Governance of sustainable tourism development in Ninh Binh: opportunities and challenges
ThS. Đỗ Thị Hải Yến
Học viện Hành chính và Quản trị công
Email: yendth1@apag.edu.vn
(Quanlynhanuoc.vn) – Trong bối cảnh phát triển du lịch theo hướng bền vững và đổi mới tổ chức chính quyền địa phương, quản trị phát triển du lịch bền vững ngày càng đặt ra yêu cầu tăng cường sự tham gia, phối hợp và chia sẻ trách nhiệm giữa các chủ thể. Đối với tỉnh Ninh Bình, việc hợp nhất đơn vị hành chính năm 2025 đã mở rộng không gian phát triển, tạo cơ hội kết nối tài nguyên, đa dạng hóa sản phẩm và huy động các nguồn lực cho phát triển du lịch. Trên cơ sở phân tích tài liệu, chính sách và thực tiễn địa phương, bài viết nhận diện những cơ hội và thách thức chủ yếu đối với quản trị phát triển du lịch bền vững ở Ninh Bình; từ đó, đề xuất một số hàm ý nhằm đổi mới phương thức quản trị theo hướng đa chủ thể, tăng cường phối hợp liên ngành, liên địa bàn, gắn phát triển kinh tế du lịch với bảo tồn di sản, bảo vệ môi trường và bảo đảm lợi ích cộng đồng.
Từ khóa: Quản trị; phát triển du lịch bền vững; Ninh Bình; cơ hội và thách thức.
Abstract: Against the backdrop of sustainable tourism development and reforms in local government organization, the governance of sustainable tourism development increasingly calls for enhanced participation, coordination, and shared responsibility among stakeholders. For Ninh Binh Province, the 2025 administrative reorganization has expanded development opportunities, creating avenues to integrate resources, diversify tourism products, and mobilize resources for tourism development. Based on an analysis of documents, policies, and local practices, this article identifies the key opportunities and challenges for sustainable tourism governance in Ninh Binh; thereby proposing several implications aimed at reforming governance approaches toward a multi-stakeholder model, strengthening inter-sectoral and inter-regional coordination, and integrating tourism-driven economic development with heritage conservation, environmental protection, and the safeguarding of community interests.
Keywords: Governance; sustainable tourism development; Ninh Binh; opportunities and challenges.
1. Mở đầu
Phát triển du lịch bền vững đang trở thành định hướng quan trọng của nhiều quốc gia và địa phương nhằm bảo đảm sự hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế, phát triển văn hoá – xã hội và bảo vệ môi trường. Trong bối cảnh hoạt động du lịch ngày càng có tính liên ngành, liên vùng và sự tham gia của nhiều chủ thể, việc thực hiện các mục tiêu phát triển bền vững không chỉ phụ thuộc vào tiềm năng tài nguyên, nguồn lực đầu tư hay hiệu quả quản lý nhà nước mà còn gắn với chất lượng quản trị điểm đến. Điều này đòi hỏi sự chuyển đổi từ phương thức quản lý chủ yếu dựa trên quyền lực hành chính sang phương thức quản trị chú trọng vai trò kiến tạo, điều phối của Nhà nước và sự tham gia, phối hợp, chia sẻ trách nhiệm giữa các bên liên quan. Theo đó, nâng cao hiệu quả quản trị là một trong những yêu cầu quan trọng để duy trì khả năng phát triển lâu dài của điểm đến du lịch.
Đối với Ninh Bình, du lịch được xác định là ngành kinh tế có vai trò quan trọng trong định hướng phát triển của địa phương. Với hệ thống tài nguyên tự nhiên và văn hóa phong phú, nổi bật là Quần thể danh thắng Tràng An – Di sản văn hóa và thiên nhiên thế giới, cùng các giá trị lịch sử, sinh thái và văn hóa cộng đồng, Ninh Bình đã từng bước khẳng định vị thế trên bản đồ du lịch Việt Nam và quốc tế. Đặc biệt, việc sáp nhập ba tỉnh Hà Nam, Nam Định và Ninh Bình từ ngày 01/7/2025 đã tạo ra không gian phát triển mới, mở rộng khả năng liên kết giữa các khu vực di sản, văn hóa, tâm linh, sinh thái và ven biển (Ủy ban Thường vụ Quốc hội, 2025). Cùng với đó, việc tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình hai cấp và những định hướng mới về phát triển công nghiệp văn hóa, du lịch đã tạo điều kiện để địa phương đổi mới phương thức tổ chức, huy động nguồn lực và nâng cao hiệu quả quản trị phát triển du lịch bền vững.
Tuy nhiên, không gian phát triển mở rộng và quy mô hoạt động du lịch gia tăng cũng làm xuất hiện những vấn đề mới đối với quản trị. Sự liên kết giữa các điểm đến vượt ra ngoài ranh giới hành chính của từng xã, trong khi hoạt động quản lý vẫn được phân định theo ngành, lĩnh vực và địa bàn, đặt ra yêu cầu nâng cao năng lực điều phối liên ngành, liên địa phương. Bên cạnh đó, áp lực đối với tài nguyên, môi trường và sức chịu tải của điểm đến; yêu cầu nâng cao chất lượng tăng trưởng, phân bổ lợi ích; sự khác biệt về năng lực thực thi giữa các địa bàn và mức độ tham gia của cộng đồng cũng trở thành những vấn đề cần được quan tâm. Những yêu cầu này cho thấy phát triển du lịch bền vững ở Ninh Bình không chỉ là vấn đề khai thác hiệu quả tiềm năng, lợi thế mà còn phụ thuộc vào khả năng thiết lập và vận hành cơ chế quản trị phù hợp với đặc điểm của không gian phát triển mới.
