Security deposits for the implementation of investment projects involving land use: the current legal framework and recommendations for improvement
TS. Phan Tiến Nam
TS. Lê Thanh Hà
Học viện Tài chính
Email: phantiennam@hvtc.edu.vn; lethanhha@hvtc.edu.vn
(Quanlynhanuoc.vn) – Ký quỹ bảo đảm thực hiện dự án đầu tư là công cụ pháp lý ràng buộc trách nhiệm triển khai dự án của nhà đầu tư đối với các dự án có sử dụng đất. Trên cơ sở so sánh Luật Đầu tư năm 2020, Luật Đầu tư năm 2025 và Luật Đất đai năm 2024, bài viết phân tích các quy định về đối tượng áp dụng, thời điểm phát sinh nghĩa vụ, cơ chế thực hiện và trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước; đồng thời, xem xét mối quan hệ giữa nghĩa vụ ký quỹ và biện pháp xử lý dự án chậm tiến độ sử dụng đất. Kết quả nghiên cứu cho thấy, giữa hai lĩnh vực pháp luật còn thiếu tính liên thông về diện miễn trừ, thời điểm áp dụng và đầu mối quản lý. Từ đó, bài viết đề xuất kiến nghị hoàn thiện theo hướng thống nhất quy định, tăng cường phối hợp liên ngành và bảo đảm tính tương xứng của chế tài.
Từ khóa: Bảo đảm thực hiện dự án đầu tư; dự án có sử dụng đất; ký quỹ; Luật Đất đai năm 2024; Luật Đầu tư năm 2025; quản lý nhà nước về đất đai.
Abstract: A security deposit is a legal instrument that binds investors to their commitment to implement land-use projects. Based on a comparative analysis of the 2020 Investment Law, the 2025 Investment Law and the 2024 Land Law, this article examines the provisions on applicable entities, the timing of obligations, implementation mechanisms and the responsibilities of state management agencies. It also considers the relationship between the security deposit obligation and measures applied to projects that delay land use. The findings show that the two areas of law remain insufficiently connected in terms of exemptions, timing of application and the assignment of management responsibility. The article therefore proposes recommendations to ensure regulatory consistency, strengthen inter-agency coordination and maintain the proportionality of sanctions.
Keywords: Investment project implementation guarantee; land-use projects; security deposit; 2024 Land Law; 2025 Investment Law; state management of land.
1. Đặt vấn đề
Trong quản lý nhà nước đối với nguồn lực đất đai, bảo đảm việc triển khai các dự án đầu tư đúng tiến độ là một trong những yêu cầu nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn tài nguyên đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Đối với các dự án đầu tư có sử dụng đất, cơ chế ký quỹ bảo đảm thực hiện dự án được thiết lập nhằm tạo ra một công cụ tài chính gắn với trách nhiệm triển khai của nhà đầu tư. Thông qua khoản tiền ký quỹ được xác định theo tỷ lệ và lộ trình tương ứng với vốn đầu tư của dự án, cơ chế này góp phần tăng cường trách nhiệm của nhà đầu tư trong quá trình thực hiện dự án, đồng thời hỗ trợ cơ quan nhà nước trong việc theo dõi và đánh giá khả năng thực hiện cam kết về tiến độ. Xét về bản chất, ký quỹ bảo đảm thực hiện dự án không chỉ mang đặc điểm của một biện pháp bảo đảm tài chính, mà còn là một công cụ quản lý có liên quan đến việc phân bổ và sử dụng nguồn lực đất đai.
Trong hệ thống pháp luật hiện hành, vấn đề bảo đảm tiến độ thực hiện dự án có sử dụng đất được điều chỉnh bởi cả pháp luật đầu tư và pháp luật đất đai. Tuy cùng hướng tới mục tiêu bảo đảm việc sử dụng đất và triển khai dự án theo quy định, 2 lĩnh vực pháp luật này được xây dựng với phạm vi điều chỉnh và cách tiếp cận khác nhau. Theo pháp luật đầu tư, từ Điều 43 Luật Đầu tư năm 2020 đến Điều 30 Luật Đầu tư năm 2025, có hiệu lực từ ngày 1/3/2026, ký quỹ được xác định là một biện pháp bảo đảm thực hiện dự án và nghĩa vụ này được xác lập trong quá trình thực hiện thủ tục đầu tư (Quốc hội, 2020; Quốc hội 2025). Trong khi đó, pháp luật đất đai tập trung vào các điều kiện và tiến độ đưa đất vào sử dụng. Cụ thể, khoản 8 Điều 81 Luật Đất đai năm 2024 (Quốc hội, 2024) quy định về trường hợp đất được giao, cho thuê hoặc cho phép chuyển mục đích sử dụng nhưng không được đưa vào sử dụng trong thời hạn luật định, trong đó có trường hợp sau thời gian được gia hạn mà người sử dụng đất vẫn chưa đưa đất vào sử dụng.
