ThS. Nguyễn Thị Thu Huyền
Viện Khoa học Tổ chức nhà nước
(Quanlynhanuoc.vn) – Tổ chức đơn vị hành chính các cấp, trong đó có cấp tỉnh ở các quốc gia trên thế giới khác nhau tùy thuộc vào đặc điểm, điều kiện lịch sử, truyền thống, văn hóa, kinh tế – xã hội và hình thức tổ chức nhà nước của từng quốc gia. Bài viết đề cập đến thực tiễn tổ chức đơn vị hành chính cấp tỉnh của Trung Quốc – quốc gia có điều kiện kinh tế, văn hóa – xã hội, thiết chế chính trị khá tương đồng với Việt Nam; từ đó, rút ra một số nhận xét gợi mở giá trị tham khảo đối với Việt Nam.
Từ khóa: Đơn vị hành chính, cấp tỉnh, Trung Quốc.
1. Đặt vấn đề
Trung Quốc là một nước lớn, có diện tích 9.597km2, đứng thứ 3 trên thế giới, rộng gấp 30 lần Việt Nam. Dân số đã vượt qua mốc 1,3 tỷ người, đông nhất thế giới và gấp 15 lần Việt Nam1. Đơn vị hành chính Trung Quốc được phân chia thành: tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương và đặc khu hành chính. Tỉnh, khu tự trị chia thành châu tự trị, huyện, huyện tự trị, thành phố cấp huyện. Châu tự trị chia thành huyện, huyện tự trị. Huyện, huyện tự trị chia thành hương, hương dân tộc, trấn. Riêng thành phố trực thuộc trung ương hoặc thành phố tương đối lớn chia thành khu, huyện2. Trường hợp cần thiết, Nhà nước có thể thiết lập đặc khu hành chính. Đồng thời, để tạo điều kiện thuận lợi cho việc quản lý hành chính và xây dựng, phát triển kinh tế có hiệu quả cũng như tăng cường đoàn kết dân tộc, Nhà nước có thể căn cứ nhu cầu thực tế để điều chỉnh, thay đổi việc phân chia đơn vị hành chính cho phù hợp3.
2. Nguyên tắc và thẩm quyền xác lập đơn vị hành chính
Nguyên tắc chung của việc phân chia đơn vị hành chính là4:
(1) Nguyên tắc chính trị: Phân chia đơn vị hành chính phải hướng đến mục đích thúc đẩy cơ quan nhà nước gắn bó mật thiết với nhân dân, tạo điều kiện thuận lợi cho nhân dân tham gia quản lý nhà nước cũng như giám sát việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao của các cơ quan nhà nước; qua đó, phát huy quyền làm chủ của nhân dân trên mọi lĩnh vực, bảo đảm mọi quyền lực thuộc về nhân dân.
(2) Nguyên tắc kinh tế: Phân chia đơn vị hành chính phải căn cứ vào đặc điểm, tình hình kinh tế của từng khu vực khác nhau để tạo điều kiện thuận lợi cho việc nâng cao sức lao động của xã hội và phát huy tiềm năng kinh tế của từng khu vực.
(3) Nguyên tắc dân tộc: Phân chia đơn vị hành chính phải căn cứ vào tình hình cư trú và đặc điểm các dân tộc thiểu số để tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển của các dân tộc thiểu số; bảo đảm thực hiện chính sách phát triển toàn diện, từng bước nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của người dân các dân tộc thiểu số; đảm bảo việc giữ gìn tiếng nói, chữ viết, bản sắc dân tộc, phát huy phong tục tập quán, truyền thống và văn hóa tốt đẹp của mỗi dân tộc; qua đó, củng cố sự đoàn kết giữa các dân tộc.
