Institutional capacity and the implementation of university autonomy in Vietnam
ThS. Phú Thị Tuyết Nga
Trường Đại học Thủ Dầu Một
(Quanlynhanuoc.vn) – Tự chủ đại học tại Việt Nam hiện không dừng ở việc mở rộng hành lang pháp lý mà chuyển dần sang yêu cầu nâng cao năng lực thể chế trong quá trình thực thi. Nghiên cứu tiếp cận vấn đề từ góc nhìn thể chế, tập trung phân tích mối liên hệ giữa khung pháp lý, cơ chế điều phối, năng lực tổ chức và trách nhiệm giải trình trong hệ thống giáo dục đại học thông qua phương pháp nghiên cứu định tính kết hợp đối chiếu kinh nghiệm quốc tế. Từ đó, khẳng định tự chủ đại học chỉ có thể vận hành hiệu quả khi được đặt trong một cấu trúc thể chế ổn định, có sự phân định trách nhiệm rõ ràng và bảo đảm năng lực quản trị phù hợp. Bài viết đề xuất định hướng chuyển từ tự chủ mang tính hình thức sang tự chủ thực chất nhằm đáp ứng yêu cầu đổi mới giáo dục đại học trong bối cảnh hiện nay.
Từ khóa: Giáo dục đại học; năng lực thể chế; quản trị công; thực thi chính sách; tự chủ đại học.
Abstract: University autonomy in Vietnam is no longer limited to expanding the legal framework but is gradually shifting toward the need to enhance institutional capacity during implementation. This study approaches the issue from an institutional perspective, focusing on analyzing the relationship between the legal framework, coordination mechanisms, organizational capacity, and accountability within the higher education system through a qualitative research method combined with a comparison of international experiences. Consequently, it affirms that university autonomy can only function effectively when embedded within a stable institutional structure that clearly delineates responsibilities and ensures appropriate governance capacity. The article proposes a shift from formal autonomy to substantive autonomy to meet the demands for higher education reform in the current context.
Keywords: Higher education; institutional capacity; public governance; policy implementation; university autonomy.
1. Đặt vấn đề
Trong bối cảnh kinh tế tri thức và toàn cầu hóa ngày càng sâu rộng, giáo dục đại học không còn chỉ thực hiện chức năng đào tạo nguồn nhân lực mà đã trở thành một thiết chế trung tâm của đổi mới sáng tạo, phát triển khoa học công nghệ và nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia. Sự chuyển dịch này làm cho chất lượng giáo dục đại học ngày càng phụ thuộc vào năng lực quản trị và khả năng thích ứng thể chế của các cơ sở giáo dục đại học hơn là chỉ dựa vào mở rộng quy mô đào tạo như trước đây (Marginson, 2016)1. Cùng với xu hướng đó, nhiều quốc gia trên thế giới đã chuyển từ mô hình quản lý hành chính tập trung sang mô hình quản trị dựa trên tự chủ gắn với trách nhiệm giải trình. Trong mô hình này, Nhà nước không rút khỏi giáo dục đại học mà chuyển vai trò từ kiểm soát trực tiếp sang điều tiết chiến lược, giám sát hệ thống và bảo đảm chất lượng công (Clark, 1998)2. Tự chủ đại học vì vậy được xem là một thành tố quan trọng của cải cách quản trị công hiện đại trong giáo dục đại học (Pollitt & Bouckaert, 2017)3.
Tại Việt Nam, chủ trương đổi mới giáo dục đại học đã được xác lập tương đối rõ thông qua Nghị quyết số 29-NQ/TW về đổi mới căn bản, toàn diện giáo dục và đào tạo cùng Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục đại học năm 2018. Những thay đổi này tạo nền tảng pháp lý quan trọng cho việc mở rộng quyền tự chủ đối với các cơ sở giáo dục đại học về tổ chức bộ máy, tài chính, học thuật và nhân sự. Tuy nhiên, thực tiễn triển khai cho thấy khoảng cách giữa thiết kế chính sách và kết quả thực thi vẫn còn khá lớn. Trong nhiều trường hợp, quyền tự chủ được xác lập trên phương diện pháp lý nhưng chưa chuyển hóa đầy đủ thành năng lực vận hành thực chất của các cơ sở giáo dục đại học. Một số nghiên cứu cho thấy hạn chế của tự chủ đại học tại Việt Nam không chủ yếu nằm ở thiếu chủ trương cải cách mà nằm ở sự thiếu đồng bộ giữa cơ chế điều tiết, năng lực tổ chức và hệ thống trách nhiệm giải trình (World Bank, 2020)4.
