Public sector human resource development under the two-tier local government model in Ho Chi Minh City
Nguyễn Trương Tấn Lộc
Phân hiệu Học viện Hành chính và Quản trị công tại TP. Hồ Chí Minh
(Quanlynhanuoc.vn) – Việc hợp nhất TP. Hồ Chí Minh, Bình Dương và Bà Rịa – Vũng Tàu từ ngày 01/7/2025 sẽ tạo ra mô hình siêu đô thị với chính quyền hai cấp tinh gọn. Dưới góc độ quản trị nhân lực công, sự chuyển dịch này đòi hỏi tái cấu trúc sâu rộng đội ngũ để bảo đảm hiệu quả. Nghiên cứu phân tích thực trạng sắp xếp bộ máy tại 168 xã, phường, đặc khu sau sáp nhập và nhận diện các “điểm nghẽn”: áp lực quá tải tại cấp cơ sở khi tiếp nhận hơn 100.000 nhân sự chuyển tiếp; sự lệch pha năng lực của cán bộ; hành lang pháp lý chưa đồng bộ và thách thức đãi ngộ khi chấm dứt lực lượng không chuyên trách trước 31/5/2026. Bài viết đề xuất các giải pháp chiến lược, tái thiết vị trí việc làm dựa trên phân tích định lượng, chuẩn hóa khung năng lực đổi mới sáng tạo, số hóa quản trị hiệu suất và hoàn thiện chính sách đãi ngộ. Những giải pháp này là nền tảng để chuyển đổi từ tư duy “quản lý” sang “quản trị phục vụ”, xây dựng nền hành chính chuyên nghiệp và bền vững cho siêu đô thị trong kỷ nguyên mới.
Từ khóa: Chính quyền hai cấp; quản trị nhân lực; TP. Hồ Chí Minh mới.
Abstract: The merger of Ho Chi Minh City, Binh Duong, and Ba Ria – Vung Tau into the new Ho Chi Minh City from July 1, 2025, establishes a streamlined two-tier government megacity. This structural shift requires extensive human resource restructuring to ensure administrative performance. The research analyzes organizational arrangement across 168 communes, wards, and special zones, identifying critical bottlenecks: (i) grassroots workload overload from integrating over 100,000 transitional staff; (ii) competency gaps; (iii) unsynchronized legal frameworks; and (iv) compensation challenges following the termination of non-specialized personnel by May 31, 2026. The paper proposes strategic innovations: redesigning job positions via quantitative analysis, standardizing an innovative competency framework, digitalizing performance evaluation (KPIs/OKRs), and optimizing compensation. These solutions are pivotal to shifting from a “management” to a “service-oriented governance” model, fostering a professional, sustainable administration for the new megacity.
Keywords: Two-tier administration; Human resource management; New Ho Chi Minh City.
1. Đặt vấn đề
Phát triển nguồn nhân lực khu vực công luôn được Đảng và Nhà nước định vị là nhân tố quyết định hiệu quả vận hành của bộ máy hành chính nhà nước và sự phát triển bền vững của quốc gia. Trong bối cảnh đất nước đang bước vào kỷ nguyên mới với sự bứt phá mạnh mẽ của công nghệ số và yêu cầu cải cách thể chế sâu rộng, việc đổi mới hệ thống chính trị theo hướng tinh gọn, mạnh, hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả trở thành nhiệm vụ chiến lược hàng đầu. Ngày 01/7/2025, TP. Hồ Chí Minh, tỉnh Bình Dương và tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu chính thức sáp nhập toàn bộ địa giới hành chính và dân số để hình thành TP. Hồ Chí Minh mới. Đây không chỉ là sự mở rộng đơn thuần về mặt cơ học mà còn là sự kiến tạo một siêu đô thị quốc tế có diện tích 6.772,65 km² và quy mô dân số trên 13,7 triệu người, đóng vai trò là đầu tàu kinh tế và trung tâm quản trị lớn nhất cả nước.