Từ thực tiễn đó, việc nghiên cứu những cơ hội và thách thức đối với quản trị phát triển du lịch bền vững ở Ninh Bình có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn. Trên cơ sở tiếp cận quản trị đa chủ thể, kết hợp phân tích các văn bản chính sách, số liệu và tài liệu nghiên cứu liên quan, bài viết tập trung làm rõ những điều kiện thuận lợi và vấn đề đặt ra trong hoạch định, tổ chức thực hiện, huy động nguồn lực, phối hợp các chủ thể và giám sát quá trình phát triển du lịch. Qua đó, đề xuất một số hàm ý nhằm nâng cao hiệu quả quản trị phát triển du lịch bền vững, phù hợp với bối cảnh tổ chức chính quyền địa phương và định hướng phát triển của tỉnh Ninh Bình trong giai đoạn mới.
2. Cơ sở tiếp cận quản trị phát triển du lịch bền vững tại Ninh Bình
Quản trị phát triển du lịch bền vững là cách tiếp cận ngày càng được chú trọng trong bối cảnh hoạt động du lịch có tính liên ngành, liên vùng và chịu tác động bởi nhiều chủ thể có lợi ích khác nhau. Khác với quản lý nhà nước về du lịch, chủ yếu được thực hiện thông qua quyền lực công và các công cụ như chiến lược, quy hoạch, chính sách, pháp luật, thanh tra, kiểm tra, quản trị phát triển du lịch bền vững nhấn mạnh sự tham gia, phối hợp và tương tác giữa Nhà nước với các chủ thể ngoài Nhà nước trong quá trình định hướng, tổ chức thực hiện và giám sát hoạt động du lịch. Hai cách tiếp cận này không đối lập hoặc thay thế nhau; quản lý nhà nước là một bộ phận quan trọng, đồng thời tạo nền tảng thể chế cho quá trình quản trị phát triển du lịch bền vững.
Bramwell và Lane (2011) cho rằng, quản trị phù hợp và hiệu quả là điều kiện quan trọng để hiện thực hóa mục tiêu phát triển du lịch bền vững, thông qua định hướng hành động, tăng cường quá trình dân chủ và thúc đẩy thực thi các mục tiêu chung. Trong khi đó, Wray (2011) nhấn mạnh ý nghĩa của sự tham gia và tương tác giữa các bên liên quan trong quá trình hoạch định phát triển du lịch bền vững (Wray, M. 2011). Những nghiên cứu này gợi mở rằng hiệu quả quản trị không chỉ phụ thuộc vào sự hiện diện của các chủ thể trong quá trình phát triển mà còn phụ thuộc vào khả năng phối hợp hành động, mức độ ảnh hưởng của các chủ thể đối với quyết định và trách nhiệm của họ trong thực hiện các mục tiêu chung.
Trên cơ sở kế thừa các nghiên cứu về quản trị du lịch và tiếp cận phát triển bền vững, có thể hiểu quản trị phát triển du lịch bền vững cấp tỉnh là quá trình thiết lập và vận hành hệ thống thể chế, chính sách và các cơ chế phối hợp giữa Nhà nước với những chủ thể liên quan nhằm định hướng, huy động và sử dụng nguồn lực, tổ chức thực hiện, giám sát và điều chỉnh hoạt động phát triển du lịch trên địa bàn tỉnh; qua đó bảo đảm hài hòa các mục tiêu kinh tế, văn hóa – xã hội và môi trường, duy trì khả năng phát triển lâu dài của điểm đến. Trong quá trình này, Nhà nước giữ vai trò định hướng, kiến tạo, điều phối và bảo đảm lợi ích công, đồng thời tạo điều kiện để các chủ thể khác tham gia phù hợp với chức năng, nguồn lực và trách nhiệm của mình.
Từ cách tiếp cận trên, chủ thể quản trị phát triển du lịch bền vững cấp tỉnh bao gồm cơ quan nhà nước, doanh nghiệp và các cơ sở kinh doanh du lịch, cộng đồng dân cư địa phương, hiệp hội nghề nghiệp, cơ sở nghiên cứu, đào tạo, chuyên gia và du khách. Trong đó, Nhà nước giữ vai trò chủ đạo trong xây dựng thể chế, định hướng phát triển, điều phối và giám sát; doanh nghiệp tham gia huy động nguồn lực, đầu tư và tổ chức cung ứng sản phẩm, dịch vụ; cộng đồng dân cư vừa tham gia hoạt động kinh tế du lịch, vừa góp phần bảo tồn tài nguyên, gìn giữ bản sắc văn hóa và giám sát các tác động tại điểm đến. Các hiệp hội, cơ sở nghiên cứu, đào tạo và du khách tham gia thông qua tư vấn, phản biện, cung cấp tri thức, thông tin và phản hồi về chất lượng phát triển du lịch. Do có sự khác biệt về thẩm quyền, nguồn lực và lợi ích, hiệu quả quản trị phụ thuộc vào việc xác định rõ vai trò, thiết lập cơ chế phối hợp, bảo đảm sự tham gia thực chất, chia sẻ lợi ích và trách nhiệm giải trình giữa các chủ thể.