Việc cùng điều chỉnh tiến độ thực hiện dự án từ 2 góc độ khác nhau đặt ra yêu cầu phối hợp giữa các quy định pháp luật có liên quan. Một mặt, ký quỹ tạo ra nghĩa vụ bảo đảm tài chính đối với nhà đầu tư; mặt khác, pháp luật đất đai thiết lập cơ chế xử lý đối với trường hợp không bảo đảm tiến độ sử dụng đất. Hai cơ chế này có tính chất và hậu quả pháp lý khác nhau, trong khi cơ chế liên thông và thứ tự áp dụng trong một số trường hợp chưa được quy định đầy đủ. Vấn đề này cần được xem xét trong bối cảnh Luật Đầu tư năm 2025 mở rộng phạm vi các trường hợp được miễn ký quỹ, qua đó làm thay đổi phạm vi áp dụng của cơ chế bảo đảm tài chính đối với một số nhóm dự án sử dụng đất.
Trên cơ sở so sánh các quy định tại Luật Đầu tư năm 2020, Luật Đầu tư năm 2025 và Luật Đất đai năm 2024, bài viết tập trung phân tích mức độ tương thích của các quy định về đối tượng áp dụng, thời điểm phát sinh nghĩa vụ và cơ quan quản lý, đồng thời xem xét một số vấn đề có thể phát sinh trong quá trình thực hiện. Từ kết quả phân tích, bài viết đề xuất các hướng hoàn thiện nhằm tăng cường tính thống nhất, khả năng phối hợp giữa các cơ quan quản lý và tính minh bạch, khả thi của quy định pháp luật về bảo đảm thực hiện dự án đầu tư có sử dụng đất.
2. Cơ sở lý thuyết
2.1. Bản chất pháp lý của ký quỹ bảo đảm thực hiện dự án đầu tư
Trong pháp luật dân sự, ký quỹ là một biện pháp bảo đảm thực hiện nghĩa vụ, theo đó bên có nghĩa vụ gửi một khoản tiền vào tài khoản phong tỏa tại một tổ chức tín dụng để bảo đảm việc thực hiện nghĩa vụ (Điều 330 Bộ luật Dân sự năm 2015) (Quốc hội, 2015). Khi được chuyển hóa vào pháp luật đầu tư, ký quỹ không còn thuần túy là thỏa thuận giữa các bên trong quan hệ tư mà trở thành nghĩa vụ pháp định phát sinh trong quan hệ giữa nhà đầu tư và Nhà nước.
Sự chuyển hóa này làm thay đổi 3 yếu tố cấu thành của quan hệ bảo đảm. Thứ nhất, chủ thể thụ hưởng bảo đảm là Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu đất đai và chủ thể quản lý hoạt động đầu tư, chứ không phải một bên có quyền trong quan hệ hợp đồng. Thứ hai, căn cứ phát sinh nghĩa vụ là quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư hoặc thủ tục hành chính tương ứng, chứ không phải sự thỏa thuận tự nguyện. Thứ ba, hậu quả pháp lý khi không bảo đảm tiến độ mang tính chế tài hành chính, gắn với mục tiêu quản lý công chứ không nhằm bù đắp thiệt hại của một chủ thể tư. Việc nhận diện đúng bản chất này là tiền đề để đánh giá tính hợp lý của các quy định về diện miễn trừ, thời điểm phát sinh nghĩa vụ và cơ chế xử lý khoản tiền ký quỹ.
2.2. Ký quỹ với tư cách công cụ quản lý nhà nước đối với đất đai
Đất đai là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Trong quan hệ giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, Nhà nước và nhà đầu tư ở vào tình trạng thông tin bất cân xứng: nhà đầu tư nắm rõ năng lực tài chính và ý định triển khai thực tế, trong khi cơ quan quản lý chủ yếu tiếp cận thông tin thông qua hồ sơ dự án. Khoản tiền ký quỹ thực hiện hai chức năng: chức năng phát tín hiệu về mức độ cam kết của nhà đầu tư và chức năng tạo chi phí đủ lớn để hạn chế động cơ nhận đất nhưng không đưa đất vào sử dụng.
