Nâng cao trách nhiệm cán bộ, công chức trong thực thi công vụ bằng kỷ luật công vụ

(QLNN) – Trách nhiệm công vụ là trách nhiệm của cán bộ, công chức nhà nước hành động phải phù hợp với quy định của pháp luật, có sự lựa chọn phương án hành động tối ưu và hợp lý nhất, để báo cáo kết quả hoạt động và gánh chịu những hậu quả do không thực hiện hay thực hiện không đúng các nghĩa vụ của mình. Vì vậy, để hiểu rõ hơn về trách nhiệm công vụ, kỷ luật công vụ, qua đó có thể đánh giá mức độ hoàn thành công vụ đối với cơ quan nhà nước ở Việt Nam hiện nay, bài viết sẽ đề cập đến những vấn đề này.

 

11 việc cấm làm đối với cán bộ, công chức, viên chức từ 1/7/2019 (Ảnh:https://www.kinhtevadulich.vn).
Trách nhiệm công vụ của cán bộ, công chức và kỷ luật công vụ

1) Công vụ và trách nhiệm công vụ của cán bộ, công chức

Công vụ là một loại hoạt động nhân danh quyền lực nhà nước (quyền lực công). Nói đến công vụ là nói đến trách nhiệm của cán bộ, công chức (CBCC) thực hiện quyền và nghĩa vụ nhằm mục tiêu phục vụ người dân và xã hội. Về mặt pháp lý, trách nhiệm thường được xem xét trong mối quan hệ thống nhất giữa quyền và nghĩa vụ. Do đó, công vụ chính là trách nhiệm của chủ thể nhân danh quyền lực công thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, xét đến cùng thì bản chất và mục tiêu cuối cùng của hoạt động công vụ đều giống nhau.

Công vụ là lao động đặc thù của công chức trong bộ máy nhà nước, nhân danh quyền lực công để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước, thi hành pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống và phục vụ nhân dân. Bên cạnh đó, quan niệm này cũng có thể diễn đạt một cách khác: công vụ mang tính pháp lý chặt chẽ, do đội ngũ CBCC thực hiện nhằm triển khai các chức năng và nhiệm vụ của nhà nước trong quá trình quản lý toàn diện các mặt của đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa và xã hội của quốc gia.

Ở Việt Nam, các cơ quan của Đảng, Nhà nước và tổ chức chính trị – xã hội là một hệ thống chính trị thống nhất dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam. Giữa các cơ quan này luôn có sự liên thông trong sử dụng nguồn nhân lực. Do đó, công vụ không chỉ thuần túy là hoạt động của công chức nhân danh quyền lực công mà còn được hiểu là các hoạt động trong phạm vi rộng hơn. Theo đó, công vụ là các hoạt động thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của CBCC làm việc trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội và bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập (Điều 2 Luật CBCC năm 2008). CBCC khi tham gia hoạt động công vụ phải tuân thủ các nghĩa vụ và có trách nhiệm thực hiện đúng quyền hạn được giao. Để đạt được điều đó, bên cạnh năng lực, trình độ, CBCC còn phải hội đủ phẩm chất, đạo đức và cả trách nhiệm công vụ (TNCV).

TNCV là khái niệm thể hiện trên cả hai khía cạnh: tích cực và tiêu cực. Theo khía cạnh tích cực, TNCV thể hiện phạm vi các yêu cầu cụ thể của Nhà nước thông qua các quy định của pháp luật về nội dung nhiệm vụ và phẩm chất của CBCC khi thực thi công vụ.

Theo nghĩa tiêu cực, là sự gánh chịu hậu quả pháp lý do không thực hiện hay thực hiện không đúng nghĩa vụ. Nội hàm khái niệm TNCV còn thể hiện yêu cầu của pháp luật và đạo đức nghề nghiệp đối với CBCC về tính chủ động sáng tạo trong hoạt động thực thi công vụ. Do đó, có thể hiểu: “Trách nhiệm công vụ là một khái niệm mang tính chất chính trị, đó là việc cán bộ, công chức tự ý thức về quyền và nhiệm vụ được phân công cũng như bổn phận phải thực hiện các quyền và nhiệm vụ đó. Trách nhiệm trong hoạt động công vụ của công chức có mối quan hệ chặt chẽ với kết quả hoạt động công vụ”1.

Từ phương diện chính trị – xã hội, TNCV có mục đích bảo vệ chế độ xã hội, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền, lợi ích của nhân dân, của cơ quan, tổ chức, bảo vệ trật tự pháp luật. Về phương diện pháp luật – hành chính, TNCV thể hiện yêu cầu bắt buộc của chủ thể quyền lực là nhân dân đối với cơ quan, cá nhân được ủy quyền. Từ phương diện pháp luật, TNCV tích cực là yếu tố chủ yếu, quan trọng nhất trong việc thực hiện quy phạm pháp luật, pháp chế, nhưng trên thực tế, TNCV ở khía cạnh tiêu cực lại là vấn đề được chú ý nhiều hơn.