Mặc dù tự chủ đại học đã được nghiên cứu khá nhiều dưới góc độ cải cách giáo dục và quản trị công, nhưng cách tiếp cận từ phương diện năng lực thể chế trong quá trình thực thi vẫn còn tương đối hạn chế. Đặc biệt, mối quan hệ giữa phân quyền, năng lực quản trị và trách nhiệm giải trình chưa được phân tích đầy đủ trong bối cảnh hệ thống giáo dục đại học Việt Nam đang chuyển đổi mạnh mẽ. Vì vậy, bài viết tiếp cận tự chủ đại học từ góc nhìn năng lực thể chế nhằm góp phần làm rõ khoảng cách giữa “trao quyền pháp lý” và “năng lực vận hành thực tế” trong cải cách giáo dục đại học ở Việt Nam hiện nay.
2. Phương pháp nghiên cứu
Bài viết sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính với cách tiếp cận liên ngành giữa quản lý công, nghiên cứu thể chế và giáo dục đại học nhằm phân tích năng lực thể chế trong thực thi tự chủ đại học ở Việt Nam. Nguồn dữ liệu nghiên cứu được khai thác từ các văn bản chính sách về giáo dục đại học, báo cáo của cơ quan quản lý nhà nước, cùng các công trình nghiên cứu liên quan đến quản trị đại học và tự chủ đại học trong nước và quốc tế.
Phương pháp phân tích tài liệu kết hợp với so sánh kinh nghiệm quốc tế để nhận diện những vấn đề đặt ra trong quá trình thực thi tự chủ đại học tại Việt Nam. Khung phân tích tập trung vào ba nội dung chính, gồm: tính đồng bộ của thể chế, năng lực quản trị của cơ sở giáo dục đại học và cơ chế phối hợp, trách nhiệm giải trình trong hệ thống quản lý giáo dục đại học.
3. Kết quả nghiên cứu và thảo luận
3.1. Tự chủ đại học từ góc nhìn năng lực thể chế
Trong nhiều năm qua, tự chủ đại học thường được tiếp cận chủ yếu như cơ chế phân quyền trong quản lý giáo dục. Theo cách tiếp cận này, cải cách tự chủ chủ yếu tập trung vào việc mở rộng quyền quyết định cho các cơ sở giáo dục đại học về tổ chức bộ máy, tài chính, học thuật và nhân sự. Tuy nhiên, kinh nghiệm quốc tế cho thấy việc mở rộng quyền hạn không đồng nghĩa với nâng cao hiệu quả quản trị nếu thiếu nền tảng thể chế phù hợp để vận hành các quyền hạn đó một cách hiệu quả (Aghion và cộng sự, 2010)4. Từ góc độ thể chế, tự chủ đại học có thể được xem là một quá trình tái cấu trúc quan hệ giữa Nhà nước và cơ sở giáo dục đại học. Trong quá trình này, Nhà nước chuyển từ mô hình kiểm soát trực tiếp sang mô hình điều tiết thông qua cơ chế giám sát, đánh giá và trách nhiệm giải trình.
Trong giáo dục đại học, năng lực thể chế thể hiện ở khả năng của hệ thống trong việc chuyển hóa các quy định pháp lý thành năng lực vận hành thực tế. Điều này bao gồm năng lực hoạch định chiến lược, quản trị tài chính, điều phối nguồn lực, quản lý nhân sự và kiểm soát trách nhiệm giải trình. Nếu thiếu các năng lực này, quyền tự chủ rất dễ chuyển thành tình trạng phân tán trách nhiệm hoặc vận hành hình thức (Shattock, 2010)6. Vấn đề cần quan tâm hơn, hiệu quả chính sách phụ thuộc nhiều vào năng lực của các chủ thể thực hiện hơn là chỉ ở thiết kế chính sách (Hill & Hupe, 2009)7. Điều này đặc biệt phù hợp với giáo dục đại học, nơi các cơ sở giáo dục đại học vừa là đối tượng thực thi vừa là chủ thể trực tiếp chuyển hóa chính sách thành kết quả quản trị cụ thể. Do đó, phân tích tự chủ đại học cần chuyển trọng tâm từ “mức độ trao quyền” sang “năng lực vận hành quyền tự chủ”. Vấn đề cốt lõi không phải là trao bao nhiêu quyền mà là hệ thống có đủ năng lực để thực thi các quyền đó một cách hiệu quả, ổn định và có trách nhiệm hay không (Peters, 2019)8.