Điểm đặc trưng mang tính đột phá trong mô hình tổ chức của TP. Hồ Chí Minh mới là chính thức vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp gồm cấp tỉnh và cấp xã, phân quyền và đưa chính quyền tiến sát hơn tới người dân và doanh nghiệp. Sự chuyển đổi mô hình từ ba cấp sang hai cấp đang tạo ra những thay đổi sâu sắc trong đội ngũ nhân sự. Việc điều chuyển, phân bổ lại hơn 100.000 biên chế từ khối quận, huyện cũ về trực tiếp các xã, phường mới đòi hỏi nỗ lực rất lớn trong việc ổn định tâm lý và nâng cao năng lực cho đội ngũ cán bộ.
2. Thực trạng nguồn nhân lực và sự dịch chuyển biên chế tại TP. Hồ Chí Minh mới sau hợp nhất
TP. Hồ Chí Minh mới sau khi sáp nhập bao gồm 168 đơn vị hành chính cấp xã, gồm 113 phường, 54 xã và 1 đặc khu là Côn Đảo. Trong đó, TP. Hồ Chí Minh trước đây là 102 phường, xã; Bình Dương 36 phường, xã và Bà Rịa – Vũng Tàu 30 phường, xã. Để vận hành một siêu đô thị có quy mô lớn, hệ thống nhân lực khu vực công cần một lượng biên chế tương xứng và được phân bổ tối ưu.
Trước thời điểm sáp nhập, số liệu biên chế tại các địa phương có sự khác biệt rõ nét và phản ánh đặc thù kinh tế – xã hội của từng vùng. Tại TP. Hồ Chí Minh cũ, nhu cầu biên chế năm 2025 được xác định là 107.021 người, bao gồm 10.073 công chức hành chính từ cấp huyện trở lên và công chức cấp xã cùng 96.948 viên chức hưởng lương từ ngân sách nhà nước tại các đơn vị sự nghiệp công lập1. Đối với tỉnh Bình Dương cũ, số lượng cán bộ, công chức được tuyển dụng đạt khoảng 1.311 đến 1.397 người, tùy theo các khối chính quyền, Đảng và đoàn thể; đội ngũ viên chức sự nghiệp khoảng 18.274 đến 19.072 biên chế hưởng lương ngân sách. Tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu cũ, tổng số biên chế năm 2024 được duy trì ở mức 22.047 người sau khi đã thực hiện các lộ trình tinh giản nghiêm ngặt, từ con số 24.940 biên chế năm 2017. Khi cả 3 địa phương hợp nhất, tổng quy mô lực lượng lao động khu vực công của TP. Hồ Chí Minh mới bao gồm khoảng 22.878 cán bộ, công chức và 132.110 viên chức. Toàn bộ lực lượng công chức hành chính và người lao động thuộc khối quận, huyện, thành phố thuộc tỉnh cũ của 3 địa phương, ước tính hơn 100.000 nhân sự đã được chuyển giao trực tiếp về cấp cơ sở, đó là các xã, phường và đặc khu. Sự dịch chuyển quy mô lớn này đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ giữa các sở, ban, ngành để bảo đảm hoạt động công vụ không bị gián đoạn.
Tại Bình Dương cũ, chính quyền đã lựa chọn giải pháp tình thế là giữ nguyên số lượng biên chế cán bộ, công chức của cấp huyện và cấp xã hiện có để bố trí làm việc tại các xã, phường mới nhằm bảo đảm tính liên tục của công việc và hạn chế những xáo trộn tâm lý trong đội ngũ2. Đồng thời, địa phương cũng đặt ra lộ trình 5 năm để tiến hành rà soát, tinh giản và cơ cấu lại lực lượng này theo đúng các quy chuẩn của Chính phủ. Tại Bà Rịa – Vũng Tàu cũ, việc tinh gọn bộ máy cũng được triển khai đồng bộ khi hoàn thành việc sắp xếp tổ chức công an địa phương theo hướng không tổ chức công an cấp huyện, đưa lực lượng trực tiếp bám cơ sở tại các xã, phường3. Nhìn chung, quá trình vận hành thử nghiệm và chính thức đi vào hoạt động của bộ máy chính quyền hai cấp từ ngày 01/7/2025 đã diễn ra tương đối thuận lợi, nhận được sự đồng thuận và đánh giá tích cực từ người dân.