Ngoài các nguyên tắc nói trên, việc phân chia đơn vị hành chính còn phải xem xét đến các nhân tố khác, như: lịch sử, truyền thống, tình hình phân bố dân cư, điều kiện địa lý và nhu cầu về quốc phòng, an ninh,…
Quy chế quản lý việc phân chia đơn vị hành chính của Trung Quốc đã quy định một số tiêu chuẩn mang tính định tính, như: việc thành lập đơn vị hành chính phải tương xứng với chiến lược phát triển và trình độ phát triển kinh tế – xã hội của đất nước; chú ý đến quy hoạch tổng thể giữa thành thị và nông thôn cũng như sự hài hòa giữa các khu vực; tôn trọng quy luật phát triển của thành thị; đẩy mạnh sự phát triển đồng bộ giữa thành thị và nông thôn; điều chỉnh hợp lý kết cấu đô thị và bố cục không gian đô thị hóa; có sự kết nối với quy hoạch vùng kinh tế trọng điểm và quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống đô thị5.
Hiện nay, Trung Quốc có 34 đơn vị hành chính cấp tỉnh, gồm 23 tỉnh, 5 khu tự trị, 4 thành phố trực thuộc trung ương và 2 đặc khu hành chính (Hồng Kông và Ma Cao). Khu tự trị, châu tự trị, huyện tự trị tại Trung Quốc đều là những nơi do người dân tộc thiểu số tập trung sinh sống và có quyền tự trị.
Tỉnh là đơn vị hành chính được tổ chức từ thời nhà Nguyên. Trải qua quá trình lịch sử có rất ít sự thay đổi. Từ năm 1949, Sau khi nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa được thành lập có 22 tỉnh. Đến năm 1988, tỉnh Hải Nam được thành lập trên cơ sở huyện Hải Nam của tỉnh Quảng Đông, nâng số tỉnh lên thành 23.
Khu tự trị được thành lập trên địa bàn các dân tộc thiểu số sinh sống tập trung nhằm bảo đảm quyền tự quyết địa phương của cộng đồng các dân tộc thiểu số; hiện có 5 khu tự trị, gồm: khu tự trị dân tộc Choang (Quảng Tây), khu tự trị dân tộc Duy Ngô Nhĩ Tân Cương, khu tự trị dân tộc Hồi (Ninh Hạ), khu tự trị Nội (Mông Cổ) và khu tự trị Tây Tạng.
Thành phố trực thuộc trung ương bắt nguồn từ các thành phố đặc biệt trong hệ thống tự quản thành phố do Chính phủ Trung Hoa Dân Quốc ban hành năm 19216. Luật Tổ chức thành phố ban hành năm 1930 đã thay đổi tên gọi là thành phố trực thuộc trung ương. Các thành phố trực thuộc trung ương có vai trò quan trọng đối với chính trị, kinh tế, khoa học, văn hóa và giao thương; hiện có 4 thành phố trực thuộc trung ương là Bắc Kinh, Thiên Tân, Thượng Hải và Trùng Khánh.
Trung Quốc có 2 đặc khu hành chính là Hồng Kông và Ma Cao.
Về thẩm quyền quyết định việc thành lập, phân chia, đổi tên đơn vị hành chính, Quốc Vụ viện Trung Quốc (Chính phủ) quy định cụ thể như sau:
Một là, việc thiết lập, xóa bỏ, đổi tên tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương phải do Đại hội đại biểu Nhân dân toàn quốc (Quốc hội) xem xét, quyết định.
Hai là, Quốc vụ viện Trung Quốc có quyền phê chuẩn việc thay đổi địa giới hành chính của tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương; di dời nơi làm việc của cơ quan hành chính cấp tỉnh hoặc khu tự trị; thiết lập, xóa bỏ, đổi tên châu tự trị, huyện, khu hoặc huyện tự trị, thành phố, khu trực thuộc thành phố; thay đổi quan hệ lệ thuộc (giữa đơn vị cấp dưới với đơn vị cấp trên); di dời nơi làm việc của cơ quan hành chính cấp thành phố; thay đổi ranh giới khu vực hành chính của châu tự trị, huyện tự trị; thay đổi lớn về ranh giới khu vực hành chính của thành phố; thay đổi quan hệ lệ thuộc và ranh giới khu vực hành chính của các địa bàn trọng yếu nơi bờ biển, hải đảo, biên cương hoặc khu vực tài nguyên trọng yếu, khu vực có tình hình đặc thù.