3.2. Kinh nghiệm quốc tế về thực thi tự chủ đại học
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, không tồn tại một mô hình tự chủ đại học chung cho mọi quốc gia. Tuy nhiên, các hệ thống giáo dục đại học vận hành hiệu quả thường có điểm chung là xây dựng được nền tảng thể chế ổn định và cơ chế trách nhiệm giải trình rõ ràng (OECD, 2019)9. Một số quốc gia như Hoa Kỳ và Anh, tự chủ đại học được triển khai với mức độ cao. Các trường đại học có quyền tự quyết lớn về tài chính, tuyển dụng nhân sự và chiến lược phát triển. Tuy nhiên, mức độ tự chủ cao luôn đi kèm với hệ thống kiểm định độc lập và cơ chế đánh giá hiệu quả nghiêm ngặt.
Trong khi đó, nhiều quốc gia châu Âu lựa chọn mô hình cân bằng giữa tự chủ và điều tiết. Nhà nước vẫn giữ vai trò định hướng hệ thống thông qua cơ chế tài trợ công, kiểm định chất lượng và đánh giá công khai. Tại khu vực châu Á, Singapore và Hàn Quốc là những trường hợp cho thấy cải cách tự chủ chỉ thành công khi được triển khai đồng thời với hiện đại hóa quản trị đại học. Trong các mô hình này, Nhà nước không rút lui khỏi giáo dục đại học mà giữ vai trò kiến tạo, hỗ trợ và điều phối chiến lược phát triển hệ thống. Điểm nổi bật là việc kết hợp giữa trao quyền với nâng cao năng lực tổ chức và trách nhiệm giải trình (OECD, 2021)10.
Những kinh nghiệm quốc tế nêu trên, cho thấy, hiệu quả của tự chủ đại học không phụ thuộc vào việc giảm vai trò của Nhà nước mà phụ thuộc vào khả năng xây dựng cơ chế điều tiết phù hợp và nâng cao năng lực quản trị của các cơ sở giáo dục đại học.
4. Thực tiễn thực thi tự chủ đại học từ góc nhìn năng lực thể chế ở Việt Nam
4.1. Từ góc nhìn năng lực thể chế
Trong hơn một thập niên qua, Việt Nam đã từng bước hoàn thiện nền tảng pháp lý cho tự chủ đại học. Việc ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục đại học năm 2018 đánh dấu bước chuyển quan trọng từ cơ chế quản lý hành chính sang mô hình quản trị dựa trên trao quyền và trách nhiệm giải trình.
Thực tế cho thấy, quá trình thực thi cơ chế tự chủ đại học ở Việt Nam vẫn còn tồn tại những hạn chế mang tính cấu trúc. Đáng chú ý, hệ thống quản lý giáo dục đại học hiện nay vẫn còn hiện tượng phân tán và chồng chéo giữa các cơ quan quản lý, qua đó làm suy giảm mức độ thống nhất trong điều hành và hiệu quả thực thi chính sách. Bên cạnh đó, nhiều lĩnh vực then chốt như tổ chức bộ máy, tài chính và nhân sự vẫn chịu sự chi phối đáng kể của cơ chế quản lý hành chính truyền thống, dẫn đến việc quyền tự chủ chưa được hiện thực hóa đầy đủ trong thực tiễn vận hành11 [1]. Bên cạnh đó, năng lực quản trị tại một số cơ sở giáo dục đại học vẫn chưa đáp ứng đầy đủ yêu cầu của quá trình tự chủ. Trong nhiều trường hợp, cơ chế phối hợp, giám sát và phân định trách nhiệm còn thiếu rõ ràng, dẫn đến hạn chế trong hoạch định chiến lược và tổ chức thực thi. Điều này ảnh hưởng đến hiệu quả quản trị nội bộ cũng như năng lực ra quyết định dài hạn của các cơ sở giáo dục đại học (OECD, 2019)12.
