác nhận và người sử dụng. Đơn vị chuyên môn chịu trách nhiệm về nội dung công việc, khối lượng và căn cứ định mức thời gian. Bộ phận tổ chức cán bộ kiểm tra thông tin đội ngũ. Bộ phận công nghệ bảo đảm kết nối, phân quyền và lưu vết thay đổi. Người đứng đầu xem xét kết quả, yêu cầu giải trình điểm chưa rõ và quyết định phương án thuộc thẩm quyền.
Việc kiểm tra phải đi vào nội dung số liệu, không dừng ở việc biểu mẫu đã điền đủ hay chưa. Vì số liệu được dùng để đề xuất nguồn lực, cần chủ động kiểm soát nguy cơ kê khai khối lượng hoặc thời gian cao hơn thực tế, đúng như lý thuyết bất cân xứng thông tin cảnh báo. Khối lượng tự kê khai cần được đối chiếu với sản phẩm, nhật ký hoặc một số công việc có tài liệu kiểm chứng. Các giá trị chênh lệch lớn giữa những công việc tương đồng phải được giải thích hoặc điều chỉnh. Thời gian, khối lượng và chất lượng cần được xem xét cùng nhau: thời gian xử lý giảm chưa phải là hiệu quả nếu hồ sơ bị trả lại nhiều hơn. Thông tin cá nhân được phân quyền theo nhiệm vụ; khi số liệu tổng hợp đã đủ để phân tích thì không cung cấp chi tiết từng người.
Để giảm bất cân xứng thông tin, định mức thời gian nên được xác định hoặc thẩm định bởi tổ chức có chức năng và kinh nghiệm đo lường độc lập, thay vì chỉ dựa vào số liệu tự kê khai của đơn vị đề xuất. Đo lường khối lượng công việc trong khu vực công, nhất là công việc tham mưu, vẫn là vấn đề khó và chưa có bộ định mức thống nhất.
Thứ tư, tính nhu cầu hiện tại và dự báo theo kịch bản.
Trong mỗi kỳ, cơ quan xác định ba phần: công việc mới phải hoàn thành, phần tồn đọng dự kiến xử lý và nhiệm vụ có thời hạn. Tổng giờ lao động cần thiết được so với thời gian thực sự có thể bố trí của những người có chuyên môn phù hợp. Kết quả phải chỉ ra đội ngũ chưa đáp ứng ở nhóm việc nào và tình trạng đó kéo dài bao lâu. Khi quy đổi thành FTE, phải nêu rõ quỹ giờ của một người trong cùng kỳ và căn cứ xác định quỹ giờ đó. FTE cho biết lượng lao động cần thiết; số người bố trí thực tế còn phải tính đến chuyên môn, thời điểm và yêu cầu tách người xử lý với người thẩm định.
Dự báo cho các năm tiếp theo nên được xây dựng theo kịch bản thay vì một con số duy nhất: kịch bản giữ cách làm hiện tại, kịch bản tổ chức lại quy trình và kịch bản nhu cầu phục vụ tăng. Mỗi kịch bản phải nêu khối lượng dự kiến, căn cứ của mức thay đổi và chuyên môn cần có. Thông tin đã có quyết định phải tách khỏi giả định. Với công nghệ, cần tính cả hai chiều: thời gian tiết kiệm được nhờ tự động hóa và công việc mới phát sinh để vận hành hệ thống, kiểm tra dữ liệu, xử lý trường hợp bất thường. Mức tiết kiệm dự kiến chỉ được dùng làm căn cứ chính thức sau khi đã được kiểm chứng trong thực tế.
Thứ năm, gắn kết quả phân tích với quyết định bố trí, đào tạo và bổ sung.
Dữ liệu chỉ có giá trị khi giúp chọn đúng biện pháp. Cùng biểu hiện “thiếu người”, nhưng nguyên nhân khác nhau đòi hỏi biện pháp khác nhau (Bảng 4). Xin thêm biên chế chỉ là một trong bốn lời giải, và không phải lúc nào cũng là lời giải tiết kiệm nhất.
Bảng 4. Nguyên nhân thiếu hụt và biện pháp tương ứng
| Dữ liệu cho thấy | Bản chất vấn đề | Biện pháp phù hợp |
| Đủ người nhưng không ai làm được một loại việc | Thiếu kỹ năng | Bồi dưỡng, phân công lại, bổ sung người có chuyên môn phù hợp |
| Quá tải trong một giai đoạn do việc tồn đọng hoặc chuyển đổi quy trình | Thiếu tạm thời | Điều phối hỗ trợ có thời hạn kết thúc; đánh giá lại sau đó |
| Khối lượng tăng và duy trì qua nhiều kỳ | Thiếu dài hạn | Đưa vào kế hoạch biên chế, xác định cơ cấu và thời điểm bổ sung |
| Công đoạn trùng lặp, phân công chưa hợp lý, thời gian chờ lớn | Tổ chức công việc chưa hợp lý | Cải tiến quy trình, ứng dụng công nghệ trước khi xem xét tăng người |
Khi nhiều nguyên nhân cùng tồn tại, phương án cần kết hợp các biện pháp và xác định thời điểm đánh giá lại. Với đào tạo, cơ sở dữ liệu cần chỉ ra nhiệm vụ mà người học phải làm tốt hơn sau khóa học. Hoàn thành khóa học là thông tin cần ghi nhận, nhưng căn cứ để điều chỉnh bố trí nhân lực là khả năng đảm nhiệm công việc mới và duy trì kỹ năng đó theo thời gian (Baldwin và Ford, 1988).
