Thực trạng sáp nhập, hợp nhất tổ chức hành chính nhà nước Việt Nam hiện nay

(QLNN) Trong bối cảnh việc sắp xếp lại bộ máy của cả hệ thống chính trị theo hướng tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả đang là yêu cầu cấp thiết được đặt ra thì việc sáp nhập, hợp nhất là một trong những hình thức thiết kế tổ chức hữu hiệu nhằm tinh giản bộ máy hành chính nhà nước. Bài viết góp phần làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn về sáp nhập, hợp nhất các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay.

 

Quan niệm về sáp nhập, hợp nhất tổ chức

Mặc dù có nhiều quan niệm về sáp nhập, hợp nhất tổ chức nói chung và sáp nhập, hợp nhất tổ chức hành chính nhà nước (TCHCNN)nói riêng nhưng nhìn chung đều có sự thống nhất khi coi sáp nhập, hợp nhất tổ chức là một hoạt động kết hợp của hai hay nhiều tổ chức tương đồng với nhau và cho ra đời một pháp nhân mới.

Andrew J.Sherman (2006) cho rằng:“sáp nhập là một sự kết hợp của hai tổ chức có sự tương đồng với nhau”1. Còn tác giả Gaughan (2011) định nghĩa “việc sáp nhập là một sự kết hợp của hai tổ chức trong đó chỉ có một tổ chức tồn tại và các tổ chức còn lại chấm dứt sự tồn tại”2.

Hợp nhất tổ chức là trường hợp hai hoặc một số tổ chức cùng loại (gọi là tổ chức bị hợp nhất) có thể hợp nhất thành một tổ chức mới (gọi là tổ chức hợp nhất) bằng cách chuyển toàn bộ tài sản, quyền, nghĩa vụ và lợi ích hợp pháp sang tổ chức hợp nhất, đồng thời chấm dứt tồn tại của các tổ chức bị hợp nhất.

Sáp nhập, hợp nhất mang lại ý nghĩa to lớn cho các tổ chức nói chung và TCHCNN nói riêng. Sáp nhập, hợp nhất tạo ra sức mạnh lớn hơn,tạolợi thế cạnh tranhcho các tổ chức hợp nhất với các tổ chức khác.

Sáp nhập, hợp nhất đều dẫn tới nhu cầu giảm việc làm, nhất là các công việc gián tiếp. Bởi vậy, đây sẽ là dịp để các tổ chức sàng lọc và sa thải những vị trí làm việc kém hiệu quả, từ đó góp phần không nhỏ vào việc tinh gọn bộ máy của tổ chức. Qua đó, tổ chức sẽ có cơ hội được tiếp nhận nguồn lao động có kỹ năng tốt và nhiều kinh nghiệm.

Riêng đối với TCHCNN, sáp nhập, hợp nhất giúp gắn kết các cơ quan có chức năng liên quan mật thiết với nhau, giảm chồng chéo để quản lý thông suốt hơn, đầu mối gọn nhẹ hơn, chi phí ít hơn.

Thực trạng sáp nhập, hợp nhất các tổ chức hành chính nhà nước Việt Nam thời gian qua

Việc sáp nhập, hợp nhất các tổ chức hành chính nhà nước thực tế đã được thực hiện từ hơn chục năm trước. Từ năm 2001, thực hiện Chương trình cải cách hành chính giai đoạn 2001-2010, Đảng và Nhà nước đã đưa ra chủ trương quản lý đa ngành, đa lĩnh vực để xây dựng cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính gọn nhẹ, hợp lý.

Chủ trương này được thực hiện xuyên suốt qua hai nhiệm kỳ Chính phủ (2007–2011 và 2011-2016). Trong giai đoạn này, thực hiện các chủ trương, nghị quyết của Đảng về đổi mới, kiện toàn tổ chức, bộ máy của hệ thống chính trị gắn với tinh giản biên chế, việc cải cách bộ máy hành chính nhà nước đã đạt những kết quả quan trọng, góp phần vào thành tựu chung của đất nước.

Tuy nhiên, bộ máy hành chính nhà nước vẫn chậm được điều chỉnh theo hướng tinh gọn, nâng cao hơn nữa hiệu lực, hiệu quả hoạt động; chưa khắc phục được một cách triệt để những chồng chéo, giao thoa về chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan3.