Để nghiên cứu quản trị phát triển du lịch bền vững cấp tỉnh, bài viết xác định sáu nội dung cơ bản: (1) xây dựng chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển du lịch bền vững; (2) xây dựng và hoàn thiện thể chế, chính sách; (3) tổ chức bộ máy và cơ chế vận hành; (4) phát triển, huy động và sử dụng nguồn lực; (5) thúc đẩy sự tham gia, hợp tác và liên kết giữa các chủ thể; (6) giám sát, đánh giá và điều chỉnh hoạt động phát triển du lịch. Các nội dung này có mối quan hệ chặt chẽ, tạo thành một quá trình quản trị thống nhất. Trong đó, chiến lược và thể chế xác lập định hướng, khuôn khổ hoạt động; tổ chức bộ máy và nguồn lực bảo đảm điều kiện thực thi; sự tham gia và hợp tác tạo cơ chế phối hợp giữa các chủ thể; giám sát, đánh giá và điều chỉnh cung cấp thông tin phản hồi nhằm nâng cao hiệu quả quản trị và khả năng thích ứng của điểm đến.
Quá trình quản trị phát triển du lịch bền vững cấp tỉnh chịu tác động của nhiều yếu tố, có thể khái quát thành năm nhóm: thể chế, chính sách và cơ chế phối hợp; năng lực, lợi ích và mức độ tham gia của các chủ thể; điều kiện nguồn lực; đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội và văn hóa của địa phương; bối cảnh bên ngoài như hội nhập quốc tế, biến đổi khí hậu, chuyển đổi số và sự thay đổi nhu cầu của thị trường du lịch. Các yếu tố này tác động đến khả năng hoạch định, tổ chức thực hiện và phối hợp hành động, đồng thời ảnh hưởng đến kết quả phát triển du lịch bền vững.
Theo đó, chất lượng quản trị cần được xem xét không chỉ thông qua mức độ hoàn thiện của thể chế, chính sách và bộ máy, mà còn ở hiệu quả vận hành, mức độ tham gia và phối hợp của các chủ thể, khả năng giám sát, điều chỉnh và những kết quả đạt được trên ba phương diện kinh tế, văn hóa – xã hội và môi trường. Sự phân biệt giữa việc ban hành chính sách, tổ chức thực hiện và kết quả thực thi là cần thiết để đánh giá đúng thực trạng quản trị, tránh đồng nhất sự đầy đủ của văn bản chính sách với hiệu quả phát triển bền vững.
Tại tỉnh Ninh Bình, sự phát triển du lịch ngày càng thể hiện tính liên ngành, liên địa bàn và liên kết giữa các chủ thể. Các không gian du lịch như Tràng An – Hoa Lư, Tam Chúc, Phủ Dầy – Đền Trần, hệ thống làng nghề và khu vực sinh thái ven biển có khả năng hình thành những chuỗi sản phẩm liên kết, trong khi hoạt động quản lý nhà nước vẫn được tổ chức theo chức năng, nhiệm vụ của từng ngành và phạm vi hành chính của từng địa phương. Bên cạnh đó, yêu cầu gia tăng giá trị kinh tế từ du lịch phải được giải quyết đồng thời với nhiệm vụ bảo tồn di sản, bảo vệ môi trường, kiểm soát sức chịu tải và bảo đảm lợi ích của cộng đồng dân cư.
Như vậy, những biến đổi về không gian phát triển, điều kiện nguồn lực và tổ chức quản lý đang tạo ra cả những điều kiện thuận lợi và những vấn đề mới đối với quản trị phát triển du lịch bền vững ở Ninh Bình. Trên cơ sở khung tiếp cận đã xác định, việc nhận diện cơ hội và thách thức cần được xem xét từ mối quan hệ giữa điều kiện phát triển du lịch với năng lực hoạch định, tổ chức thực hiện, phối hợp các chủ thể và giám sát, điều chỉnh quá trình phát triển. Đây là cơ sở để phân tích những cơ hội mà Ninh Bình có thể khai thác, đồng thời nhận diện những thách thức cần giải quyết nhằm nâng cao hiệu quả quản trị phát triển du lịch bền vững trong giai đoạn hiện nay.
3. Cơ hội đối với quản trị phát triển du lịch bền vững ở Ninh Bình
Trong bối cảnh phát triển mới, Ninh Bình có nhiều điều kiện thuận lợi để đổi mới phương thức quản trị phát triển du lịch bền vững. Những cơ hội này không chỉ xuất phát từ sự phong phú của tài nguyên, quy mô thị trường và khả năng liên kết các điểm đến mà còn từ những thay đổi về thể chế, chính sách, tổ chức quản lý và khả năng huy động sự tham gia của các chủ thể. Đặc biệt, việc mở rộng không gian phát triển sau hợp nhất tạo điều kiện để tỉnh tổ chức lại hệ thống du lịch theo hướng liên kết, khai thác lợi thế bổ sung giữa các địa bàn và chuyển từ quản lý các điểm du lịch riêng lẻ sang quản trị tổng thể điểm đến.