Ba là, việc thay đổi một phần địa giới hành chính của huyện, thành phố, khu trực thuộc thành phố tại Trung Quốc do Quốc vụ viện ủy quyền cho cơ quan hành chính tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương xem xét phê chuẩn nhưng phải báo cáo Bộ Dân chính. Việc thiết lập, xóa bỏ, đổi tên và thay đổi địa giới hành chính đối với hương, hương dân tộc, trấn cũng như việc di dời nơi làm việc của chính quyền nhân dân cấp hương, hương dân tộc, trấn do cơ quan hành chính cấp tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương xem xét, phê chuẩn.
Bốn là, việc xóa bỏ, đổi tên, di dời nơi làm việc của công sở hành chính, công sở cấp khu, văn phòng khu phố do cơ quan hành chính trực tiếp quản lý các cơ quan, đơn vị này xem xét phê duyệt.
Năm là, những nội dung liên quan đến việc thay đổi đơn vị hành chính cần phải báo cáo với cơ quan hành chính cấp trên bao gồm: lý do thay đổi, phạm vi, quan hệ lệ thuộc, tình hình kinh tế – chính trị, dân số và diện tích, bản đồ ranh giới khu vực hành chính dự kiến thay đổi, báo cáo và ý kiến của cơ quan hành chính (gồm công sở hành chính) cấp huyện trở lên7.
Về diện tích lãnh thổ của các đơn vị hành chính cấp tỉnh của Trung Quốc có sự khác nhau rất lớn (xem bảng số 1).
Bảng 1. Diện tích tự nhiên các đơn vị hành chính cấp tỉnh của Trung Quốc
Các số liệu ở bảng 1 cho thấy, chỉ so sánh diện tích tự nhiên các tỉnh của Trung Quốc (không có Khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương, đặc khu hành chính) thì một số tỉnh có diện tích rất lớn, như: Thanh Hải (721.000 km2), Tứ Xuyên (485.000km2), Hắc Long Giang (460.000 km2) … Trong khi đó một số tỉnh lại có diện tích khá nhỏ, như: Giang Tô (102.600 km2), Chiết Giang (101.800 km2) và rất nhỏ, như: Ninh Hạ (66.400 km2) Hải Nam (33.354 km2).
Về dân số của các đơn vị hành chính cấp tỉnh của Trung Quốc cũng có sự khác nhau rất đáng kể (xem bảng 2).
Bảng 2. Dân số các đơn vị hành chính của Trung Quốc năm 2018
| STT | Đơn vị hành chính | Dân số (người) | STT | Đơn vị hành chính | Dân số (người) |
| Tổng số: 1.395.380.000 người | |||||
| 1 | Quảng Đông | 113.460.000 | 18 | Sơn Tây | 37.180.000 |
| 2 | Sơn Đông | 100.070.000 | 19 | Quý Châu | 36.000.000 |
| 3 | Hà Nam | 96.050.000 | 20 | Trùng Khánh | 31.020.000 |
| 4 | Tứ Xuyên | 83.410.000 | 21 | Cát Lâm | 27.040.000 |
| 5 | Giang Tô | 80.510.000 | 22 | Cam Túc | 26.370.000 |
| 6 | Hà Bắc | 75.560.000 | 23 | Nội Mông | 25.350.000 |
| 7 | Hồ Nam | 68.990.000 | 24 | Tân Cương | 24.870.000 |
| 8 | An Huy | 63.240.000 | 25 | Thượng Hải | 24.240.000 |
| 9 | Hồ Bắc | 59.170.000 | 26 | Bắc Kinh | 21.540.000 |
| 10 | Chiết Giang | 57.370.000 | 27 | Thiên Tân | 15.600.000 |
| 11 | Quảng Tây | 49.260.000 | 28 | Hải Nam | 9.340.000 |
| 12 | Vân Nam | 48.300.000 | 29 | Hồng Kông | 7.335.384 |
| 13 | Giang Tây | 46.480.000 | 30 | Ninh Hạ | 6.880.000 |
| 14 | Liêu Ninh | 43.590.000 | 31 | Thanh Hải | 6.030.000 |
| 15 | Phúc Kiến | 39.410.000 | 32 | Tây Tạng | 3.440.000 |
| 16 | Thiểm Tây | 38.640.000 | 33 | Ma Cao | 644,900 |
| 17 | Hắc Long Giang | 37.730.000 | |||
Các số liệu ở bảng 2 cho thấy, dân số ở các tỉnh của Trung Quốc có sự chênh lệch rất lớn, trong đó một số tỉnh có dân số trên dưới 100 triệu người (Quảng Đông có trên 113 triệu người; Sơn Đông có trên 100 triệu người; Tứ Xuyên có trên 96 triệu người…); ngược lại một số tỉnh có dân số chỉ trên 6 triệu người (Thanh Hải có 6,03 triệu người; Hải Nam có 9,34 triệu người).