Nghi Lộc tiến hành sáp nhập xã Nghi Hợp và xã Nghi Khánh (Ảnh: Sách Nguyễn https://baonghean.vn)

Ngày 25/10/2017, Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII đã ban hành Nghị quyết số 18-NQ/TW về “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trịtinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả” với mục tiêu tổng quát là “tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả và phù hợp với thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa nhằm tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng”. Tiếp đó, ngày 03/02/2018, Chính phủ đã ban hành Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết số 18-NQ/TW. Như vậy, Đảng và Nhà nước đã xác định đây là nhiệm vụ quan trọng trong thời gian tới của hệ thống chính trị.

Sau hơn một năm thực hiện Nghị quyết 18-NQ/TW, hàng loạt các bộ, ngành, địa phương đã thực hiện sắp xếp, tinh gọn bộ máy. Cụ thể, trong năm 2018, lần đầu tiên Bộ Công an đã sắp xếp, bỏ 6 tổng cục, giảm gần 60 đơn vị cấp cục và gần 300 đơn vị cấp phòng; sáp nhập 20 Sở Cảnh sát phòng cháy, chữa cháy vào Công an tỉnh, thành phố; đồng thời, giảm hơn 500 đơn vị cấp phòng thuộc Công an tỉnh, gần 1.000 đơn vị cấp đội thuộc Công an huyện.

Theo Báo cáo thực hiện cải cách hành chính năm 20184, Bộ Nội vụ đã giảm 14 đơn vị cấp phòng thuộc vụ và tương đương; giảm 2 đơn vị sự nghiệp trực thuộc Ban Thi đua – Khen thưởng Trung ương và Ban Tôn giáo Chính phủ.

Bộ Tài chính giải thể 43 phòng giao dịch của Kho bạc Nhà nước cấp tỉnh, tạo điều kiện cho việc sắp xếp, tinh gọn đầu mối quản lý và nâng cao hiệu quả hoạt động của hệ thống Kho bạc Nhà nước trong thời gian tới. Bên cạnh đó, Bộ Tài chính đã ban hành Kế hoạch sắp xếp, sáp nhập các chi cục thuế cấp huyện thành các chi cục thuế khu vực thuộc cục thuế cấp tỉnh.

Tại địa phương, tỉnh Long An sau khi sắp xếp đã giảm 95 đầu mối tổ chức trực thuộc các sở, ngành, huyện; giảm 84 lãnh đạo quản lý (49 cấp trưởng và 35 cấp phó); giảm 192 đầu mối đơn vị sự nghiệp công lập trên toàn tỉnh và giảm 175 lãnh đạo quản lý tại các đơn vị này (128 cấp trưởng và 47 cấp phó).

Tỉnh Kiên Giang đã giảm 19 phòng chuyên môn thuộc 8 sở và tương đương; giải thể 11 phòng dân tộc và 13 phòng y tế thuộc UBND cấp huyện; cắt giảm 48 đơn vị sự nghiệp công lập thuộc tỉnh.

Tỉnh Bắc Ninh giảm được 29 cơ quan, đơn vị, 38 lãnh đạo và 197 biên chế, trong đó, giải thể Sở Ngoại vụ và chuyển nhiệm vụ ngoại vụ về Văn phòng UBND tỉnh; sáp nhập 7 bệnh viện đa khoa, 8 trung tâm y tế và 8 trung tâm Dân số – kế hoạch hóa gia đình thành 8 trung tâm Y tế cấp huyện đa chức năng.

Tỉnh Lào Cai đã hợp nhất Sở Giao thông vận tải với Sở Xây dựng thành Sở Giao thông vận tải – Xây dựng. Tỉnh Hà Giang hợp nhất Sở Nội vụ với Ban Tổ chức Tỉnh ủy thành Ban Tổ chức – Nội vụ; hợp nhất Thanh tra tỉnh với Ủy ban Kiểm tra Tỉnh ủy thành Cơ quan Kiểm tra – Thanh tra tỉnh. Một số địa phương đã hợp nhất Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch với Sở Thông tin và Truyền thông, như: Bạc Liêu, Quảng Trị”5.