Một khía cạnh lưu ý khác là năng lực quản trị của nhiều cơ sở giáo dục đại học ở Việt Nam vẫn chưa theo kịp yêu cầu của cơ chế tự chủ. Dù quá trình tự chủ đại học đã được mở rộng đáng kể sau khi Luật Giáo dục đại học sửa đổi năm 2018 có hiệu lực, trên thực tế, không ít cơ sở giáo dục đại học vẫn chịu ảnh hưởng của phương thức quản lý hành chính truyền thống thay vì chuyển sang mô hình quản trị đại học hiện đại gắn với hiệu quả hoạt động và trách nhiệm giải trình. Trong bối cảnh đó, năng lực quản trị chiến lược, quản trị tài chính và quản trị nguồn lực còn phân tán và thiếu tính chuyên nghiệp, dẫn đến khoảng cách đáng kể giữa “trao quyền tự chủ” và “năng lực thực thi thể chế”. Hiện tượng này có thể được lý giải như một dạng độ trễ thể chế (institutional lag), khi mức độ mở rộng quyền tự chủ diễn ra nhanh hơn so với sự phát triển của năng lực quản trị nội tại. Nhận định này phù hợp với các cảnh báo trong nghiên cứu về quản trị giáo dục đại học cũng như các báo cáo chính sách của World Bank (2020)13.
Nhìn chung, cơ chế trách nhiệm giải trình trong giáo dục đại học Việt Nam vẫn chưa thực sự hoàn thiện. Trong thực tiễn, hoạt động đánh giá ở nhiều cơ sở giáo dục đại học còn thiên về yêu cầu tuân thủ thủ tục và kiểm soát hành chính, trong khi các tiêu chí liên quan đến chất lượng đầu ra, hiệu quả vận hành và tác động xã hội chưa được phản ánh đầy đủ. Cách tiếp cận này phần nào làm hạn chế động lực đổi mới và cải thiện chất lượng trong hệ thống giáo dục đại học. Thực trạng trên cho thấy khoảng cách giữa trách nhiệm giải trình mang tính hình thức với trách nhiệm giải trình dựa trên kết quả, khi cơ chế giám sát vẫn chú trọng nhiều hơn đến quy trình và đầu vào thay vì hiệu quả đầu ra của cơ sở giáo dục đại học (OECD, 2023)14.
Để nhận diện rõ hơn áp lực vận hành và những giới hạn về năng lực thể chế trong bối cảnh mở rộng tự chủ đại học, có thể quan sát một số biến động cơ bản của hệ thống giáo dục đại học Việt Nam giai đoạn 2020 – 2024, như sau:
Bảng 1 cho thấy, giáo dục đại học Việt Nam tiếp tục mở rộng nhanh trong giai đoạn 2020 – 2024, nhưng năng lực quản trị và nguồn lực vận hành chưa phát triển tương ứng với tốc độ gia tăng quy mô đào tạo. Tổng số sinh viên tăng từ khoảng 1,9 triệu lên hơn 2,36 triệu người, trong khi số giảng viên cơ hữu chỉ tăng ở mức hạn chế, làm cho tỷ lệ sinh viên/giảng viên duy trì ở mức cao và có xu hướng tăng từ 24,89 lên 28,15 sinh viên/giảng viên. Xét từ góc độ quản trị đại học, đây không chỉ là áp lực về giảng dạy mà còn phản ánh sức ép ngày càng lớn đối với chất lượng đào tạo, năng lực điều hành và hiệu quả thực thi cơ chế tự chủ tại các cơ sở giáo dục đại học.
Bảng 1. Quy mô hệ thống giáo dục đại học Việt Nam giai đoạn 2020 – 2024
| Chỉ số | Năm học | ||||||
| 2020-2021 | 2021-2022 | 2022-2023 | 2023-2024 | ||||
| Số cơ sở giáo dục đại học | 241 | 242 | 242 | 243 | |||
| Tổng số sinh viên đại học | 1.905.956 | 2.145.426 | 2.036.689 | 2.365.711 | |||
| Tổng số giảng viên cơ hữu | 76.576 | 78.190 | 79.473 | 84.031 | |||
| Tỷ lệ sinh viên/giảng viên | 24,89 | 27,44 | 25,63 | 28,15 | |||
| Tổng số cán bộ quản lý | 881 | 851 | 899 | 931 | |||
| Tổng số nhân viên hỗ trợ | 11.547 | 11.585 | 11.279 | 10.274 | |||
Đáng chú ý, số lượng nhân viên hỗ trợ có xu hướng giảm trong bối cảnh các trường đại học đồng thời phải mở rộng quy mô đào tạo, tự chủ tài chính và tái cấu trúc bộ máy quản trị. Điều này cho thấy, cải cách tự chủ đại học ở Việt Nam hiện vẫn tồn tại khoảng cách giữa “tự chủ pháp lý” và “năng lực thực thi thể chế”. Từ góc nhìn quản trị công và xã hội học tổ chức, đây có thể xem là biểu hiện của “độ trễ thể chế”, khi tốc độ đổi mới chính sách diễn ra nhanh hơn khả năng thích ứng của hệ thống giáo dục đại học.