Một số mô hình sắp xếp hành chính mới tiêu biểu, như: phường Sài Gòn tại Quận 1 cũ, sáp nhập từ phường Bến Nghé và một phần phường Đa Kao, Nguyễn Thái Bình thành phường Sài Gòn hoặc phường Chợ Lớn tại Quận 5 cũ hay xã Bình Khánh mới tại huyện Cần Giờ cũ, sáp nhập 3 xã cũ gồm Bình Khánh, Tam Thôn Hiệp và một phần xã An Thới Đông với quy mô diện tích lên tới 158 km2 và 31.400 dân đã chính thức đi vào hoạt động ổn định. Tuy nhiên, dưới góc độ khoa học, việc điều chuyển cơ học này đang gián tiếp tạo ra áp lực công việc thực tế lên vai đội ngũ công chức tại 168 đơn vị xã, phường mới được thành lập.
3. Nhận diện các khó khăn, vướng mắc trong quản trị nguồn nhân lực công
Một là, áp lực về điều hòa giữa nhu cầu nhân lực tại cơ sở và mục tiêu tinh giản biên chế theo quy định của Trung ương. Hiện nay, hệ thống chính trị đang thực hiện quyết liệt mục tiêu tinh giản biên chế, chẳng hạn như việc TP. Hồ Chí Minh cũ phải cắt giảm ít nhất 3,33% biên chế viên chức sự nghiệp trong năm 2025 so với năm 2023, tương đương giảm 3.243 người4. Tuy nhiên, việc chuyển giao trực tiếp hơn 100.000 nhân sự từ cấp huyện về 168 xã, phường mới đang tạo áp lực quản lý rất lớn ở cấp cơ sở. Các xã, phường sau khi sáp nhập không chỉ tăng về diện tích và quy mô dân số mà còn phải tiếp nhận một lượng công chức chuyển tiếp. Sự dịch chuyển này đòi hỏi công tác sắp xếp phải cực kỳ khéo léo để tránh chồng chéo chức năng, nhiệm vụ. Hơn nữa, việc quản lý lượng biên chế lớn này trong bối cảnh chịu ràng buộc bởi “nguyên tắc ngân sách theo năm” và “sức ép ngân sách nhà nước” làm giảm phần nào tính linh hoạt của chính quyền cấp cơ sở, khiến công tác lập kế hoạch nguồn nhân lực gặp những trở ngại nhất định.
Hai là, năng lực của đội ngũ khi chuyển sang môi trường công vụ mới. Công chức cấp huyện cũ được đào tạo và vận hành trong một môi trường mang tính trung gian, thiên về tham mưu, tổng hợp, phê duyệt hồ sơ và hướng dẫn gián tiếp. Trái lại, công việc cấp xã lại mang tính chất trực tiếp xử lý các yêu cầu dân sinh hằng ngày từ hộ tịch, đất đai, xây dựng cho đến an ninh trật tự và các thủ tục dịch vụ công trực tuyến. Khi đưa một lượng cán bộ cấp huyện xuống làm việc tại các phường, xã, bước đầu đã xuất hiện những bỡ ngỡ. Họ vẫn còn “thiếu” các kỹ năng tác nghiệp trực tiếp và lúng túng trong việc xử lý các giao dịch cụ thể tại các trung tâm phục vụ hành chính công mới. Sự thiếu hụt về năng lực thực tế này phản ánh một “khoảng trống” trong công tác “phân tích công việc” vốn dĩ cần được xây dựng dựa trên bản mô tả công việc và tiêu chuẩn tuyển dụng theo năng lực thực chất. Hệ quả là năng suất chưa đạt mức kỳ vọng dù số lượng nhân sự tại chỗ tăng lên đáng kể.