Xét theo chức năng, các công cụ mà Nhà nước sử dụng để kiểm soát tiến độ dự án có sử dụng đất có thể chia thành hai nhóm. Nhóm công cụ bảo đảm tài chính gồm ký quỹ, bảo lãnh của tổ chức tín dụng, tiền đặt trước trong đấu giá quyền sử dụng đất, bảo đảm dự thầu và bảo đảm thực hiện hợp đồng trong đấu thầu dự án có sử dụng đất. Nhóm công cụ hành chính gồm gia hạn tiến độ sử dụng đất, điều chỉnh dự án, thu hồi đất và chấm dứt hoạt động của dự án đầu tư. Hai nhóm công cụ này khác nhau cả về mục tiêu lẫn mức độ can thiệp: nhóm thứ nhất, tác động vào lợi ích kinh tế của nhà đầu tư; nhóm thứ hai, tác động trực tiếp vào quyền sử dụng đất và sự tồn tại của dự án.
2.3. Nguyên tắc tương xứng trong áp dụng chế tài
Việc cùng lúc vận hành hai nhóm công cụ nêu trên đặt ra yêu cầu tuân thủ nguyên tắc tương xứng, theo đó chế tài được áp dụng phải phù hợp với tính chất, mức độ vi phạm và không vượt quá mức cần thiết để đạt được mục tiêu quản lý. Nguyên tắc này đòi hỏi phân định rõ mục đích, điều kiện áp dụng và hậu quả pháp lý của từng công cụ, đồng thời xác lập trình tự áp dụng khi nhiều công cụ cùng có thể được viện dẫn cho một hành vi. Đây là khung phân tích được sử dụng xuyên suốt trong các phần tiếp theo của bài viết khi đánh giá khả năng áp dụng đồng thời cơ chế xử lý tiền ký quỹ theo pháp luật đầu tư và cơ chế thu hồi đất theo pháp luật đất đai đối với cùng một hành vi chậm tiến độ.
3. Phương pháp nghiên cứu
Bài viết sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính trên nguồn dữ liệu thứ cấp là các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành về đầu tư và đất đai, gồm: Luật Đầu tư năm 2020, Luật Đầu tư năm 2025, Luật Đất đai năm 2024 và các nghị định quy định chi tiết thi hành.
Phương pháp phân tích quy phạm được sử dụng để làm rõ nội hàm của các quy định về ký quỹ tại Điều 43 Luật Đầu tư năm 2020, Điều 30 và Điều 33 Luật Đầu tư năm 2025, quy định về thu hồi đất do chậm tiến độ sử dụng đất tại khoản 8 Điều 81 Luật Đất đai năm 2024 và các quy định hướng dẫn có liên quan.
Phương pháp so sánh luật học được triển khai theo 2 trục: trục thời gian, so sánh Luật Đầu tư năm 2020 với Luật Đầu tư năm 2025 để nhận diện xu hướng điều chỉnh chính sách; và trục lĩnh vực, so sánh pháp luật đầu tư với pháp luật đất đai trên 4 tiêu chí là đối tượng áp dụng, thời điểm phát sinh nghĩa vụ, đầu mối quản lý và hậu quả pháp lý. Bên cạnh đó, bài viết sử dụng phương pháp tình huống giả định, xây dựng hai tình huống tiếp cận đất đai khác nhau nhưng cùng đòi hỏi nhà đầu tư tự bỏ vốn, nhằm kiểm chứng mức độ chênh lệch về nghĩa vụ bảo đảm. Kết quả phân tích được tổng hợp và quy nạp thành các nhóm kiến nghị hoàn thiện pháp luật.
Nghiên cứu có hạn chế là chưa sử dụng dữ liệu khảo sát thực địa hoặc số liệu thống kê về số lượng dự án bị xử lý tiền ký quỹ và số lượng dự án bị thu hồi đất do chậm tiến độ, do các dữ liệu này chưa được công bố tập trung. Vì vậy, các kết luận của bài viết mang tính phân tích quy phạm và cần được tiếp tục kiểm chứng bằng dữ liệu thực tiễn khi có điều kiện.
4. Kết quả nghiên cứu
4.1. Đối tượng áp dụng và sự khác biệt về nghĩa vụ bảo đảm giữa các phương thức tiếp cận đất đai
Điều 43 Luật Đầu tư năm 2020 trước đây, nay là Điều 30 Luật Đầu tư năm 2025, đã thu hẹp đáng kể phạm vi chủ thể phải ký quỹ: nhà đầu tư trúng đấu giá quyền sử dụng đất, trúng đấu thầu dự án có sử dụng đất, nhận chuyển nhượng dự án đã ký quỹ hoặc nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất của người sử dụng đất khác đều thuộc diện miễn trừ. Việc miễn trừ này là hợp lý nếu chỉ xét trong phạm vi pháp luật đầu tư, bởi các chủ thể nêu trên đã chịu ràng buộc bởi những bảo đảm tài chính khác như tiền đặt trước trong đấu giá, bảo đảm dự thầu và bảo đảm thực hiện hợp đồng trong đấu thầu.