Ở chiều sâu khác, Bảng 2 phản ánh sự chuyển biến về chất lượng nguồn nhân lực học thuật và nền tảng tri thức của hệ thống giáo dục đại học trong bối cảnh tự chủ. Dữ liệu cho thấy, số giảng viên có trình độ tiến sĩ tăng từ 23.956 lên 28.862 người; tỷ lệ giảng viên có trình độ tiến sĩ cũng tăng từ 31,28% lên 34,34%. Xu hướng này cho thấy các cơ sở giáo dục đại học đã quan tâm nhiều hơn đến chuẩn hóa đội ngũ, nâng cao năng lực học thuật và củng cố nền tảng chuyên môn nhằm thích ứng với áp lực cạnh tranh và yêu cầu tự chủ ngày càng cao.
Bảng 2. Một số chỉ số về chất lượng nguồn nhân lực học thuật trong giáo dục đại học Việt Nam giai đoạn 2020 – 2024
| Chỉ số | Năm học | |||
| 2020-2021 | 2021-2022 | 2022-2023 | 2023-2024 | |
| Giảng viên có trình độ tiến sĩ | 23.956 | 25.366 | 25.975 | 28.862 |
| Tỷ lệ giảng viên đạt trình độ tiến sĩ (%) | 31,28 | 32,44 | 32,68 | 34,34 |
| Giảng viên nữ | 38.177 | 39.123 | 40.601 | 42.587 |
| Giảng viên là người dân tộc thiểu số | 950 | 1.027 | 959 | 1.047 |
| Quy mô đào tạo thạc sĩ, tiến sĩ | 115.945 | 121.586 | 100.013 | 108.674 |
| Số học viên cao học | 103.833 | 109.886 | 90.936 | 97.315 |
| Số nghiên cứu sinh | 12.112 | 11.700 | 9.077 | 11.359 |
Tuy nhiên, quy mô đào tạo sau đại học và số lượng nghiên cứu sinh còn biến động đáng kể, phản ánh phần nào những hạn chế về năng lực nghiên cứu, môi trường học thuật và khả năng phát triển đội ngũ khoa học trình độ cao. Điều này cho thấy tự chủ đại học ở Việt Nam hiện chưa hoàn toàn chuyển hóa thành năng lực học thuật và năng lực quản trị tương ứng. Nói cách khác, thách thức cốt lõi của cải cách hiện nay không còn chủ yếu nằm ở việc mở rộng quyền tự chủ trên phương diện pháp lý, mà ở khả năng củng cố chiều sâu thể chế, năng lực nghiên cứu và chất lượng quản trị nhằm bảo đảm tự chủ được vận hành thực chất, ổn định và bền vững.
Nhìn tổng thể, tự chủ đại học ở Việt Nam hiện vẫn vận hành trong trạng thái chuyển tiếp thể chế, khi các cơ chế quản trị hiện đại chưa hoàn toàn thay thế phương thức điều hành hành chính truyền thống (Bộ Giáo dục và Đào tạo, 2024)15. Điều này tạo ra khoảng cách đáng kể giữa mức độ mở rộng quyền tự chủ trên phương diện pháp lý với năng lực vận hành thực tế của các cơ sở giáo dục đại học. Thực tiễn cho thấy, thách thức của cải cách hiện nay không còn chủ yếu nằm ở việc “trao thêm quyền”, mà ở khả năng xây dựng năng lực thể chế đủ mạnh để bảo đảm quyền tự chủ được thực thi hiệu quả, ổn định và gắn với trách nhiệm giải trình. Từ góc độ quản trị công, đây cũng có thể xem là biểu hiện của “độ trễ thể chế”, khi tốc độ đổi mới chính sách diễn ra nhanh hơn khả năng thích ứng của hệ thống giáo dục đại học trong bối cảnh chuyển đổi hiện nay (Peters, 2019)16.