Như vậy, thực hiện Nghị quyết của Đảng, chương trình hành động của Chính phủ, nhiều bộ ngành, địa phương đã tích cực kế hoạch triển khai và đã thu được những kết quả tích cực về tinh gọn bộ máy, tinh giản biên chế.

Bên cạnh những kết quả đạt được, việc sáp nhập, hợp nhất các cơ quan còn gặp phải “một số khó khăn, vướng mắc, chưa đồng bộ”do chưa có quy định khung về số lượng cơ quan chuyên môn, tiêu chí thành lập tổ chức, biên chế tối thiểu, số lượng cấp phó tối đa của một tổ chức hành chính ở địa phương làm cơ sở để phân cấp cho chính quyền địa phương quyết định sắp xếp tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, huyện một cách phù hợp. Mỗi nơi làm một cách khác nhau, trong khi chúng ta chưa tổ chức thí điểm mô hình tổng kết đánh giá để nhân ra diện rộng.

Chính vì vậy, thực hiện ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Nội vụ đã ban hành văn bản tạm dừng việc hợp nhất, sáp nhập các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh và cấp huyện theo tinh thần dự thảo Nghị định thay thế Nghị định số 24/2014/NĐ-CP, Nghị định số 37/2014/NĐ-CP quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh và cấp huyện chờ nghị định của Chính phủ ban hành.

 Một số đề xuất nhằm thực hiện tốt sáp nhập và hợp nhất tổ chức hành chính nhà nước thời gian tới

Thứ nhất, thời gian qua, việc sáp nhập, hợp nhất các cơ quan, tổ chức do chưa có hướng dẫn cụ thể nên việc tổ chức thực hiện và triển khai ở các bộ, ngành, địa phương còn thiếu thống nhấtChính vì vậy, Chính phủ, Bộ Nội vụ cần sớm ban hành các văn bản hướng dẫn thực hiện việc sắp xếp lại các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện.

Thứ hai, tiếp tục rà soát chức năng, nhiệm vụ của từng TCHCNN để có phương án sáp nhập, hợp nhất các đầu mối ben trong bộ máy hành chính nhà nước cho phù hợp. Việc rà soát chức năng, nhiệm vụ của các TCHCNN cần phân tích kỹ các chức năng của các tổ chức này. Nếu có những chức năng trùng nhau, chồng chéo nhau, liên thông, gắn kết với nhau có thể cân nhắc đến việc sáp nhập, hợp nhất các cơ quan thực hiện những chức năng này để nâng cao hiệu quả quản lý.

Ví dụ, chức năng về kế hoạch đầu tư và tài chính có mối quan hệ liên thông với nhau. Việc hợp nhất 2 loại cơ quan chịu trách nhiệm về 2 lĩnh vực này sẽ tạo điều kiện cho việc tham mưu, giúp Chính phủ, UBND cấp tỉnh quản lý nhà nước trong lĩnh vực kế hoạch, đầu tư, tài chính, ngân sách và một số lĩnh vực liên quan được hiệu quả hơn, hạn chế tối đa sự giao thoa về nhiệm vụ giữa các cơ quan này. Hay chức năng liên quan đến giao thông vận tải và xây dựng cũng không nên tách rời nhau. Việc sáp nhập, hợp nhất cũng là phương án được cân nhắc để giảm sự chồng chéo, trùng lắp các chức năng của các cơ quan.

Thứ ba, tiếp tục điều chỉnh chức năng, cắt giảm nhiệm vụ của TCHCNN gắn với đẩy mạnh phân cấp cho chính quyền địa phương, từ đó tạo tiền đề cho việc sắp xếp bên trong TCHCNN một cách hợp lý.

Theo đó, nhà nước, các bộ ngành, địa phương chỉ nên tập trung vào quản lý vĩ mô, xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, luật pháp, cơ chế, chính sách; nâng cao năng lực chỉ đạo, điều hành và hiệu quả tổ chức thực hiện; tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra việc chấp hành.