Sự khác biệt xuất hiện khi đối chiếu với khoản 8 Điều 81 Luật Đất đai năm 2024: chế tài thu hồi đất do chậm tiến độ được áp dụng cho mọi dự án được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, kể cả các dự án vốn đã được miễn ký quỹ. Điều này cho thấy sự khác biệt về cơ chế xử lý: trong khi các dự án qua hình thức đấu giá, đấu thầu thuộc trường hợp miễn ký quỹ, các dự án thuộc diện phải ký quỹ có thể đồng thời chịu tác động của cơ chế xử lý tiền ký quỹ theo pháp luật đầu tư và cơ chế thu hồi đất theo pháp luật đất đai khi đáp ứng các điều kiện luật định (xem Bảng 1 sau đây).
Bảng 1: So sánh cơ chế bảo đảm tiến độ dự án đầu tư có sử dụng đất theo pháp luật đầu tư và pháp luật đất đai
| Tiêu chí so sánh | Pháp luật đầu tư (Điều 43 Luật Đầu tư năm 2020; Điều 30 Luật Đầu tư năm 2025) | Pháp luật đất đai (khoản 8 Điều 81 Luật Đất đai năm 2024) |
| Bản chất công cụ | Biện pháp bảo đảm tài chính | Chế tài hành chính |
| Đối tượng áp dụng | Nhà đầu tư phải ký quỹ, trừ các trường hợp miễn trừ: trúng đấu giá quyền sử dụng đất, trúng đấu thầu dự án có sử dụng đất, nhận chuyển nhượng dự án đã ký quỹ; Luật Đầu tư năm 2025 bổ sung trường hợp nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất của người sử dụng đất khác | Mọi dự án được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, kể cả dự án thuộc diện miễn ký quỹ |
| Thời điểm phát sinh | Trước khi được giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất | Từ thời điểm nhận bàn giao đất trên thực địa hoặc theo tiến độ sử dụng đất của dự án |
| Đầu mối theo dõi, xử lý | Cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư | Cơ quan quản lý nhà nước về đất đai |
| Hậu quả pháp lý | Xử lý khoản tiền ký quỹ theo quy định của pháp luật đầu tư | Thu hồi đất sau khi hết thời hạn gia hạn 24 tháng |
| Căn cứ loại trừ | Loại trừ thời gian chậm trễ do thực hiện thủ tục hành chính (Điều 33 Luật Đầu tư năm 2025) | Loại trừ trường hợp bất khả kháng theo Luật Đất đai năm 2024 và văn bản hướng dẫn |
Để làm rõ vấn đề này, có thể xét 2 phương thức tiếp cận đất đai đều yêu cầu nhà đầu tư tự bỏ vốn nhưng chịu rủi ro pháp lý khác nhau: (1) Tình huống A – nhà đầu tư tự thỏa thuận nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo quan hệ dân sự, sau đó đề nghị Nhà nước cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; (2) Tình huống B – nhà đầu tư tự nguyện ứng tiền bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền để thực hiện phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đã được duyệt, thường gắn với phương thức đấu thầu dự án có sử dụng đất hoặc thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất, căn cứ Điều 27 Nghị định số 96/2026/NĐ-CP ngày 31/3/2026 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư (Chính phủ 2026b) và các quy định về trình tự bồi thường, giải phóng mặt bằng tại Nghị định số 49/2026/NĐ-CP ngày 31/01/2026 (Chính phủ, 2026a).
Theo Điều 43 Luật Đầu tư năm 2020, Tình huống B được miễn ký quỹ và được khấu trừ chi phí giải phóng mặt bằng vào tiền sử dụng đất. Ngược lại, trong Tình huống A, dù là phương thức thị trường được khuyến khích xã hội hóa để giảm gánh nặng giải phóng mặt bằng cho Nhà nước, nhà đầu tư vẫn phải nộp ký quỹ và không được miễn trừ nghĩa vụ này. Hệ quả là nhà đầu tư trong Tình huống A phải chịu một cơ chế tích tụ chi phí vốn trùng lặp. Dưới góc độ kinh tế, sự khác biệt này có thể tạo ra mức độ chi phí tuân thủ không đồng đều giữa các phương thức tiếp cận đất đai, qua đó đặt ra yêu cầu tiếp tục xem xét tính tương thích của cơ chế bảo đảm.