4.2. Khoảng cách giữa thiết kế thể chế và hiệu quả thực thi tự chủ đại học
Một trong những vấn đề nổi bật của quá trình cải cách giáo dục đại học tại Việt Nam hiện nay là khoảng cách giữa thiết kế chính sách và năng lực thực thi thể chế. Trên phương diện pháp lý, khung chính sách về tự chủ đại học đã có bước tiến đáng kể. Tuy nhiên, trong thực tiễn vận hành, nhiều cơ sở giáo dục đại học vẫn gặp khó khăn trong việc chuyển hóa quyền tự chủ thành năng lực quản trị thực chất (World Bank, 2020)17. Khoảng cách này xuất phát trước hết từ sự thiếu đồng bộ giữa phân quyền và phân trách nhiệm.
Bên cạnh đó, cải cách tự chủ đại học tại Việt Nam vẫn chịu ảnh hưởng đáng kể của mô hình quản lý hành chính truyền thống. Mặc dù các cơ sở giáo dục đại học được trao thêm quyền hạn, nhưng nhiều quyết định quan trọng liên quan đến tổ chức bộ máy, nhân sự và tài chính vẫn phụ thuộc vào cơ chế phê duyệt hành chính. Điều này làm cho quá trình thực thi tự chủ mang tính “nửa thị trường, nửa hành chính”, làm suy giảm tính linh hoạt của hệ thống. Một hạn chế khác là sự thiếu tương thích giữa tốc độ cải cách chính sách và năng lực tổ chức của các cơ sở giáo dục đại học. Trong nhiều trường hợp, việc chuyển giao quyền hạn diễn ra nhanh hơn quá trình nâng cao năng lực quản trị. Điều này dẫn đến tình trạng các cơ sở giáo dục đại học phải đảm nhiệm nhiều chức năng quản trị mới nhưng chưa có đủ nguồn lực và kinh nghiệm điều hành phù hợp (OECD, 2021)18.
Ở chiều sâu quản trị, nhiều trường đại học hiện nay vẫn chưa xây dựng được mô hình quản trị chiến lược theo yêu cầu của cơ chế tự chủ. Cơ chế ra quyết định còn phân tán, quản trị tài chính thiếu tính dài hạn và hoạt động kiểm soát nội bộ chưa thực sự hiệu quả. Những hạn chế này cho thấy tự chủ đại học không chỉ là vấn đề chính sách mà còn là vấn đề về năng lực vận hành thể chế. Từ góc nhìn quản trị công, thực trạng này phản ánh một đặc điểm phổ biến của cải cách khu vực công tại các quốc gia chuyển đổi, khi thiết kế chính sách thường thay đổi nhanh hơn năng lực thích ứng của bộ máy thực thi. Vì vậy, nếu thiếu đầu tư cho năng lực tổ chức và cơ chế điều phối, cải cách rất dễ dừng lại ở cấp độ hình thức thay vì tạo ra những thay đổi thực chất trong vận hành hệ thống.
5. Những vấn đề đặt ra đối với năng lực thể chế và hàm ý chính sách
5.1. Những vấn đề đặt ra
Thứ nhất, tính nhất quán thể chế còn hạn chế. Việc thiếu đồng bộ giữa các chính sách về tài chính, tổ chức và quản lý nhân sự đang làm suy giảm hiệu lực của cơ chế tự chủ. Trong nhiều trường hợp, quyền tự chủ được mở rộng nhưng các quy định liên quan vẫn mang tính kiểm soát hành chính, dẫn đến tình trạng “nửa tự chủ, nửa quản lý tập trung” (World Bank, 2020)19.
Thứ hai, năng lực tổ chức của nhiều cơ sở giáo dục đại học chưa đáp ứng yêu cầu đổi mới quản trị. Tự chủ trong nhiều trường hợp mới dừng ở việc chuyển giao trách nhiệm mà chưa đi kèm với nâng cao năng lực điều hành. Điều này làm cho các cơ sở giáo dục đại học gặp khó khăn trong hoạch định chiến lược, quản trị tài chính và quản lý nguồn lực (Shattock, 2010)20.
Thứ ba, cơ chế điều phối và trách nhiệm giải trình còn thiếu hiệu quả. Việc phân quyền chưa đi kèm với hệ thống đánh giá và giám sát phù hợp khiến hiệu quả quản trị chưa được cải thiện tương xứng với kỳ vọng cải cách. Cơ chế kiểm định, đánh giá chất lượng và công khai thông tin vẫn chưa đủ mạnh để tạo áp lực đổi mới thực chất (OECD, 2023)21.