Thứ tư, sáp nhập, hợp nhất TCHCNN tiến hành đồng thời với việc sắp xếp lại cơ cấu bên trong của các tổ chức sau khi sáp nhập, hợp nhất. Mỗi khi có phương án tổ chức sáp nhập, hợp nhất, cần phải sớm nghiên cứu xây dựng đề án sắp xếp tổ chức bộ máy bên trong của TCHCNN sẽ thành lập trên cơ sở sáp nhập sao cho việc sắp xếp nội bộ phải được hoàn tất càng sớm càng tốt, tránh tình trạng kéo dài hàng năm vẫn chưa giải quyết xong.

Chỉ khi sắp xếp lại cơ cấu bên trong bộ một cách khoa học, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ mới thì mới có thể phát huy được những ưu thế của cơ quan quản lý đa ngành và mới có thể thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình. Việc sắp xếp lại tổ chức bên trong phải tuân thủ nguyên tắc “số đầu mối, biên chế, kinh phí của các TCHCNN sau sáp nhập, hợp nhất phải nhỏ hơn số đầu mối, biên chế, kinh phí các tổ chức trước khi sáp nhập, hợp nhất, song chất lượng và hiệu quả hoạt động phải cao hơn”7.

Nếu bảo đảm được các nguyên tắc và yêu cầu nêu trên thì việcviệc sắp xếp lại cơ cấu bên trong của các TCHCNN sau sáp nhập, hợp nhấtmới thành công.

Thứ năm, sáp nhập, hợp nhất phải tính đến việc giải quyết vấn đề nhân sự. Cùng với giải pháp sắp xếp lại tổ chức phải tiến hành giải quyết vấn đề nhân sự. Khi các tổ chức TCHCNN tiến hành sáp nhập, hợp nhấtsẽ dẫn đến một hệ quả tất yếu dôi dư cán bộ, công chức lãnh đạo và công chức, viên chức thực thi công vụ.

Giải pháp căn bản để xử lý cán bộ lãnh đạo quản lý các cấp khi sáp nhập hợp nhất tổ chức là phải bảo đảm chế độ chính sách trước mắt cho họ. Về lâu dài họ phải được điều chỉnh có chế độ chính sáchcụ thể. Còn giải pháp xử lý đối với công chức, viên chức dôi dư do hậu quả của việc sáp nhập, hợp nhất tổ chức là cần thực hiện chính sách tinh giản biên chế.

Phải tiến hành phân loại, sàng lọc lựa chọn những người có đủ điều kiện, năng lực, tiêu chuẩn làm việc trong TCHCNN sau khi sáp nhập, hợp nhất. Đối với những người không đủ tiêu chuẩn cả về phẩm chấtchính trị, trình độ, năng lực chuyên môn thuộc diện dôi dư phải có chính sách giải quyết cho họ ra khỏi bộ máy một cách thích hợp, cốt lõi là bảo đảm quyền lợi, không để họ thiệt thòi.

Có thể nói, việc sáp nhập, hợp nhất các cơ quan hành chính nhà nước trong giai đoạn hiện nay là yêu cầu cần thiết, bảo đảm cho bộ máy hành chính nhà nước được tinh gọn, hoạt động có hiệu quả. Khi tiến hành sáp nhập, hợp nhất các TCHCNN chắc chắn sẽ khó khăn, phức tạp,tuy nhiên, nếu có sự quyết tâm, ủng hộ của cán bộ lãnh đạo các cấp, công chức, viên chức thực thi và người dân thì kết quả của việc sáp nhập, hợp nhất các cơ quan hành chính nhà nước sẽ đúng với ý nghĩa thực của nó.

Chú thích:
1. Andrew J. ShermanMilledge A. Hart(2009), Mua bán và sáp nhập tổ chức từ A đến Z, NXB.Tri thức.
2. Patrick A. Gaughan (2011), Mergers, acquisition and corporate restructurings, Wiley India Private Limited Publisher; 5 edition.
3. Báo cáo của Chủ nhiệm Ủy ban Pháp Luật của Quốc hội về giám sát công tác cải cách tổ chức bộ máy hành chính Nhà nước giai đoạn 2011-2016.
4,5. Báo cáo Công tác cải cách hành chính năm 2018 của Bộ Nội vụ
6. Văn Tất Thu, Bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 8/2012, tr.4-8.
 ThSPhạm Thị Thanh Huyền
Học viện Hành chính Quốc gia