Luật Đầu tư năm 2025 đã điều chỉnh một phần những bất cập nêu trên khi khoản 1 Điều 30 bổ sung trường hợp miễn ký quỹ đối với nhà đầu tư được giao đất, cho thuê đất hoặc chuyển mục đích sử dụng đất trên cơ sở nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất của người sử dụng đất khác, qua đó đưa Tình huống A vào diện miễn nghĩa vụ ký quỹ. Quy định này góp phần thu hẹp sự khác biệt về nghĩa vụ bảo đảm giữa các phương thức tiếp cận đất đai so với Luật Đầu tư năm 2020. Tuy nhiên, việc miễn ký quỹ chỉ điều chỉnh nghĩa vụ bảo đảm theo pháp luật đầu tư, không đồng thời loại trừ việc áp dụng quy định về xử lý chậm tiến độ sử dụng đất theo pháp luật đất đai. Do đó, Tình huống A, mặc dù được miễn ký quỹ theo Luật Đầu tư năm 2025, vẫn thuộc phạm vi áp dụng quy định về thu hồi đất tại khoản 8 Điều 81 Luật Đất đai năm 2024 khi đáp ứng các điều kiện theo quy định của pháp luật.
Bên cạnh đó, cơ chế khấu trừ chi phí giải phóng mặt bằng theo hình thức thỏa thuận, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo giá thị trường chỉ áp dụng đối với nghĩa vụ tài chính về đất là tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, chứ không trực tiếp làm giảm nghĩa vụ ký quỹ. Hơn nữa, nếu phần chi phí nhận chuyển nhượng tăng hoặc chi phí bồi thường, giải phóng mặt bằng tăng, dẫn đến vốn đầu tư tăng là cơ sở xác định mức ký quỹ, thì trong nhiều trường hợp, điều này có thể làm tăng nghĩa vụ ký quỹ. Những điều chỉnh này, dù đúng hướng, vẫn chưa giải quyết triệt để tình trạng thiếu liên thông giữa hai luật.
4.2. Thời điểm phát sinh nghĩa vụ và tình trạng vốn bị phong tỏa
Nghĩa vụ ký quỹ được thực hiện từ giai đoạn trước khi nhà đầu tư được giao đất, cho thuê đất hoặc được phép chuyển mục đích sử dụng đất, trong khi thời hạn xem xét việc chậm đưa đất vào sử dụng theo khoản 8 Điều 81 Luật Đất đai năm 2024 được tính từ thời điểm nhận bàn giao đất trên thực địa hoặc theo tiến độ sử dụng đất của dự án.
Sự khác biệt về thời điểm phát sinh nghĩa vụ và thời điểm xác định vi phạm cho thấy chưa có sự đồng bộ hoàn toàn giữa cơ chế bảo đảm thực hiện dự án theo pháp luật đầu tư và cơ chế kiểm soát tiến độ sử dụng đất theo pháp luật đất đai. Sự khác biệt về thời điểm áp dụng giữa 2 cơ chế có thể làm kéo dài khoảng thời gian nhà đầu tư phải duy trì khoản tiền ký quỹ trong quá trình hoàn thiện thủ tục, từ đó làm phát sinh chi phí cơ hội và có thể ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn của nhà đầu tư.
4.3. Sự phân tán đầu mối quản lý và yêu cầu tăng cường phối hợp liên ngành
Việc thực hiện các quy định về ký quỹ và kiểm soát tiến độ sử dụng đất có sự tham gia của các cơ quan quản lý nhà nước theo chức năng, nhiệm vụ được phân công. Trong đó, cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đầu tư có trách nhiệm theo dõi, xử lý các nội dung liên quan đến nghĩa vụ ký quỹ; trong khi đó, cơ quan quản lý nhà nước về đất đai thực hiện các nhiệm vụ liên quan đến quản lý, sử dụng đất và theo dõi tiến độ đưa đất vào sử dụng theo quy định.
Sự phân định chức năng này dẫn đến yêu cầu phối hợp giữa các cơ quan trong quá trình theo dõi, trao đổi thông tin và xử lý các trường hợp dự án chậm tiến độ. Trong thực tiễn, việc sử dụng các hệ thống hồ sơ và quy trình quản lý theo từng lĩnh vực có thể làm phát sinh nhu cầu tăng cường chia sẻ thông tin và thống nhất phương thức xử lý. Đặc biệt, khi một dự án đồng thời chịu sự điều chỉnh của pháp luật đầu tư và pháp luật đất đai, việc xác định tiến độ, nguyên nhân chậm tiến độ và các biện pháp xử lý cần có sự phối hợp giữa các cơ quan có liên quan. Do đó, việc hoàn thiện cơ chế trao đổi dữ liệu, phối hợp liên ngành và xác định rõ trách nhiệm của từng cơ quan có ý nghĩa trong việc nâng cao tính thống nhất, tính minh bạch và tính khả thi của quá trình thực thi pháp luật.