Việc xây dựng cơ sở dữ liệu nên được thí điểm trước ở những nhóm công việc có sản phẩm rõ, có tài liệu đối chiếu và liên quan trực tiếp đến chất lượng phục vụ. Qua mỗi kỳ, cơ quan kiểm tra xem dữ liệu đã giải thích được nhu cầu đến đâu, chi phí cập nhật có hợp lý không và còn sai lệch nào cần sửa, rồi mới mở rộng sang nhiệm vụ tham mưu phức tạp, ít lặp lại. Hiệu quả của cơ sở dữ liệu được đánh giá qua bốn tiêu chí: kiểm tra được căn cứ đề xuất, rút ngắn thời gian tổng hợp báo cáo, cải thiện kết quả xử lý công việc và mức khớp giữa nhu cầu dự báo với thực tế. Khi dự báo sai, phải xác định sai do khối lượng thay đổi, do định mức chưa phù hợp, do dữ liệu thiếu hay do người được bố trí chưa đáp ứng chuyên môn.
6. Kết luận
Từ góc nhìn quản lý kinh tế, xác định biên chế là phân bổ một nguồn lực công khan hiếm, và chất lượng phân bổ phụ thuộc vào chất lượng thông tin. Phương pháp lao động quy đổi toàn thời gian cung cấp một cách tính minh bạch, nhưng chỉ cho kết quả đáng tin khi dữ liệu đầu vào được tổ chức đúng.
Trường hợp một cơ quan chuyên môn cấp tỉnh cho thấy hai mặt của vấn đề. Mặt thuận lợi: chuyển đổi số đã tạo ra nguồn dữ liệu sẵn có, cho phép cơ quan chuyển từ “đếm người” sang “đo việc” với chi phí thấp. Mặt hạn chế: dữ liệu hiện có mới lượng hóa được phần công việc tương đương khoảng 11% số biên chế được giao; kỳ quan sát chưa khớp với quỹ thời gian; việc tồn đọng, chất lượng và căn cứ dự báo chưa được ghi nhận. Những hạn chế này không làm mất giá trị của phương pháp. Chúng chỉ ra chính xác dữ liệu nào cần bổ sung.
Tài liệu tham khảo:
Ban Tổ chức Trung ương (2026). Công văn số 1972-CV/BTCTW ngày 27/8/2026 về việc triển khai Đề án giao biên chế giai đoạn 2027 – 2031.
Bộ Chính trị (2026). Kết luận số 40-KL/TW ngày 02/6/2026 về bổ sung, sửa đổi Quy định về quản lý biên chế của hệ thống chính trị; giao biên chế của hệ thống chính trị năm 2026 và định hướng giai đoạn 2027 – 2031.
Baldwin, T. T., & Ford, J. K. (1988). Transfer of training: A review and directions for future research. Personnel Psychology, 41(1), 63–105. https://doi.org/10.1111/j.1744-6570.1988.tb00632.x
Chính phủ (2025). Nghị định số 361/2025/NĐ-CP ngày 31/12/2025 quy định về vị trí việc làm công chức.
Chính phủ (2026). Nghị định số 27/2026/NĐ-CP ngày 19/01/2026 quy định về Cơ sở dữ liệu quốc gia về cán bộ, công chức, viên chức. https://vanban.chinhphu.vn/?pageid=27160&docid=216689
Jaakkola, E. (2020). Designing conceptual articles: Four approaches. AMS Review, 10, 18–26. https://doi.org/10.1007/s13162-020-00161-0
Jensen, M. C., & Meckling, W. H. (1976). Theory of the firm: Managerial behavior, agency costs and ownership structure. Journal of Financial Economics, 3(4), 305–360. https://doi.org/10.1016/0304-405X(76)90026-X
Moore, M. H. (1995). Creating public value: Strategic management in government. Harvard University Press.
Niskanen, W. A. (1971). Bureaucracy and representative government. Aldine-Atherton.
OECD (2019). The path to becoming a data-driven public sector. OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/059814a7-en
OECD (2021). Public employment and management 2021: The future of the public service. OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/938f0d65-en
U.S. General Accounting Office. (2003). Human capital: Key principles for effective strategic workforce planning (GAO-04-39). https://www.gao.gov/products/gao-04-39
Wang, R. Y., & Strong, D. M. (1996). Beyond accuracy: What data quality means to data consumers. Journal of Management Information Systems, 12(4), 5–33. https://doi.org/10.1080/07421222.1996.11518099
World Health Organization. (2023). Workload indicators of staffing need: User’s manual (2nd ed.). https://www.who.int/publications/i/item/9789240070066
Yin, R. K. (2018). Case study research and applications: Design and methods (6th ed.). SAGE Publications.