Tuy nhiên, các điều kiện thuận lợi chỉ có thể chuyển hóa thành kết quả phát triển bền vững khi được hỗ trợ bởi hệ thống thể chế phù hợp, năng lực điều phối hiệu quả và cơ chế tham gia thực chất của các chủ thể. Từ góc độ đó, cơ hội đối với Ninh Bình cần được xem xét không chỉ ở tiềm năng mở rộng hoạt động du lịch mà còn ở khả năng đổi mới phương thức quản trị, nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực và bảo đảm sự hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế, phát triển xã hội – văn hóa và bảo vệ môi trường.
Thứ nhất, sự mở rộng không gian tạo điều kiện cấu trúc lại hệ thống sản phẩm du lịch.
Ninh Bình có hệ thống địa hình karst, hang động, thung lũng, rừng, đất ngập nước và bờ biển, cùng mạng lưới di tích, lễ hội, tín ngưỡng, làng nghề và ẩm thực. Quần thể danh thắng Tràng An là Di sản văn hóa và thiên nhiên thế giới được UNESCO ghi danh; Cúc Phương, Vân Long, Xuân Thủy và các không gian ven biển bổ sung các giá trị đa dạng sinh học và trải nghiệm sinh thái (UNESCO World Heritage Centre (n.d.). Sau hợp nhất, kết nối Tràng An – Hoa Lư – Tam Cốc với Tam Chúc, Phủ Dầy – Đền Trần, Phát Diệm và vùng biển Giao Ninh, Thịnh Long cho phép xây dựng tuyến đa điểm đến, đa loại hình thay vì chỉ phát triển điểm tham quan riêng lẻ.
Cơ hội này có ý nghĩa quản trị sâu sắc: có thể phân bổ lại dòng khách theo không gian và thời gian, phát triển trải nghiệm theo chủ đề, kéo dài lưu trú và mở rộng khả năng hưởng lợi của các địa bàn. Tuy nhiên, phân bổ khách không đồng nghĩa với khai thác đại trà; tuyến kết nối phải gắn với phân vùng bảo tồn, giới hạn sinh thái và năng lực phục vụ của từng địa bàn. Điều chỉnh Quy hoạch tỉnh Ninh Bình thời kỳ 2021 – 2030, tầm nhìn 2050 theo Quyết định số 568/QĐ-UBND ngày 26/02/2026 tạo cơ sở tổ chức lại mối quan hệ giữa các không gian phát triển (Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình, 2026).
Thứ hai, quy mô thị trường và chuỗi dịch vụ phát triển tạo nguồn lực đổi mới quản trị.
Năm 2025, tổng lượt khách đến với Ninh Bình 19,4 triệu, khách lưu trú trên 4,26 triệu và tổng thu trên 21.238 tỷ đồng (Sở Du lịch tỉnh Ninh Bình (2026b). Báo cáo công bố tháng 10/2026 cho thấy trong 9 tháng năm 2026 tỉnh đón hơn 20,958 triệu lượt khách, trong đó hơn 2,442 triệu lượt khách quốc tế, tổng thu trên 21.979 tỷ đồng (Cổng Thông tin điện tử Đảng Cộng sản Việt Nam (14/102026). Những con số này cho thấy, vai trò kinh tế ngày càng lớn của du lịch và tiềm lực để đầu tư hạ tầng, đổi mới sản phẩm, nâng chuẩn dịch vụ. Điểm đáng chú ý hơn là cơ cấu khách: trong 8 tháng năm 2026 có khoảng 19,787 triệu lượt tham quan nhưng chỉ khoảng 4,066 triệu lượt khách lưu trú; số ngày lưu trú bình quân tính trên nhóm khách lưu trú khoảng 1,07 ngày (Sở Du lịch tỉnh Ninh Bình, 2026b). Điều này cho thấy vẫn còn dư địa tăng giá trị trên mỗi lượt khách thông qua dịch vụ lưu trú, văn hóa, ẩm thực, trải nghiệm làng nghề và kinh tế đêm có kiểm soát.
Thứ ba, chính sách mới mở ra khả năng chuyển từ “quản lý đối tượng” sang “kiến tạo phát triển”.
Nghị quyết số 26-NQ/TW (Bộ Chính trị, 2026) và Chương trình hành động của Chính phủ tại Nghị quyết số 263/NQ-CP ngày 07/9/2026 nhấn mạnh phát triển du lịch chất lượng cao, xanh, thông minh, tăng giá trị gia tăng và đổi mới quản trị hệ sinh thái dịch vụ (Chính phủ, 2026). Ở địa phương, Nghị quyết số 07-NQ/TU ngày 30/01/2026 xác định chiến lược phát triển công nghiệp văn hóa, du lịch đến năm 2030, tầm nhìn 2045 (Ban Chấp hành Đảng bộ tỉnh Ninh Bình, 2026). Đặc biệt, Nghị quyết số 44/2025/NQ-HĐND về hỗ trợ phát triển du lịch giai đoạn 2025 – 2030 không chỉ hướng đến doanh nghiệp mà còn bao gồm đào tạo nghề, homestay, sản phẩm mới, nghệ nhân, đội văn nghệ quần chúng và bảo tồn kiến trúc truyền thống (Hội đồng nhân dân tỉnh Ninh Bình, 2025).