Ba là, sự thiếu đồng bộ của hành lang pháp lý hiện hành đối với mô hình chính quyền hai cấp. Các văn bản pháp luật nền tảng về quản lý nhân sự công, như Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức dù đã được sửa đổi, bổ sung năm 2015 nhằm đáp ứng yêu cầu đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, việc triển khai mô hình chính quyền địa phương sau sắp xếp đơn vị hành chính vẫn đặt ra yêu cầu tiếp tục hoàn thiện các quy định về quản lý, sử dụng và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức cho phù hợp với cơ cấu tổ chức mới.
Các quy định về tuyển dụng, nâng ngạch, quy hoạch, luân chuyển và đánh giá cán bộ hoàn toàn chưa có các điều khoản đặc thù dành riêng cho mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Nghị quyết số 98/2023/QH15 ngày 24/6/2023 của Quốc hội, cho phép thí điểm nhiều cơ chế vượt trội về tổ chức bộ máy nhưng cũng chưa đáp ứng yêu cầu điều chỉnh công tác quản lý nhân sự phức tạp của một siêu đô thị mở rộng bao gồm cả các khu công nghiệp lớn của Bình Dương và hệ thống cảng biển của Bà Rịa – Vũng Tàu. Sự thiếu hụt của một hệ thống thể chế đồng bộ khiến việc tạo động lực và thiết lập “con đường chức nghiệp” cho cán bộ, công chức gặp khó khăn trong mô hình hai cấp của TP. Hồ Chí Minh.
Bốn là, áp lực quá tải công việc và lộ trình chấm dứt lực lượng hoạt động không chuyên trách. Theo quy định mới về chuẩn hóa đội ngũ công chức, TP. Hồ Chí Minh mới sẽ phải chấm dứt việc sử dụng lực lượng không chuyên trách cấp xã trước ngày 31/5/2026, ảnh hưởng đến hơn 5.000 người. Đây là lực lượng đã đồng hành và chia sẻ khối lượng công việc rất lớn cùng chính quyền cơ sở trong nhiều giai đoạn. Việc dừng sử dụng đột ngột lực lượng này trong bối cảnh khối lượng công việc cấp xã tăng mạnh sau sáp nhập có thể dẫn đến tình trạng quá tải nghiêm trọng đối với đội ngũ công chức còn lại. Thêm vào đó, chế độ tiền lương và thu nhập trong khu vực công dù đã có những cải thiện thông qua các chính sách tăng thu nhập theo Nghị quyết số 98 nhưng vẫn còn một khoảng cách nhất định so với khu vực tư. Hệ thống đãi ngộ hiện tại chưa giải quyết triệt để cả “yếu tố duy trì” lẫn “yếu tố động viên” đối với người làm việc. Công tác đánh giá thực thi công việc vẫn mang nặng tính bình quân, chưa thể hiện rõ hiệu suất thực tế của từng cá nhân, dẫn đến sự suy giảm động lực của các nhân tố tích cực.
4. Một số giải pháp
Thứ nhất, tiến hành tái thiết kế hệ thống vị trí việc làm và phân bổ lại nhân sự dựa trên phân tích định lượng công việc thực tế, thay vì áp đặt các định mức biên chế mang tính cơ học. Thành phố cần áp dụng các phương pháp khoa học, như: khảo sát ảnh hưởng, lập bảng hỏi về vị trí công việc, quan sát trực tiếp và tham vấn chuyên gia để xác định chính xác thời lượng và nguồn lực cần thiết nhằm giải quyết các thủ tục hành chính tại 168 xã, phường. Công thức dự báo nhu cầu nhân lực cần được lượng hóa dựa trên các biến số về quy mô dân số, mật độ doanh nghiệp và tỷ lệ hồ sơ hành chính phát sinh hàng tháng thay vì cào bằng giữa các địa bàn. Từ bản đồ phân tích công việc để thiết lập những “bản mô tả công việc” chuẩn xác, từ đó điều chuyển nguồn nhân lực từ các vùng dư thừa sang các địa bàn đang bị quá tải công việc, thực hiện mục tiêu tinh gọn bộ máy một cách thực chất và khoa học.
