Đổi mới quản lý đối với doanh nghiệp nhà nước khi Việt Nam tham gia các Hiệp định thương mại tự do thế hệ mới

(QLNN) – Trong bối cảnh toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế quốc tế, để việc tham gia các FTA thế hệ mới của Việt Nam mang lại kết quả khả quan, đòi hỏi công tác quản lý nhà nước đối với khối doanh nghiệp nói chung và doanh nghiệp nhà nước nói riêng phải đổi mới để đáp ứng yêu cầu thực tiễn.                          

 

Ảnh: http://vneconomy.vn

Theo quan điểm truyền thống, Hiệp định thương mại tự do (FTA) là một thỏa thuận giữa hai hay nhiều quốc gia hoặc vùng lãnh thổ nhằm mục đích tự do hóa thương mại về một hoặc một số nhóm mặt hàng nào đó bằng việc cắt giảm thuế quan, có các quy định tạo thuận lợi cho trao đổi hàng hóa và dịch vụ, đầu tư và chuyển giao công nghệ… giữa các thành viên.

Thuật ngữ “thế hệ mới” hoàn toàn mang tính tương đối, được sử dụng để nói về các FTA có phạm vi toàn diện, vượt ra ngoài khuôn khổ tự do hóa thương mại hàng hóa, như: FTA Việt Nam – EU (EVFTA); Hiệp định đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP); Hiệp định Đối tác thương mại và đầu tư xuyên Đại Tây Dương (T-TIP); FTA Bắc Mỹ (NAFTA); Thị trường chung Nam Mỹ (MERCOSUR); các FTA ASEAN+1; FTA Ốt-xtrây-li-a, Hoa Kỳ (AUSFTA)…

Như vậy, FTA thế hệ mới là cụm từ để chỉ sự khác biệt với các FTA truyền thống mà Việt Nam đã tham gia với phạm vi rộng hơn, nội dung vượt ra ngoài cam kết về thương mại, dịch vụ và đầu tư, bao gồm cả các thể chế, pháp lý trong lĩnh vực môi trường, lao động, doanh nghiệp nhà nước (DNNN), sở hữu trí tuệ, mua sắm chính phủ…

Các FTA thế hệ mới khi có hiệu lực sẽ tác động rất mạnh tới thể chế của các bên liên quan. Tính đến tháng 12/2017, Việt Nam đã ký kết, thực thi và đang đàm phán tổng cộng 16 Hiệp định thương mại tự do, trong đó phải kể đến một số FTA thế hệ mới như: CPTPP, FTA của Việt Nam với EU, Hàn Quốc và Liên minh kinh tế Á – Âu…

Những năm qua, mặc dù giữ vị trí kinh tế trọng yếu trong nền kinh tế quốc dân, giữ vai trò là một trong ba trụ cột của nền kinh tế, tuy nhiên, kết quả hoạt động của DNNN vẫn còn nhiều hạn chế. Trước thực trạng yếu kém của DNNN như Tập đoàn công nghiệp Tàu thủy Việt Nam (Vinashin), Tổng công ty Hàng hải Việt Nam (Vinalines), Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN)… làm ăn thua lỗ “khủng” lên tới hàng nghìn tỷ đồng, vấn đề tháo gỡ những “nút thắt” trong công tác quản lý nhà nước (QLNN), đổi mới QLNN đối với DNNN càng đặt ra cấp thiết hơn bao giờ hết.

Phân định quản lý nhà nước với quản trị kinh doanh

Chính phủ cần nghiên cứu để cho phép DNNN có quyền tự chủ hoàn toàn trong hoạt động nhằm đạt được các mục tiêu đã xác định và hạn chế can thiệp vào hoạt động điều hành DNNN. Đồng thời, cho phép Hội đồng quản trị (HĐQT) của DNNN thực hiện trách nhiệm của mình và tôn trọng sự độc lập của họ.

Việc thực hiện các quyền sở hữu phải được xác định rõ ràng trong hệ thống hành chính nhà nước, được thực hiện tập trung vào một cơ quan sở hữu, hoặc nếu không thể, sẽ do một cơ quan điều phối thực hiện và “cơ quan chủ sở hữu” này phải có năng lực và khả năng thực hiện hiệu quả nhiệm vụ.