4.4. Một số vấn đề phát sinh trong quá trình áp dụng pháp luật
Xét dưới góc độ quản lý nhà nước, sự phân tán thẩm quyền nêu trên làm gia tăng nguy cơ thiếu thống nhất trong quá trình áp dụng pháp luật. Khi dự án chậm tiến độ, việc thiếu cơ chế phối hợp liên ngành khiến cơ quan đăng ký đầu tư và cơ quan quản lý đất đai không có căn cứ chung để xác định thứ tự ưu tiên hoặc khả năng áp dụng đồng thời các chế tài, dẫn đến cách hiểu và áp dụng không thống nhất giữa hai cơ quan. Bất cập này càng trở nên phức tạp khi khái niệm “bất khả kháng”, căn cứ miễn trừ trách nhiệm được quy định tại Luật Đất đai năm 2024 và hướng dẫn chi tiết tại Nghị định số 102/2024/NĐ-CP ngày 30/7/2024 (Chính phủ, 2024), được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 49/2026/NĐ-CP, chưa đạt được sự tương thích về mặt nội hàm với các tiêu chí xem xét miễn trừ hoặc chấp thuận kéo dài tiến độ thực hiện dự án đầu tư quy định tại Điều 33 Luật Đầu tư năm 2025.
Xét dưới góc độ nhà đầu tư, hệ quả trực tiếp là tình trạng ứ đọng vốn và rủi ro pháp lý kép, tác động tiêu cực đến hiệu quả kinh tế của dự án. Khoản ký quỹ, chiếm từ 1% đến 3% tổng vốn đầu tư, bị phong tỏa trong thời gian dài để chờ hoàn thiện thủ tục hành chính, gây lãng phí nguồn lực và làm gia tăng chi phí cơ hội – một gánh nặng tài chính đáng kể đối với các dự án quy mô lớn, có chu kỳ đầu tư kéo dài.
Rủi ro pháp lý kép thể hiện rõ nhất ở nhóm dự án vẫn thuộc diện phải ký quỹ, tức các dự án được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất nhưng không thuộc các trường hợp miễn trừ tại khoản 1 Điều 30 Luật Đầu tư năm 2025, gồm không trúng đấu giá, không trúng đấu thầu và không trên cơ sở nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Đối với nhóm này, một nhà đầu tư đã thực hiện các nghĩa vụ theo quy định nhưng chậm tiến độ do nguyên nhân khách quan có thể đồng thời chịu tác động của 2 cơ chế xử lý cho cùng một hành vi: vừa bị xử lý khoản tiền ký quỹ theo pháp luật đầu tư, vừa đứng trước nguy cơ bị thu hồi đất theo khoản 8 Điều 81 Luật Đất đai năm 2024. Sự chồng lấn này có thể làm phát sinh vấn đề về tính tương xứng của chế tài và cần được tiếp tục xem xét trong mối quan hệ với mục tiêu bảo đảm tiến độ dự án và khuyến khích đầu tư.
4.5. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật
Các vấn đề được nhận diện cho thấy nhu cầu hoàn thiện cơ chế liên thông và bảo đảm tính tương xứng giữa các quy định pháp luật có liên quan. Việc hoàn thiện pháp luật có thể được xem xét theo hướng không chỉ sửa đổi từng quy định riêng lẻ mà còn tăng cường tính đồng bộ của hệ thống. Dựa trên các vướng mắc đã nhận diện, bài viết đề xuất các nhóm giải pháp mang tính hệ thống như sau:
Thứ nhất, hoàn thiện diện miễn, giảm và cơ chế khấu trừ ký quỹ.
Luật Đầu tư năm 2025 đã có bước tiến phù hợp khi bổ sung trường hợp miễn ký quỹ cho nhà đầu tư nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Dù vậy, định hướng quản lý này cần được cụ thể hóa một cách triệt để trong các văn bản hướng dẫn thi hành. Pháp luật đầu tư cần xác lập tiêu chí chung về “biện pháp bảo đảm tài chính tương đương”. Theo đó, có thể xem xét cơ chế miễn hoặc giảm nghĩa vụ ký quỹ đối với nhà đầu tư đã ứng vốn bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo phương án được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, với mức độ tương đương được xác định theo các tiêu chí do pháp luật quy định. Về mặt bản chất, khoản vốn đã giải ngân để tạo lập quỹ đất đã tự thực hiện chức năng ràng buộc trách nhiệm kinh tế mà công cụ ký quỹ hướng tới.