Những vấn đề này cho thấy thách thức lớn nhất hiện nay không nằm ở việc tiếp tục mở rộng quyền tự chủ mà ở việc củng cố năng lực thể chế nhằm bảo đảm quyền tự chủ được vận hành hiệu quả trong thực tiễn. Cải cách tự chủ đại học tại Việt Nam đang bước vào giai đoạn đòi hỏi chiều sâu thể chế nhiều hơn là mở rộng quyền hạn danh nghĩa.
5.2. Hàm ý chính sách
Trên cơ sở các kết quả nghiên cứu về khoảng cách thể chế, năng lực quản trị và cơ chế trách nhiệm giải trình trong thực thi tự chủ đại học, có thể rút ra một số hàm ý chính sách nhằm nâng cao hiệu quả vận hành hệ thống giáo dục đại học tại Việt Nam theo hướng khả thi và phù hợp với bối cảnh thực tiễn.
Trước hết, cần tiếp tục hoàn thiện khung thể chế theo hướng ổn định, đồng bộ và nhất quán giữa các lĩnh vực tài chính, tổ chức và nhân sự. Kết quả nghiên cứu cho thấy tình trạng chồng chéo chức năng giữa Nhà nước và cơ sở giáo dục đại học là một trong những nguyên nhân quan trọng làm suy giảm hiệu lực tự chủ, do đó việc phân định rõ vai trò quản lý vĩ mô và quyền tự chủ của cơ sở đào tạo là điều kiện nền tảng để bảo đảm tính vận hành thống nhất của hệ thống.
Hai là, nâng cao năng lực quản trị của các cơ sở giáo dục đại học cần được xem là trọng tâm cải cách. Thực tiễn cho thấy việc trao quyền tự chủ nếu không đi kèm với nâng cao năng lực tổ chức và điều hành sẽ dẫn đến tình trạng “tự chủ hình thức”. Vì vậy, cần thúc đẩy đổi mới cơ chế vận hành nội bộ, tăng cường tính chuyên nghiệp trong quản trị và phát huy vai trò thực chất của hội đồng trường, qua đó từng bước hình thành năng lực quản trị chiến lược trong các cơ sở giáo dục đại học.
Ba là, việc chuyển đổi từ cơ chế kiểm soát hành chính sang cơ chế giám sát dựa trên kết quả là xu hướng tất yếu trong bối cảnh tự chủ. Hệ thống đánh giá cần tập trung vào chất lượng đào tạo, hiệu quả nghiên cứu và mức độ đáp ứng nhu cầu xã hội, thay vì thiên về tuân thủ thủ tục. Đây là điều kiện quan trọng để tăng cường trách nhiệm giải trình trong giáo dục đại học.
Bốn là, cần củng cố cơ chế phối hợp đa cấp giữa các cơ quan quản lý, cơ sở giáo dục đại học và các chủ thể xã hội. Kết quả nghiên cứu cho thấy hạn chế trong phối hợp thể chế đang làm giảm tính liên kết của hệ thống, do đó việc phát triển mô hình quản trị theo hướng mạng lưới là phù hợp với xu thế cải cách quản trị công hiện đại.
Năm là, việc hình thành văn hóa trách nhiệm giải trình trong giáo dục đại học cần được xem là điều kiện nền tảng bảo đảm tính bền vững của cơ chế tự chủ. Trách nhiệm giải trình không chỉ dừng lại ở công khai thông tin mà còn gắn với trách nhiệm xã hội và hiệu quả sử dụng nguồn lực, qua đó củng cố niềm tin xã hội đối với hệ thống giáo dục đại học.
6. Kết luận
Tự chủ đại học tại Việt Nam đang chuyển từ giai đoạn mở rộng quyền hạn sang yêu cầu củng cố chiều sâu thể chế trong thực thi. Kết quả nghiên cứu cho thấy, hiệu quả của cơ chế tự chủ không phụ thuộc chủ yếu vào phạm vi phân quyền, mà phụ thuộc vào năng lực thể chế bảo đảm cho việc thực thi các quyền đó trong thực tiễn vận hành. Những hạn chế hiện nay chủ yếu xuất phát từ khoảng cách giữa thiết kế chính sách và năng lực thực thi, thể hiện qua các vấn đề về quản trị, phối hợp và trách nhiệm giải trình trong hệ thống giáo dục đại học.