3. Một số nhận xét và gợi ý kinh nghiệm tham khảo cho Việt Nam
Thứ nhất, các đơn vị hành chính cấp tỉnh của Trung Quốc có quy mô diện tích và dân số rất lớn so với các quốc gia trên thế giới.
Về diện tích lãnh thổ, nếu tính bình quân thì mỗi đơn vị hành chính cấp tỉnh có diện tích là 290.850 km2 (9.598.096/32), gần bằng diện tích cả nước Việt Nam (331.212 km2). Về dân số, nếu tính bình quân thì mỗi tỉnh có dân số là: 43.605.625 người, gần bằng nửa dân số Việt Nam. Theo đó, Việt Nam cần nghiên cứu bổ sung các căn cứ và nguyên tắc tổ chức đơn vị hành chính nói chung, trong đó có đơn vị hành chính cấp tỉnh trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương để bảo đảm việc xác lập đơn vị hành chính, gồm thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính được thực hiện nhất quán, thống nhất và có căn cứ pháp lý vững chắc. theo đó căn cứ để tổ chức đơn vị hành chính cấp tỉnh không chỉ là dựa trên các tiêu chí về quy mô dân số, diện tích tự nhiên, số đơn vị hành chính trực thuộc, trình độ phát triển kinh tế – xã hội và các yếu tố đặc thù của từng loại đơn vị hành chính ở nông thôn, đô thị, hải đảo mà cần chú ý đến vị trí, đặc điểm quốc phòng, an ninh và truyền thống lịch sử, văn hóa của các đơn vị hành chính, nhất là đối với đơn vị hành chính cấp tỉnh.
Thứ hai, giữa các tỉnh của Trung Quốc (không tính thành phố trực thuộc trung ương, khu tự trị, đặc khu hành chính) có sự chênh lệch rất lớn về diện tích và dân số.
Về diện tích, nếu so sánh giữa tỉnh có diện tích nhỏ nhất với tỉnh có diện tích lớn nhất thì mức chênh lệc lên tới 21,6 lần (Thanh Hải 721.000 km2/Hải Nam 33.354 km2). Về dân số, mức chênh lệch giữa tỉnh đông nhất (Quảng Đông) với tỉnh ít dân nhất (Thanh Hải) là 18,8 lần (113/6). Các đơn vị hành chính cấp tỉnh của Trung Quốc có sự ổn định lâu dài qua các thời kỳ lịch sử khác nhau của đất nước.Số lượng, tên gọi các đơn vị hành chính cấp tỉnh của Trung quốc về cơ bản là ổn định từ thời kỳ phong kiến đến nay, gần đây chỉ thêm 1 tỉnh (Hải Nam) được tách ra từ tỉnh Quảng Đông và chuyển một tỉnh sang thành phố trực thuộc trung ương (Tứ Xuyên), mặc dù Trung Quốc đã có sự phát triển rất mạnh mẽ, năng động về kinh tế – xã hội theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa trong vài thập kỷ vừa qua.