Bên cạnh đó, DNNN phải hoạt động dựa trên tính toán thương mại thuần túy của kinh tế thị trường (khoản 2 Chương 10 Hiệp định EVFTA); đối xử không phân biệt và thanh toán thương mại (Điều 17.4 Chương 17 Hiệp định TPP (TPP hiện nay đã phát triển thành CPTPP))…

Vai trò nguyên thủy của DNNN trước đây bao gồm cả vai trò về mặt kinh tế, chính trị, xã hội, tuy nhiên, với “luật chơi” mới, các DNNN sẽ gặp nhiều khó khăn hơn về điều kiện thị trường. Do đó, theo nguyên tắc này, ngoại trừ trường hợp DNNN thực hiện nhiệm vụ công ích hoặc được Nhà nước chỉ định độc quyền trên một thị trường nhất định, còn lại, DNNN phải ra các quyết định kinh doanh dựa trên “tính toán thương mại” – có nghĩa là phải dựa trên các tiêu chí mang tính thương mại như giá cả, chất lượng, khả năng cung ứng, tiếp thị, vận tải… hoặc dựa trên những yếu tố tương tự như các doanh nghiệp (DN) thuộc các thành phần kinh tế khác khi ra các quyết định kinh doanh.

Khung khổ pháp lý và thông lệ quốc tế trong quản lý

Việc tham gia các FTA thế hệ mới của Việt Nam đã làm thay đổi không nhỏ nền tảng pháp lý đối với DN, đặc biệt là DNNN. Các FTA thế hệ mới đòi hỏi mọi thành viên phải thực hiện rà soát toàn bộ hệ thống chính sách kinh tế, xã hội, văn hóa, cải cách tư pháp – hành chính, xử lý mối quan hệ giữa thương mại quốc tế với những vấn đề vốn được coi là “phi thương mại” – “các giá trị xã hội” (như: thương mại và quyền con người, bảo vệ người lao động trong thương mại quốc tế, thương mại và môi trường, thương mại và văn hóa…) theo hướng chuyển từ “đối thoại giữa những người khiếm thính” một chiều sang thỏa hiệp đàm phán.

Về cơ bản, điều này tác động đến sự thay đổi khung pháp luật cũng như tác động vào quá trình hoạch định chính sách của Việt Nam trong việc xây dựng nền tảng pháp lý thỏa mãn các giá trị cốt lõi của các FTA là tự do thương mại, cạnh tranh công bằng và không phân biệt đối xử.

Vấn đề sở hữu tài sản, trí tuệ đối với doanh nghiệp nhà nước

Chiến lược phát triển phù hợp và hệ thống quản lý hữu hiệu về sở hữu trí tuệ sẽ giúp các DN, trong đó có DNNN có được sản phẩm mang tính cạnh tranh cao, lại tiết kiệm chi phí và kịp thời ngăn chặn việc sao chép nhãn mác, làm nhái sản phẩm. Ví dụ: Hiệp định thương mại tự do Việt Nam – EU (EVFTA) quy định:

(1) Nguyên tắc phù hợp WTO: EVFTA nhấn mạnh việc tiếp tục các cam kết về sở hữu trí tuệ (SHTT) trong Hiệp định về các khía cạnh thương mại của quyền SHTT của WTO (Hiệp định TRIPS);

(2) Nguyên tắc Tối huệ quốc (MFN): Việt Nam và EU cam kết dành cho công dân của nhau mức bảo hộ SHTT không kém hơn mức bảo hộ dành cho công dân bất cứ một nước thứ ba nào khác ngoài trừ ngoại lệ theo điều 4,5 TRIPS (bảo hộ theo hiệp định thư tư pháp quốc tế, bảo hộ các quyền người biểu diễn, nhà sản xuất chương tình, nhà phát sóng mà không được quy định trong TRIPS…);

(3) Nguyên tắc cạn quyền: Việt Nam và EU được quyền tự do quy định về cạn quyền SHTT, miễn là phù hợp với TRIPS.