Đối với các dự án vẫn thuộc diện phải ký quỹ, việc cải cách phương thức xác định cơ sở tính toán tại các nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đầu tư là yêu cầu cấp bách nhằm loại bỏ những bất cập trong quá trình thực hiện. Cụ thể, cần triển khai 2 điều chỉnh mang tính kỹ thuật trong quá trình lập pháp. Một là, mở rộng phạm vi khấu trừ bằng cách cho phép trừ trực tiếp chi phí bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đã ứng trước vào số tiền ký quỹ phải nộp (nếu có), thay vì chỉ được trừ vào tiền sử dụng đất hoặc tiền thuê đất như quy định hiện hành. Hai là, loại bỏ phần chi phí giải phóng mặt bằng khỏi tổng vốn đầu tư làm căn cứ tính tỷ lệ phần trăm ký quỹ đối với các dự án đầu tư phải thực hiện thủ tục ký quỹ. Những sửa đổi này không chỉ giải quyết triệt để bất cập nêu khi nhà đầu tư ứng vốn giải phóng mặt bằng cho tổ chức bồi thường hoặc trả tiền nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất từ người sử dụng đất khác làm tăng mức ký quỹ phải nộp mà còn bảo đảm nguyên tắc công bằng, tránh tạo ra rào cản tài chính đối với các nhà đầu tư có thiện chí.
Thứ hai, đồng bộ thời điểm phát sinh nghĩa vụ và hoàn trả ký quỹ theo phân kỳ.
Nhằm khắc phục tình trạng vốn bị ứ đọng đã được nhận diện, cần luật hóa nguyên tắc loại trừ khoảng thời gian chậm bàn giao đất do lỗi từ phía cơ quan nhà nước khỏi tiến độ làm căn cứ xử lý ký quỹ. Đồng thời, cơ quan lập quy cần xác lập thời điểm phát sinh nghĩa vụ ký quỹ tiệm cận với thời điểm bàn giao đất thực tế trên thực địa. Đây không chỉ là một giải pháp kỹ thuật lập pháp, mà còn là một đòi hỏi khách quan nhằm tái lập sự tương xứng giữa nghĩa vụ tài chính bắt buộc và năng lực kiểm soát tiến độ thực tế của nhà đầu tư.
Về cơ chế hoàn trả, đối với các dự án thực hiện theo nhiều giai đoạn, pháp luật đầu tư cần chuyển đổi sang phương thức hoàn trả ký quỹ lũy tiến gắn liền với tiến độ nghiệm thu hoàn thành của từng phân kỳ đầu tư. Cách tiếp cận này tương tự cách thức áp dụng đối với dự án đầu tư quy định tại Điều 28 Luật Đầu tư năm 2025 thực hiện theo thủ tục đầu tư đặc biệt, theo hướng từng bước thay thế cơ chế duy trì toàn bộ số tiền ký quỹ cho đến khi hoàn tất toàn bộ dự án. Dù các cơ quan quản lý cần thận trọng trước rủi ro chính sách khi việc giải tỏa ký quỹ sớm có thể làm suy giảm chức năng bảo đảm tiến độ, đặc biệt khi đối chiếu với các điều kiện huy động vốn nghiêm ngặt của pháp luật kinh doanh bất động sản, nhưng sự cân bằng này hoàn toàn khả thi về mặt quy trình quản lý. Bằng cách gắn chặt việc hoàn trả phân kỳ với biên bản nghiệm thu từng hạng mục công trình do cơ quan chuyên môn giám sát, cách tiếp cận này có thể góp phần giải phóng một phần nguồn lực tài chính cho doanh nghiệp, đồng thời vẫn duy trì cơ chế kiểm soát tiến độ theo từng phân kỳ.
Thứ ba, hoàn thiện nguyên tắc phối hợp và cơ chế xử lý đối với dự án chậm tiến độ.
Về mặt pháp lý, cần xác lập nguyên tắc tránh áp dụng đồng thời các biện pháp có hậu quả tài chính hoặc hành chính trùng lặp đối với cùng một hành vi chậm tiến độ, trên cơ sở phân định rõ mục đích, điều kiện và hậu quả pháp lý của từng cơ chế. Cụ thể, các nghị định quy định chi tiết Luật Đất đai năm 2024 và Luật Đầu tư năm 2025 cần thiết lập một nguyên tắc minh thị: không áp dụng đồng thời các chế tài mang tính trừng phạt đối với cùng một hành vi chậm tiến độ sử dụng đất.