Sự mở rộng đối tượng chính sách cho thấy Nhà nước bắt đầu chú trọng tạo điều kiện để các nguồn lực xã hội tham gia tạo giá trị điểm đến. Đối với phát triển bền vững, điều quan trọng là biến hỗ trợ đầu vào thành kết quả được đo lường: số hộ tiếp cận chính sách, chất lượng việc làm, mức tham gia chuỗi cung ứng, tỷ lệ tái đầu tư cho bảo tồn và khả năng đáp ứng tiêu chuẩn môi trường. Do chính sách hỗ trợ mới có hiệu lực từ đầu năm 2026, không thể chỉ dựa vào việc ban hành để kết luận về tác động thực tế khi chưa có số liệu giải ngân và thụ hưởng.
Thứ tư, nguồn lực văn hóa cộng đồng và hợp tác đa chủ thể ngày càng có điều kiện phát huy.
Tài liệu nghiên cứu ghi nhận toàn tỉnh có hơn 5.000 di tích đã kiểm kê, 171 làng nghề và làng nghề truyền thống, cùng mạng lưới doanh nghiệp lữ hành, lưu trú và lao động dịch vụ (Sở Du lịch tỉnh Ninh Bình, 2026b). Hộ dân tham gia nấu ăn, vận chuyển, lưu trú, biểu diễn nghệ thuật và cung ứng sản phẩm địa phương không chỉ tạo thu nhập mà còn duy trì tri thức và thực hành văn hóa bản địa. Hiệp hội Du lịch, các trường đại học và cơ sở nghiên cứu có thể đảm nhận vai trò liên kết thị trường, tư vấn sản phẩm, đào tạo và phản biện. Những hình thức hợp tác với UNESCO trong nghiên cứu giá trị di sản Tràng An cũng gợi mở khả năng khai thác tri thức và chuẩn mực quốc tế, thay vì chỉ quảng bá để tăng khách (UNESCO World Heritage Centre (n.d.).
Thứ năm, chuyển đổi số tạo tiền đề xây dựng mô hình quản trị dựa trên dữ liệu.
Số hóa di sản, bản đồ số, hệ thống thông tin du lịch, camera ứng dụng AI và các nền tảng phản ánh hiện trường có thể hỗ trợ thống kê lưu lượng, nhận diện thời điểm tập trung đông khách, quản lý chất lượng dịch vụ và quảng bá điểm đến. Tư liệu nghiên cứu cho biết Ninh Bình đã bước đầu triển khai một số ứng dụng AI và số hóa phục vụ bảo tồn, khai thác di sản. Đây là cơ hội đáng kể để chuyển từ tổng hợp báo cáo sau sự kiện sang dự báo, cảnh báo và điều chỉnh theo thời gian thực, nếu đồng thời hoàn thiện chuẩn dữ liệu, cơ chế chia sẻ và trách nhiệm sử dụng dữ liệu.
4. Những thách thức chủ yếu trong quản trị phát triển du lịch bền vững
Một là, cơ chế điều phối chưa theo kịp không gian du lịch liên ngành, liên địa bàn.
Sở Du lịch và các sở chuyên môn đã được xác định vai trò theo chức năng; chính quyền cấp xã trực tiếp quản lý nhiều vấn đề tại khu, điểm du lịch. Dù vậy, thực tế vẫn chủ yếu vận hành theo phương thức “một cơ quan chủ trì – nhiều cơ quan phối hợp” cho từng nhiệm vụ. Các vấn đề thường xuyên như ùn tắc trên tuyến, xử lý chất thải, hoạt động dịch vụ, bảo vệ cảnh quan hoặc phân luồng khách lại cần điều phối vượt phạm vi một xã. Việc không còn cấp huyện làm tăng yêu cầu hỗ trợ chuyên môn và phối hợp ngang giữa các xã. Trong trường hợp thiếu đầu mối quản trị điểm đến và quy trình xử lý chung, cùng một vấn đề có thể bị chia cắt theo thẩm quyền, làm chậm phản ứng và giảm trách nhiệm giải trình.
Hai là, tăng trưởng nhanh nhưng chất lượng tăng trưởng và phân phối lợi ích chưa tương xứng.