Việt Nam cần tiếp tục hoàn thiện các tiêu chí phân loại đơn vị hành chính nhằm tạo cơ sở để hoạch định chính sách phát triển với nền kinh tế – xã hội; thực hiện phân cấp, phân quyền hợp lý, xây dựng tổ chức bộ máy, chính sách, chế độ với các cán bộ, công chức với mỗi chính quyền địa phương phù hợp với từng loại đơn vị hành chính, nhất là đơn vị hành chính cấp tỉnh; đồng thời, góp phần bảo đảm sự ổn định của các đơn vị hành chính cấp tỉnh, huyện, xã cũng như nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính nhà nước tại các địa phương.
Thứ ba, là quốc gia trong thời gian qua có tốc độ đô thị hóa và công nghiệp hóa rất nhanh chóng nhưng Trung Quốc chỉ có 4 thành phố trực thuộc Trung ương, trong đó 3 thành phố trực thuộc trung ương (Bắc Kinh, Thượng Hải, Thiên Tân) là do lịch sử để lại từ thời kỳ phong kiến, gần đây chỉ thêm 01 thành phố Trùng Khánh, trong khi có một số thành phố khác có quy mô rất lớn (Quảng Châu, Thâm Quyến, Nam Kinh…) nhưng cũng đều là các thành phố thuộc tỉnh. Như vậy, vấn đề ở đây là có nên quan niệm tỉnh chỉ là đơn vị hành chính nông thônhay tỉnh có thể là tỉnh công nghiệp, tỉnh thương mại, dịch vụ? Từ đó cần xem lại sự cần thiết phải “chuyển đổi” hoặc “nâng cấp” từ tỉnh lên thành phố trực thuộc trung ươngdo quá trình đô thị hóa và mức độ phát triển công nghiệp, thương mại, dịch vụ của các địa phương cấp tỉnh.
Ở Việt Nam, trong điều kiện đô thị hóa ngày càng nhanh như hiện nay, cần sửa đổi, bổ sung các nguyên tắc và tiêu chí phân loại đô thị bảo đảm tính tương thích, đồng bộ giữa quy hoạch tổng thể đơn vị hành chính và quy hoạch tổng thể hệ thống đô thị; cân nhắc thận trọng về sự cần thiết phải “chuyển” hoặc “nâng cấp” từ tỉnh lên thành thành phố trực thuộc trung ương, do quá trình đô thị hóa và mức độ phát triển công nghiệp, thương mại, dịch vụ của các địa phương cấp tỉnh có thể gây nên nhiều phiền phức cho cuộc sống của người dân địa phương, cũng như cho các hoạt động kinh tế – xã hội trên địa bàn.
Như vậy, từ thực tiễn Trung Quốc cho thấy, việc tổ chức đơn vị hành chính cấp tỉnh không đơn thuần phụ thuộc vào quy mô diện tích và dân số, không coi diện tích và dân số là tiêu chí chủ yếu; đồng thời, lại rất coi trọng yếu tố lịch sử, truyền thống của các đơn vị hành chính.
Chú thích:
1, 8. Bách khoa toàn thư mở Wikipedia.
2, 3. Điều 30, 31 Hiến pháp nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa năm 2004.
4. Bành Chấn Thanh, Nguyễn trọng Bình (2018). Tiêu chuẩn, thẩm quyền và thủ tục phân loại đơn vị hành chính ở Trung Quốc. Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 18 (370) – tháng 9/2018, Học viện Chính trị khu vực IV, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh.
5, 7. Quốc vụ viện Trung Quốc. Quy chế quản lý việc phân chia đơn vị hành chính ban hành ngày 10/10/2018 và có hiệu lực vào ngày 01/01/2019.
6. Sự trỗi dậy của chính quyền thành phố ở Trung Quốc đầu thế kỷ XX: Lịch sử địa phương, ảnh hưởng quốc tế và hội nhập quốc gia. https://muse.jhu.edu/article/842939.