Quan hệ thương mại về thuế, hải quan và xuất, nhập khẩu đối với các doanh nghiệp nhà nước

Các cơ quan QLNN cần thực hiện đúng các cam kết thương mại về thuế, hải quan và xuất, nhập khẩu đối với các DNNN, theo đó:

– Giảm hàng rào thuế quan và phi thuế quan: Hiệp định EVFTA là hiệp định thế hệ mới có phạm vi cam kết rộng với mức độ cam kết cao nhất của Việt Nam tính đến nay và cũng là FTA đầu tiên của EU với một quốc gia có mức thu nhập trung bình.

Hiệp định EVFTA kết thúc đàm phán vào tháng 12/2015 và dự kiến sẽ có hiệu lực thi hành từ năm 2018, gồm 17 chương, 2 nghị định thư và một số biên bản ghi nhớ. Lộ trình cắt giảm thuế quan trong các FTA cho từng giai đoạn, bắt đầu từ 1999 đến hết năm 2014 đã được Việt Nam thực hiện nghiêm túc và đầy đủ. Bước sang năm 2015, tiếp tục triển khai cam kết trong khuôn khổ các FTA nói trên, Bộ Tài chính đã ban hành một số thông tư về Biểu thuế nhập khẩu ưu đãi đặc biệt của Việt Nam để thực hiện các FTA giai đoạn tiếp theo.

– Bảo hộ phi thương mại: nguyên tắc bảo hộ phi thương mại ngăn cấm Chính phủ sử dụng thuế và các biện pháp điều tiết để bảo hộ sản xuất trong nước. Như vậy, các sản phẩm, dịch vụ và sản phẩm SHTT – hoặc từ nguồn nhập khẩu hoặc do các DN có vốn đầu tư nước ngoài (FIEs) sản xuất – phải được đối xử bình đẳng như các công ty trong nước nói chung và các DNNN nói riêng.

Kết quả là nó không chỉ cân bằng lại sân chơi vốn nghiêng về phía DNNN, mà còn giúp thúc đẩy sự phát triển của khu vực tư nhân, qua đó tạo thêm sức ép cạnh tranh đối với DNNN.

– Trợ cấp và các biện pháp chống trợ cấp: trong quá trình đàm phán, trợ cấp của Nhà nước, nhất là trợ cấp xuất khẩu và cho DNNN nổi lên như một vấn đề được nhiều thành viên đàm phán quan tâm nhất vì chúng vi phạm những nguyên tắc cơ bản nhất của các FTA, như cạnh tranh công bằng và đối xử quốc gia.

Đối với các DNNN, trong một thời gian dài, Việt Nam sử dụng rất nhiều các biện pháp trợ cấp khác nhau để duy trì các DNNN thua lỗ, để hỗ trợ cho hoạt động cổ phần hóa và tái cấu trúc DNNN cũng như thúc đẩy các DNNN then chốt – tức là các tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước.

Các cam kết này, nếu được tuân thủ chặt chẽ, sẽ tăng cường kỷ luật chi tiêu đối với các DNNN và nhờ đó giảm tâm lý ỷ lại vào sự trợ giúp của Nhà nước.

– Về thuế hàng hóa: mỗi bên sẽ dần dần loại bỏ thuế quan đối với hàng hóa có xuất xứ theo Biểu thuế trong phụ lục về cam kết thuế quan.

– Về hải quan và xuất, nhập khẩu: thực hiện các cam kết về hải quan, như quy định về thời gian giải phóng hàng chuyển phát nhanh; quy định về cơ chế ban hành xác định trước đối với các lĩnh vực mã số, phương pháp xác định trị giá và xuất xứ hàng hóa, cơ chế giám sát đối với xuất xứ hàng hóa.