Lượt khách tăng và doanh thu mở rộng chưa phản ánh đầy đủ giá trị gia tăng được giữ lại tại địa phương. Tỷ lệ khách sử dụng cơ sở lưu trú quanh mức một phần năm tổng lượt tham quan trong các kỳ thống kê 2024 – 2026, thời gian lưu trú ngắn và tỷ trọng doanh thu nhà hàng cao cho thấy mô hình du lịch vẫn chịu ảnh hưởng lớn của dòng khách tham quan ngắn ngày. Một lượng khách lớn trong thời gian ngắn có thể đòi hỏi đầu tư mạnh cho giao thông, vệ sinh và an ninh nhưng đóng góp kinh tế ròng không tương ứng. Bên cạnh đó, hộ dân có vị trí kinh doanh thuận lợi, vốn và kỹ năng tốt dễ tiếp cận lợi ích hơn nhóm hộ ở xa các điểm đến hoặc tham gia gián tiếp; trong khi dữ liệu về tỷ lệ giá trị giữ lại, thu nhập hộ dân và tái đầu tư bảo tồn chưa đầy đủ.
Ba là, áp lực tài nguyên và sức chịu tải chưa được lượng hóa thành ngưỡng điều tiết.
Các hệ sinh thái karst, hang động, sông nước, đất ngập nước và vùng cửa sông ven biển có độ nhạy cảm khác nhau trước mật độ khách, hoạt động vận tải, chất thải, tiếng ồn và thay đổi sử dụng đất. Tại Tràng An, yêu cầu bảo vệ giá trị nổi bật toàn cầu đặc biệt quan trọng; ở Xuân Thủy hay các khu vực rừng ngập mặn, bảo tồn sinh cảnh cần được ưu tiên hơn mở rộng công suất dịch vụ (UNESCO World Heritage Centre (n.d.). Tuy nhiên, tài liệu nghiên cứu chưa ghi nhận được hệ thống ngưỡng sức chịu tải thống nhất cho từng điểm, kèm cơ chế cảnh báo và ra quyết định theo lưu lượng khách. Vì thế, khẩu hiệu “du lịch xanh” có nguy cơ khó chuyển thành quyết định giới hạn số chuyến, mật độ phương tiện, thời gian tham quan hay công suất lưu trú ở khu vực nhạy cảm.
Bốn là, sự tham gia của cộng đồng vào quyết định quản trị còn hạn chế về chiều sâu.
Người dân có tham gia cung ứng dịch vụ, bảo tồn và góp ý, nhưng khả năng theo dõi việc ý kiến được tiếp thu, phản hồi hoặc làm thay đổi phương án cuối cùng còn hạn chế. Điều này được hiểu hoạt động tham vấn theo thủ tục chưa đồng nghĩa với đồng quản trị. Nếu cộng đồng không được cùng xác định vấn đề, lựa chọn giải pháp, theo dõi lợi ích và giám sát tác động, sự tham gia dễ dừng ở khâu thực hiện và thụ hưởng.
Năm là, năng lực thực thi cấp xã và khả năng tiếp cận chính sách chưa đồng đều
Trong mô hình hai cấp, các xã, phường có điều kiện dân số, quy mô điểm đến, ngân sách, nhân lực và kỹ năng số khác nhau. Các địa bàn du lịch trọng điểm phải xử lý đồng thời quản lý di tích, đất đai, xây dựng, môi trường, hộ kinh doanh và an toàn du khách; trong khi một số xã chưa có đội ngũ chuyên môn và công cụ hỗ trợ tương ứng. Chính sách ưu đãi dù được mở rộng vẫn có thể khó tiếp cận đối với hộ gia đình thiếu thông tin, năng lực lập hồ sơ hoặc vốn đối ứng. Đây là thách thức về công bằng cơ hội và năng lực triển khai, không thể giải quyết chỉ bằng tăng số lượng văn bản phân cấp (Hội đồng nhân dân tỉnh Ninh Bình, 2025).
Sáu là, hệ thống dữ liệu và đánh giá hiện nghiêng về đầu ra kinh tế hơn tác động bền vững.
Số lượt khách, doanh thu, số cơ sở lưu trú và tiến độ nhiệm vụ được theo dõi thường xuyên; song dữ liệu gắn với lượng chất thải phát sinh, chất lượng nước, tiêu thụ tài nguyên, mật độ khách giờ cao điểm, mức chấp nhận của cư dân và phân phối lợi ích chưa hình thành hệ thống đồng bộ trong nguồn tư liệu tiếp cận (Sở Du lịch tỉnh Ninh Bình, 2026b). Việc thiếu số liệu không cho phép khẳng định mức suy thoái môi trường cụ thể, nhưng cho thấy khoảng trống giám sát rất đáng quan tâm. Hơn nữa, nếu dữ liệu từ sở, xã, ban quản lý và doanh nghiệp không có định dạng chung, dữ liệu số dù phong phú vẫn khó trở thành căn cứ kịp thời cho điều tiết dòng khách, đầu tư và bảo tồn.
5. Một số hàm ý chính sách và giải pháp quản trị
Thứ nhất, xây dựng cơ chế điều phối điểm đến đa chủ thể gắn với không gian chức năng.