Thứ hai, xây dựng và áp dụng thống nhất Khung năng lực “đổi mới sáng tạo” cho đội ngũ công chức cấp xã, đặc biệt chú trọng đào tạo chuyển đổi cho “đội ngũ chuyển tiếp” từ cấp huyện xuống cấp xã. Khung năng lực này không chỉ bao gồm các tiêu chuẩn kỹ thuật chuyên môn truyền thống mà còn phải nhấn mạnh năng lực tư duy hệ thống, khả năng giải quyết vấn đề phức tạp, khả năng ứng dụng công nghệ số và kỹ năng tương tác với người dân trong môi trường chính quyền hai cấp. Công tác đào tạo, bồi dưỡng phải từ bỏ phương thức giảng dạy lý thuyết hàn lâm cũ, chuyển sang mô hình đào tạo thông qua hành động, giải quyết các tình huống thực tiễn ngay tại cơ sở. Cán bộ cấp huyện luân chuyển xuống cần được tham gia các chương trình cố vấn trực tiếp từ những công chức cơ sở giàu kinh nghiệm, giúp họ nhanh chóng vượt qua giai đoạn chuyển đổi môi trường công vụ và làm chủ các kỹ năng tác nghiệp tại cơ sở. Chương trình này cần có sự đồng hành tích cực của các cơ sở giáo dục đại học trên địa bàn để chuẩn hóa nội dung đào tạo thực chiến.
Thứ ba, tối ưu hóa nguồn lực từ lực lượng không chuyên trách thông qua các chính sách chuyển đổi và tuyển dụng hợp lý. Đối với đội ngũ không chuyên trách đủ tiêu chuẩn, năng lực và có kinh nghiệm công tác lâu năm, thành phố cần chủ động xây dựng phương án tuyển dụng lại, tiếp nhận vào làm công chức, viên chức theo các thông tư hướng dẫn của Bộ Nội vụ. Đối với những trường hợp không đủ điều kiện tiếp nhận, cần xây dựng chính sách hỗ trợ thỏa đáng, tổ chức các sàn giao dịch việc làm và tư vấn, hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp nhằm ổn định cuộc sống cho người lao động. Đồng thời, thành phố có thể nghiên cứu cơ chế tuyển dụng lại một phần lực lượng này làm cộng tác viên hỗ trợ dịch vụ công trực tuyến, số hóa dữ liệu nhằm giảm tải cho đội ngũ công chức chính quy.
Thứ tư, cải cách triệt để hệ thống đánh giá thực thi công việc và chính sách đãi ngộ nhằm tạo động lực làm việc mạnh mẽ, hạn chế sự dịch chuyển nhân lực giỏi sang khu vực tư. Hệ thống đánh giá phải được số hóa hoàn toàn, kết hợp giữa các chỉ số hiệu suất cốt lõi (KPIs), phương pháp quản trị mục tiêu (OKRs) và đánh giá đa chiều để bảo đảm tính khách quan, công bằng và tôn vinh những nỗ lực sáng tạo. Kết quả đánh giá này phải là căn cứ duy nhất để quyết định mức thu nhập tăng thêm, cơ hội thăng tiến trên “đường chức nghiệp” và việc tiếp tục duy trì hợp đồng hay đưa vào diện tinh giản biên chế.
Thành phố cần chủ động đề xuất được trao quyền chủ động hơn trong quản lý biên chế và áp dụng các cơ chế thu hút nhân tài vượt trội. Thành phố có thể áp dụng mức thu nhập từ 30 đến 100 triệu đồng/tháng cho chuyên gia, nhà khoa học và người có tài năng đặc biệt, cùng chế độ thưởng lên tới 1 tỷ đồng trong các trường hợp cống hiến đặc biệt xuất sắc nhằm thu hút “nhân tài” vào bộ máy hành chính siêu đô thị; cải thiện môi trường làm việc, kiến tạo không gian văn hóa tổ chức chuyên nghiệp, thân thiện nhằm khích lệ tinh thần của cán bộ, công chức.