Thể lệ thành lập, quản lý và bổ nhiệm cán bộ đối với doanh nghiệp nhà nước

Thể lệ thành lập DNNN phải tuân thủ theo quy trình của Luật DN năm 2014 và phù hợp với thông lệ quốc tế; nguyên tắc quản lý và bổ nhiệm cán bộ phải tuân thủ theo nguyên tắc của các điều khoản trong các hiệp định. Ví dụ, Điều 1 Hiệp định EVFTA quy định trong khoản (b) DNNN là DN sở hữu nhà nước có sở hữu hơn 50% số vốn đăng ký hoặc quyền biểu quyết gắn liền với cổ phần do DN phát hành; (c) có thể bổ nhiệm hơn nửa số thành viên của ban giám đốc DN hoặc một cơ quan tương đương; (d) có thể thực hiện quyền kiểm soát những quyết định mang tính chiến lược của DN.

Trong cơ chế quản lý, Chính phủ là cơ quan sở hữu nhưng bản thân DNNN phải được công nhận và tôn trọng các quyền của các bên có quyền lợi liên quan được pháp luật công nhận hoặc quy định trong các thỏa thuận chung.

Quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước

Là thành viên Diễn đàn Quốc tế của các quỹ đầu tư vốn nhà nước, Việt Nam cần ủng hộ Bộ nguyên tắc và Thông lệ chung được chấp nhận (Bộ nguyên tắc Santiago) do nhóm Công tác quốc tế về các Quỹ đầu tư vốn nhà nước ban hành vào tháng 10/2008, đồng thời, thực hiện các bộ nguyên tắc và thông lệ khác của các FTA thế hệ mới đã được các bên chấp thuận.

Cơ quan sở hữu cần phát triển hệ thống báo cáo nhất quán về DNNN và hằng năm phải công bố báo cáo tổng hợp về các DNNN (thông lệ tốt nhất là yêu cầu sử dụng truyền thông trực tuyến để tạo điều kiện thuận lợi cho việc tiếp cận thông tin của các bên).

Điều quan trọng là DNNN phải chủ động, trung thực công bố các thông tin trọng yếu về DN, phù hợp với chuẩn mực công bố thông tin DN được chấp thuận trên thế giới. Mọi hỗ trợ tài chính, bao gồm cả bảo lãnh nhận được từ Nhà nước và các cam kết đối với DNNN, bao gồm hợp đồng và nghĩa vụ phát sinh từ các dự án hợp tác công – tư… phải được công bố công khai và minh bạch trong các bảng báo cáo tài chính.

Báo cáo tài chính thường niên của DNNN phải được kiểm toán độc lập dựa trên các tiêu chuẩn quy định (chiếu theo Tính minh bạch trong các hiệp định, cụ thể là Điều 17.10 Hiệp định TPP, khoản 3 Chương 10 Hiệp định EVFTA…).

Xác lập mô hình quản lý công ty

Theo yêu cầu của các FTA thế hệ mới, quản lý các DNNN phải hướng tới tính tự chủ, không can thiệp vào hoạt động sản xuất kinh doanh của DN, tăng cường tính minh bạch trong quản lý công ty,…

Việc xây dựng mô hình quản lý DNNN hướng tới tách bạch giữa chủ sở hữu nhà nước và quyền sở hữu DN thông qua cơ chế giám sát khách quan trong quản lý, như Ủy ban về DN thuộc sở hữu nhà nước và độc quyền chỉ định trong việc rà soát và xem xét việc triển khai thực thi đối với DNNN (Điều 17.12 Hiệp định TPP). Hay kinh nghiệm từ các nước Bắc Âu, Trung Quốc và Hàn Quốc, đó là thành lập Ban giám sát độc lập có trách nhiệm báo cáo với cơ quan chủ quản (chủ sở hữu) và được giám sát bởi cơ quan quyền lực, đó là Quốc hội.

Chính mô hình tạo ra cơ chế giám sát DNNN trong hoạt động như hỗ trợ thương mại và phi thương mại (Điều 17.6 Hiệp định TPP) sẽ hạn chế được phân biệt đối xử (Điều 17.4 Hiệp định TPP), minh bạch (Điều 17.10 Hiệp định TPP) và  ngăn cản được tính miễn trừ khi cần thiết (Điều 17.13 Hiệp định TPP)…

Thêm vào đó, không để các DNNN trực thuộc cơ quan có thẩm quyền ban hành quy định pháp luật liên quan tới DNNN, qua đó bảo đảm tính hiệu quả và khách quan của cơ quan này (khoản 3 Hiệp định EVFTA).