Trên cơ sở Sở Du lịch làm đầu mối tham mưu về chuyên môn, tỉnh cần xác định cơ chế điều phối thường xuyên cho các tuyến và cụm điểm đến liên xã, có sự tham gia của đơn vị quản lý di sản, ngành môi trường, giao thông, chính quyền cấp xã, hiệp hội, doanh nghiệp và đại diện cộng đồng. Không nhất thiết thành lập thêm một cấp hành chính; điều quan trọng là quy chế thống nhất về đầu mối, dữ liệu dùng chung, phạm vi chủ trì, quyền yêu cầu phối hợp, ngưỡng kích hoạt phản ứng và chế độ thông tin. Chẳng hạn, đối với tuyến Tràng An – Hoa Lư – Tam Cốc, cơ chế điều phối có thể vận hành kế hoạch mùa cao điểm về lưu lượng phương tiện, phân luồng khách, vệ sinh môi trường và cảnh báo rủi ro, với trách nhiệm được giao đến từng cơ quan.
Thứ hai, chuyển trọng tâm từ tăng lượt khách sang nâng chất lượng và giá trị bền vững của dòng khách.
Trong hoạch định hằng năm, các chỉ tiêu lượng khách và tổng thu cần đi kèm mục tiêu về thời gian lưu trú, mức chi tiêu bình quân, mức hài lòng, tỷ lệ sử dụng sản phẩm địa phương, cơ hội việc làm và chi phí môi trường. Đối với các khu vực di sản và sinh thái nhạy cảm, cần xây dựng ngưỡng sức chịu tải riêng theo điều kiện tài nguyên, hạ tầng, khả năng cứu hộ và tính mùa vụ; thí điểm đặt khung giờ, giới hạn phương tiện hoặc điều chỉnh tuyến khi có dấu hiệu quá tải. Song song, phát triển sản phẩm du lịch có chiều sâu như trải nghiệm di sản theo chuyên đề, học tập – nghiên cứu, làng nghề, ẩm thực, du lịch nông nghiệp, biểu diễn nghệ thuật và lưu trú cộng đồng, nhằm gia tăng giá trị mà không gia tăng tương ứng áp lực lên một số điểm lõi.
Thứ ba, thiết lập bộ chỉ báo quản trị bền vững và cơ chế sử dụng dữ liệu trong quyết định.
Ở cấp tỉnh nên có bộ chỉ báo tối thiểu trên bốn nhóm. Nhóm kinh tế: lượt khách lưu trú, thời gian lưu trú, tổng thu bình quân và giá trị hàng hóa – dịch vụ địa phương trong chuỗi cung ứng. Nhóm xã hội – văn hóa: việc làm địa phương, mức hài lòng của cư dân, tỷ lệ hộ được tham vấn và số kiến nghị được trả lời. Nhóm môi trường: lưu lượng khách tại điểm nhạy cảm, chất lượng nước, khối lượng chất thải, tình trạng tài nguyên và số lần vượt ngưỡng cảnh báo. Nhóm quản trị: thời gian xử lý kiến nghị liên xã, mức độ chia sẻ dữ liệu, tỷ lệ nhiệm vụ có đơn vị chịu trách nhiệm và số điều chỉnh chính sách dựa trên đánh giá. Mỗi chỉ số cần có nguồn thu thập, tần suất cập nhật và cơ quan sử dụng được xác định rõ; công khai các chỉ số phù hợp để tăng đồng giám sát.
Thứ tư, thể chế hóa sự tham gia, phản hồi và chia sẻ lợi ích với cộng đồng.
Bên cạnh công bố lấy ý kiến, quy trình xây dựng kế hoạch phát triển điểm đến cần tổ chức tham vấn từ giai đoạn xác định vấn đề; công khai nội dung đã tiếp thu, nội dung chưa tiếp thu và lý do; dành kênh tham gia thường xuyên cho cộng đồng, doanh nghiệp, hiệp hội và các tổ chức xã hội. Các xã du lịch trọng điểm có thể thí điểm diễn đàn đối thoại định kỳ theo quý; doanh nghiệp và hộ dân cùng xây dựng cam kết bảo vệ cảnh quan, ứng xử văn minh, sử dụng lao động và sản phẩm địa phương. Cần đánh giá Nghị quyết số 44/2025/NQ-HĐND dựa trên số đối tượng thụ hưởng, chi phí tiếp cận, kết quả đào tạo, hiệu quả sản phẩm mới và tác động đối với nhóm hộ yếu thế, thay vì chỉ dừng ở số tiền hỗ trợ đã bố trí (Hội đồng nhân dân tỉnh Ninh Bình, 2025).
Thứ năm, chuyển đổi số phải đi cùng thiết kế thể chế dữ liệu và năng lực cán bộ.
Các nền tảng AI, camera, bản đồ và phần mềm cần được tích hợp theo kiến trúc dữ liệu chung; phân biệt dữ liệu thống kê công khai, dữ liệu vận hành và dữ liệu cá nhân cần bảo vệ. Tỉnh nên lựa chọn một số khu điểm điển hình để thí điểm kết nối dữ liệu thực tế, quy định rõ tình huống phải cảnh báo hoặc điều phối khi có vượt ngưỡng. Đồng thời, tổ chức đào tạo chuyên đề cho công chức cấp xã về quản trị điểm đến, pháp luật du lịch – di sản – môi trường, xử lý phản ánh, phân tích dữ liệu cơ bản và kỹ năng phối hợp liên xã. Đây là điều kiện để công nghệ chuyển hóa thành năng lực quản trị, thay vì chỉ tạo thêm hệ thống báo cáo.