Trong dài hạn, tự chủ đại học cần được nhìn nhận như một quá trình tái cấu trúc quan hệ giữa Nhà nước, cơ sở giáo dục đại học và xã hội trong bối cảnh chuyển đổi mô hình phát triển. Theo đó, điều kiện quyết định không còn nằm ở việc mở rộng quyền tự chủ trên phương diện hình thức, mà ở khả năng xây dựng năng lực quản trị, cơ chế trách nhiệm giải trình và năng lực điều phối hệ thống đủ hiệu quả để bảo đảm tự chủ được vận hành thực chất, ổn định và bền vững.
Chú thích:
1. Marginson, S. (2016). The dream is over: The crisis of Clark Kerr’s California idea of higher education. University of California Press. https://www.ucpress.edu/books/the-dream-is-over/paper
2. Clark, B. R. (1998). Creating entrepreneurial universities: Organizational pathways of transformation. Pergamon. https://search.worldcat.org/title/creating-entrepreneurial-universities/oclc/38431033
3. Pollitt, C., & Bouckaert, G. (2017). Public management reform: A comparative analysis-Into the age of austerity (4th ed.). Oxford University Press.
4. World Bank. (2020). Improving the performance of higher education in Vietnam: Strategic priorities and policy options. Washington, DC: World Bank. https://documents1.worldbank.org/curated/en/855261588175259657/pdf/Improving-the-Performance-of-Higher-Education-in-Vietnam-Strategic-Priorities-and-Policy-Options.pdf.
5. Aghion, P., Dewatripont, M., Hoxby, C., Mas-Colell, A., & Sapir, A. (2010). The governance and performance of universities: Evidence from Europe and the U.S. Economic Policy, 25(61), 7-59. https://doi.org/10.1111/j.1468-0327.2009.00238.x
6. Shattock, M. (2010). Managing successful universities (2nd ed.). Open University Press. https://books.google.com/books?vid=ISBN9780335237432
7. Hill, M., & Hupe, P. (2009). Implementing public policy: An introduction to the study of operational governance (2nd ed.). SAGE Publications. SAGE official book page
8. Peters, B. G. (2019). Institutional theory in political science: The new institutionalism (4th ed.). Edward Elgar Publishing. https://www.e-elgar.com/shop/gbp/institutional-theory-in-political-science-fourth-edition-9781786437921.html.
9. OECD. (2019). Benchmarking higher education system performance. OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/be5514d7-en
11. Quá trình tự chủ đại học tại Việt Nam: Từ thực tiễn đến nhận thức. https://vi.quanlynhanuoc.vn/qlnn/article/view/96?utm_source=chatgpt.com.
12. OECD. (2019). Benchmarking higher education system performance. OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/be5514d7-en.
13. World Bank. (2020). Improving the performance of higher education in Vietnam: Strategic priorities and policy options. https://documents1.worldbank.org/curated/en/347431588175259657/pdf/Improving-the-Performance-of-Higher-Education-in-Vietnam-Strategic-Priorities-and-Policy-Options.pdf
14. OECD. (2023). Education at a glance 2023: OECD indicators. OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/e13bef63-en .
15. Bộ Giáo dục và Đào tạo (2025). Số liệu thống kê giáo dục đại học các năm học 2020 – 2021 đến 2023 – 2024. http://moet.gov.vn/thong-ke/Pages/thong-ko-giao-duc-dai-hoc.aspx%3FItemID=10555.
16. Peters, B. G. (2019). Institutional theory in political science: The new institutionalism (4th ed.). Edward Elgar Publishing. https://www.e-elgar.com/shop/gbp/institutional-theory-in-political-science-fourth-edition-9781786437921.html.
17. World Bank (2020). Improving the performance of higher education in Vietnam: Strategic priorities and policy options. https://documents1.worldbank.org/curated/en/347431588175259657/pdf/Improving-the-Performance-of-Higher-Education-in-Vietnam-Strategic-Priorities-and-Policy-Options.pdf
18. OECD (2021). Education at a glance 2021: OECD indicators. OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/b35a14e5-en.
19. World Bank (2020). Improving the performance of higher education in Vietnam: Strategic priorities and policy options. https://documents1.worldbank.org/curated/en/347431588175259657/pdf/Improving-the-Performance-of-Higher-Education-in-Vietnam-Strategic-Priorities-and-Policy-Options.pdf
20. Shattock, M. (2010). Managing successful universities. Open University Press. https://openlibrary.org/books/OL26756464M/Managing_Successful_Universities?utm_source=chatgpt.com
21. OECD. (2023). Education at a glance 2023: OECD indicators. OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/e13bef63-en.