5. Kết luận
TP. Hồ Chí Minh mới sau ngày 01/7/2025 và việc vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp mở ra không gian phát triển vô cùng rộng lớn cho vùng kinh tế trọng điểm phía Nam. Tuy nhiên, sự thành công của cuộc cải cách hành chính này phụ thuộc hoàn toàn vào chất lượng và hiệu quả vận hành của đội ngũ cán bộ, công chức trực tiếp phục vụ tại cơ sở. Việc giải quyết triệt để các khó khăn thực tế về sự chuyển dịch biên chế, sự quá tải công việc và việc thích ứng năng lực thông qua một chiến lược quản trị nguồn nhân lực khoa học, đổi mới và nhân văn là chìa khóa duy nhất để phát huy sức mạnh của siêu đô thị. Chỉ khi giải quyết tốt bài toán “vốn nhân lực”, TP. Hồ Chí Minh mới thực sự trở thành một chính quyền phục vụ hiệu quả, thực chất, xứng tầm, một siêu đô thị đáng sống hàng đầu khu vực trong kỷ nguyên mới của đất nước.
Chú thích:
1. Ủy ban nhân dân TP. Hồ Chí Minh (2025). Đề án số 4353/ĐA-UBND ngày 04/12/2025 rà soát, sắp xếp, bố trí cán bộ, công chức, tại các xã, phường và đặc khu trên địa bàn TP. Hồ Chí Minh.
2. Tỉnh ủy Bình Dương (2025). Đề án số 17-ĐA/TU ngày 21/4/2025 về kết thúc hoạt động cấp huyện, sắp xếp, tổ chức lại đơn vị hành chính cấp xã và tổ chức bộ máy hệ thống chính trị cấp xã sau sắp xếp.
3. Trùng Khánh (2025). Bà Rịa – Vũng Tàu thông tin về kết quả sắp xếp, tinh gọn tổ chức bộ máy, tinh giản biên chế, Báo Pháp luật TP. Hồ Chí Minh. https://plo.vn/ba-ria-vung-tau-thong-tin-ve-ket-qua-sap-xep-tinh-gon-to-chuc-bo-may-tinh-gian-bien-che-post844887.html
4. Báo Sài Gòn Giải phóng (2025). TP. HCM chuyển hơn 100.000 biên chế cấp huyện về xã sau sắp xếp. https://www.hcmcpv.org.vn/tin-tuc/tphcm-chuyen-hon-100-000-bien-che-cap-huyen-ve-xa-sau-sap-xep-1491936729
Tài liệu tham khảo:
1. Ban Chỉ đạo xây dựng đề án sắp xếp, hợp nhất tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu, tỉnh Bình Dương và TP. Hồ Chí Minh (2025). Thông báo số 04-TB/BCĐ ngày 14/5/2025 về Kết luận của Đồng chí Trưởng Ban Chỉ đạo xây dựng Đề án sắp xếp, hợp nhất tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu, tỉnh Bình Dương và TP. Hồ Chí Minh tại phiên họp thứ nhất.
2. Quốc hội (2023). Nghị quyết số 98/2023/QH15 ngày 01/8/2023 về thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TP. Hồ Chí Minh.
3. Lê, C. H. (2025). Phát triển nguồn nhân lực khu vực công đáp ứng yêu cầu của kỷ nguyên mới. https://doi.org/10.59394/qlnn.354.2025.1218
4. Nguyễn, T. H. H., & Đặng, X. H. (Chủ biên) (2021). Quản lý nguồn nhân lực trong khu vực công. H. NXB Bách khoa Hà Nội.
5. Nguyễn, M. P. (Chủ biên) (2018). Giáo trình Quản lý nhân lực trong cơ quan hành chính nhà nước. H. NXB Lao động.
6. Trần, T. T., & Vũ, H. N. (Chủ biên) (2011). Giáo trình Quản lý nguồn nhân lực trong tổ chức công. H. NXB Đại học Kinh tế Quốc dân.
7. TP. HCM chuyển hơn 100.000 biên chế cấp huyện về xã sau sắp xếp. https://www.hcmcpv.org.vn/tin-tuc/tphcm-chuyen-hon-100-000-bien-che-cap-huyen-ve-xa-sau-sap-xep-1491936729