Thứ sáu, thực hiện giám sát đa chủ thể gắn với cải tiến thường xuyên
Cần phát huy giám sát của cơ quan chuyên môn, vai trò phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc, phản hồi nghề nghiệp từ hiệp hội và đánh giá của du khách, cộng đồng. Chu trình quản trị nên được tổ chức theo hướng: thu thập dữ liệu và phản ánh – phân tích vấn đề – quyết định điều chỉnh – công khai kết quả – đánh giá lại. Trong giai đoạn 2026 – 2027 có thể ưu tiên hoàn thiện quy chế phối hợp liên xã, bộ chỉ báo tối thiểu và thí điểm tại một số điểm đến; giai đoạn tiếp theo nhân rộng mô hình dựa trên đánh giá kết quả thí điểm. Đây là các đề xuất định hướng, không phải chương trình hay cam kết đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt.
6. Kết luận
Ninh Bình sau hợp nhất có cơ hội phát triển thành một không gian du lịch liên kết di sản – văn hóa – sinh thái có quy mô lớn, được hỗ trợ bởi thị trường tăng trưởng, định hướng chính sách mới và nguồn lực đa chủ thể. Tuy nhiên, khả năng phát triển bền vững không được quyết định chỉ bằng số lượng khách hoặc công suất dịch vụ. Những điểm nghẽn về điều phối liên ngành – liên xã, chất lượng dòng khách, sức chịu tải, tham gia thực chất của cộng đồng và dữ liệu giám sát cho thấy yêu cầu cấp thiết phải thay đổi phương thức quản trị. Cốt lõi của đổi mới là chuyển từ quản lý theo chức năng, địa giới và kết quả đầu ra sang quản trị điểm đến dựa trên phối hợp, sự tham gia, dữ liệu và trách nhiệm giải trình, qua đó cân bằng tăng trưởng kinh tế với bảo tồn di sản, môi trường và lợi ích cộng đồng.
Tài liệu tham khảo:
Bài viết là kết quả nghiên cứu của đề tài cơ sở: “Quản trị phát triển du lịch bền vững tại tỉnh Ninh Bình” của Học viện Hành chính và Quản trị công, Mã đề tài số 08/2026/ĐTCS-HVHC&QTC.
Ban Chấp hành Đảng bộ tỉnh Ninh Bình (2026). Nghị quyết số 07-NQ/TU ngày 30/01/2026 về chiến lược phát triển công nghiệp văn hóa, du lịch đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045.
Bộ Chính trị (2026). Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 22/8/2026 về phát triển du lịch Việt Nam trở thành ngành kinh tế mũi nhọn trong kỷ nguyên mới.
Bramwell, B., & Lane, B. (2011). Critical research on the governance of tourism and sustainability. Journal of Sustainable Tourism, 19(4–5), 411–421. https://doi.org/10.1080/09669582.2011.580586
Chính phủ (2026). Nghị quyết số 263/NQ-CP ngày 07/9/2026 ban hành Chương trình hành động thực hiện Nghị quyết số 26-NQ/TW.
Cổng Thông tin điện tử Đảng Cộng sản Việt Nam (14/10/2026). Du lịch Ninh Bình: Vượt kế hoạch năm, tạo nền tảng phát triển dài hạn.
Hội đồng nhân dân tỉnh Ninh Bình (2025). Nghị quyết số 44/2025/NQ-HĐND ngày 09/12/2025 quy định chính sách hỗ trợ phát triển du lịch trên địa bàn tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2025 – 2030.
Quốc hội (2025). Nghị quyết số 202/2025/QH15 ngày 12/6/2025 về sắp xếp đơn vị hành chính cấp tỉnh.
Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2025). Nghị quyết số 1674/NQ-UBTVQH15 ngày 16/6/2025 về sắp xếp các đơn vị hành chính cấp xã của tỉnh Ninh Bình năm 2025.
Sở Du lịch tỉnh Ninh Bình (2026a). Hướng tới phát triển du lịch Ninh Bình bền vững. https://sodulich.ninhbinh.gov.vn/vi/tin-tuc-su-kien/huong-toi-phat-trien-du-lich-ninh-binh-ben-vung-2641.html
Sở Du lịch tỉnh Ninh Bình (2026b). Báo cáo tổng kết công tác du lịch năm 2025, nhiệm vụ trọng tâm năm 2026; Báo cáo tình hình hoạt động du lịch 9 tháng năm 2026.
Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình (2026). Quyết định số 568/QĐ-UBND ngày 26/02/2026 phê duyệt điều chỉnh Quy hoạch tỉnh Ninh Bình thời kỳ 2021–2030, tầm nhìn đến năm 2050.
UNESCO World Heritage Center (n.d.). Trang An Landscape Complex. https://whc.unesco.org/en/list/1438
UN Tourism (n.d.). Sustainable development. https://www.untourism.int/sustainable-development
Wray, M. (2011). Adopting and implementing a transactive approach to sustainable tourism planning: Translating theory into practice. Journal of Sustainable Tourism, 19(4–5), 605–627. https://doi.org/10.1080/09669582.2011.566928