DNNN cần duy trì mức độ minh bạch cao liên quan đến thù lao của thành viên HĐQT và cán bộ quản lý chủ chốt. HĐQT cần hoạt động một cách liêm chính và chịu trách nhiệm về hoạt động của mình (về lợi ích tốt nhất và đối xử công bằng với cổ đông), được quy định rõ ràng trong luật pháp, chiếu theo Luật DN năm 2014.

HĐQT của DNNN phải thực hiện hiệu quả chức năng thiết lập chiến lược và giám sát Ban điều hành, dựa trên những nhiệm vụ và mục tiêu chung do Chính phủ đặt ra. HĐQT phải có quyền bổ nhiệm và bãi nhiệm Tổng giám đốc, thiết lập mức thù lao vì lợi ích lâu dài của DN.

Chính hoạt động của HĐQT là kênh giám sát hiệu quả của hoạt động DN, đặc biệt là DNNN (được quy định tại Chương 17 DN thuộc sở hữu nhà nước và độc quyền chỉ định của Hiệp định TPP; Chương 10 bàn về DNNN của Hiệp định EVFTA)…

Thực hiện tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước theo yêu cầu và thể chế mới

Việc cơ cấu lại DNNN là một trong các hoạt động thiết thực nhằm thực hiện các cam kết của Việt Nam khi gia nhập các FTA thế hệ mới, tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng và nâng cao sức cạnh tranh của các DN nội địa. Để đáp ứng các yêu cầu về DNNN trong các FTA theo đúng lộ trình đã cam kết, Thủ tướng Chính phủ đã chỉ đạo thực hiện các chương trình, đề án tái cơ cấu DNNN như Đề án tái cơ cấu DNNN giai đoạn 2011-2015; Đề án cơ cấu lại DNNN, trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2016 – 2020…

Thời gian tới, Việt Nam cần tiếp tục đẩy mạnh công tác này để đạt được những chuyển biến tích cực trên mọi phương diện. Bởi về mặt lý thuyết, cổ phần hóa được xem như một phương tiện thúc đẩy cạnh tranh và tự do hóa hơn nữa; đồng thời nó như một phương tiện phân bổ lại khối tài sản và điều chỉnh lại chiến lược đầu tư, giảm bớt sự can thiệp của Chính phủ và tăng cường quyền tự chủ cho DN, tạo điều kiện cho các công ty nhà nước tiếp cận một cách trực tiếp và nhanh chóng với thị trường vốn quốc tế, thúc đẩy sự phát triển của thị trường chứng khoán, giảm thâm hụt ngân sách.

Về mặt thực tiễn, việc cơ cấu lại DNNN là một trong các hoạt động thiết thực để thực hiện các cam kết của Việt Nam khi gia nhập các FTA thế hệ mới, tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng và nâng cao sức cạnh tranh của các DN nội địa./.

Tài liệu tham khảo:
1. Bộ Công Thương. Hiệp định TPP, Chương 17: Doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước và độc quyền chỉ định/Bản dịch Cục Quản lý cạnh tranh, 2018.
2. VCCI. Hiệp định thương mại tự do Việt Nam – EU, Chương 10 – Doanh nghiệp nhà nước/Bản dịch Trung tâm WTO và Hội nhập,2018.
3. Amico, Alissa. “Priorities for improving governmence and performance of state-owned enterprises in the Middle East and North Africa”,in OECD Towards New Aranggement for state Ownership in the Middle East and North Africa,OECD Publishing, Paris, 2012.
4. Webside VCCI. Việt Nam tham gia các Hiệp định FTA: Thực trạng, cơ hội và thách thức, http://www.trungtamwto.vn, 2015.

TS. Ninh Thị Minh Tâm – TS. Hồ Sỹ Ngọc
   Học viện Chính trị khu vực I