Trên cơ sở đó, bài viết đề xuất xây dựng cơ chế “chế tài phân tầng” theo một lộ trình hợp lý. Theo đó, cơ quan quản lý cần thiết lập trình tự phối hợp giữa các biện pháp xử lý theo mức độ và thời điểm vi phạm, và chỉ kích hoạt chế tài thu hồi đất theo khoản 8 Điều 81 Luật Đất đai năm 2024 khi thời hạn gia hạn 24 tháng kết thúc mà nhà đầu tư vẫn không khắc phục vi phạm. Bên cạnh đó, trong trường hợp Nhà nước quyết định thu hồi đất, phần tiền ký quỹ chưa bị xử lý cần được hoàn trả cho nhà đầu tư thay vì tịch thu và nộp vào ngân sách theo quy định tại Nghị định số 96/2026/NĐ-CP. Những điều chỉnh này nhằm hạn chế khả năng phát sinh chi phí tài chính trùng lặp, tránh tình trạng nhà đầu tư vừa mất đất, vừa mất tiền vì cùng một lỗi, bảo đảm tính tương xứng của pháp luật và bảo vệ quyền lợi tài chính chính đáng của doanh nghiệp, nhà đầu tư.
Thứ tư, thiết lập cơ chế liên thông liên ngành và chuẩn hóa khái niệm “bất khả kháng”.
Cần thiết lập cơ chế chia sẻ, liên thông dữ liệu giữa các cơ quan quản lý có liên quan, hướng tới xây dựng “hồ sơ tiến độ” thống nhất và cơ chế phối hợp xử lý các dự án chậm tiến độ. Giải pháp này đặc biệt cần thiết trong bối cảnh chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan quản lý địa phương đang được điều chỉnh, đòi hỏi sự phối hợp liên ngành chặt chẽ hơn.
Song song với các giải pháp về kỹ thuật quản lý, việc chuẩn hóa khái niệm “bất khả kháng” và “chậm tiến độ do lỗi của cơ quan nhà nước” là yêu cầu tiên quyết nhằm bảo đảm tính thống nhất trong việc áp dụng pháp luật. Mặc dù Luật Đất đai năm 2024, được hướng dẫn chi tiết tại Nghị định số 102/2024/NĐ-CP và các văn bản sửa đổi, bổ sung, đã loại trừ các trường hợp bất khả kháng khỏi căn cứ thu hồi đất, và pháp luật đầu tư cũng quy định loại trừ thời gian chậm trễ do thủ tục hành chính khi xử lý ký quỹ, song sự thiếu tương thích về nội hàm giữa hai hệ thống pháp luật hiện hành vẫn tạo ra những khoảng trống pháp lý đáng kể. Do đó, việc luật hóa một định nghĩa thống nhất, áp dụng đồng bộ cho cả hai đạo luật là một đòi hỏi khách quan. Giải pháp này sẽ bảo vệ nhà đầu tư trước các chế tài chưa hợp lý khi nguyên nhân chậm trễ hoàn toàn nằm ngoài khả năng kiểm soát của họ.
5. Kết luận
Ký quỹ bảo đảm thực hiện dự án đầu tư là công cụ quản lý nhằm tăng cường trách nhiệm của nhà đầu tư và hỗ trợ bảo đảm tiến độ sử dụng đất. Tuy nhiên, đối chiếu Luật Đầu tư năm 2020, Luật Đầu tư năm 2025 và Luật Đất đai năm 2024 cho thấy các quy định liên quan vẫn chưa hoàn toàn đồng bộ về nguyên tắc áp dụng, thời điểm, cơ chế quản lý và xử lý. Mặc dù Luật Đầu tư năm 2025 đã mở rộng phạm vi miễn ký quỹ, sự điều chỉnh này chủ yếu tập trung vào nghĩa vụ tài chính và chưa được đồng bộ đầy đủ với cơ chế quản lý, sử dụng đất, qua đó có thể làm phát sinh chi phí tuân thủ và ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư.
Việc hoàn thiện pháp luật cần hướng tới sự thống nhất về chế tài, cơ quan quản lý, tiêu chí áp dụng, thời điểm phát sinh nghĩa vụ và cơ chế hoàn trả. Bảo đảm tính thống nhất, tương xứng và minh bạch của các quy định sẽ góp phần nâng cao hiệu quả của cơ chế ký quỹ trong việc bảo đảm tiến độ dự án, đồng thời hạn chế chi phí tuân thủ và nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực đầu tư.
Tài liệu tham khảo:
Chính phủ (2024). Nghị định số 102/2024/NĐ-CP ngày 30/7/2024 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai.
Chính phủ (2026a). Nghị định số 49/2026/NĐ-CP ngày 31/01/2026 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Nghị quyết số 254/2025/QH15 nhằm tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong việc tổ chức thi hành Luật Đất đai và đẩy mạnh phân cấp, phân quyền hành chính.
Chính phủ (2026b). Nghị định số 96/2026/NĐ-CP ngày 31/3/2026 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư.
Quốc hội (2015). Bộ luật Dân sự năm 2015.
Quốc hội (2020). Luật Đầu tư năm 2020.
Quốc hội (2024). Luật Đất đai năm 2024.
Quốc hội (2025). Luật Đầu tư năm 2025.