Như vậy, có thể hiểu TNCV của CBCC là phải thực hiện đúng pháp luật và đạt được kết quả tốt nhất, với chi phí thấp nhất, đáp ứng yêu cầu phục vụ nhân dân, tức là nếu CBCC thực hiện đúng chức trách, nhiệm vụ theo quy định của pháp luật, nhưng chưa tạo được kết quả theo yêu cầu thì chưa thể coi là hoàn thành TNCV.

2) Kỷ luật công vụ

Kỷ luật nhà nước (KLNN) theo nghĩa rộng là những yêu cầu của nhà nước đối với công chức nhà nước mang tính bắt buộc thực hiện và trật tự thực hiện những yêu cầu đó. Trong quản lý nhà nước, kỷ luật được đề cập từ nhiều hướng2. Cụ thể:

Một là, với ý nghĩa khách quan, kỷ luật là toàn bộ các quy tắc hành vi trong hoạt động của công chức do nhà nước ban hành, chứa đựng các quy định về hành vi được thực hiện, cấm thực hiện hay về khuyến khích và xử phạt trong thực hiện hành vi.

Từ góc nhìn chủ quan, kỷ luật là sự tuân thủ, sử dụng, thi hành, áp dụng đúng các quy tắc hành vi đã ban hành. KLNN liên hệ với kỷ luật của các tổ chức mà công chức nhà nước tham gia trên nguyên tắc TNCV và ngoài công vụ. Nhà nước ban hành các quy tắc hành vi, còn công chức phải hiểu và chấp hành các quy tắc đó. Kỷ luật là sự thống nhất giữa ban hành và thực hiện. Có quy tắc thì mới có quy chuẩn để thực hiện. Do đó, KLNN mang tính pháp lý, liên quan đến ý thức pháp luật và sử dụng pháp luật trong quản lý nhà nước.

Hai là, KLNN là do tuân thủ, sử dụng, thi hành, áp dụng quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của một cơ quan, tổ chức nhà nước trong trật tự công việc, trật tự thực hiện nghiệp vụ, trật tự thực hiện quyết định. Vì vậy, pháp luật là cơ sở pháp lý của KLNN, kỷ luật được thực hiện trên nguyên tắc hợp pháp. Không thể đặt cấp dưới vào hoàn cảnh chấp hành mệnh lệnh trái pháp luật, làm cho họ vi phạm pháp luật nặng nề hơn.

Ba là, kỷ luật được thể hiện qua bảo vệ lợi ích của nhà nước, địa phương, tổ chức và cá nhân. Công chức nhà nước có nghĩa vụ phục vụ mang tính nhà nước để bảo đảm, bảo vệ quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của các đối tượng được pháp luật quy định. Đó là nghĩa vụ trước nhân dân. Ai không tôn trọng điều này là thiếu tính kỷ luật của tổ chức nhà nước. Chậm trễ trong việc giải quyết việc của dân là thiếu kỷ luật, tệ hại hơn là dựa vào lý do khách quan để trì hoãn.

Bốn là, chấp hành mệnh lệnh hợp pháp, hợp lý là có kỷ luật. Cần làm rõ bản chất trực thuộc trong quản lý nhà nước dân chủ không phải là sự trực thuộc của một con người vào người khác, mà là vào sự nghiệp chung của xã hội; vì thế cần biết cách thực hiện sự trực thuộc bằng tinh thần tự quản và văn hóa cá nhân.

Trong quan hệ giữa thủ trưởng và nhân viên có thể không hòa hợp, có thể do tự ái, tự kiêu, không muốn dưới quyền người khác. Điều này có thể khắc phục dần. Lãnh đạo khi ra mệnh lệnh cần nghĩ đến nhân cách của người nhận lệnh để tránh đụng độ về tâm lý. Không nên đề cao mình bằng cách hạ uy tín của người khác và cần đòi hỏi công chức phục vụ nhà nước, chứ không phục tùng thủ trưởng bất kỳ lúc nào và ở đâu.

Luật CBCC năm 2008 quy định các hình thức kỷ luật khác nhau đối với từng nhóm đối tượng là cán bộ hay công chức. Theo đó, cán bộ khi có hành vi được xác định là vi phạm kỷ luật thì bị áp dụng các hình thức kỷ luật quy định tại Điều 78 Luật CBCC năm 2008, bao gồm: khiển trách; cảnh cáo; cách chức (chỉ áp dụng đối với cán bộ được phê chuẩn giữ chức vụ theo nhiệm kỳ); bãi nhiệm…

Đối với công chức vi phạm kỷ luật thì bị áp dụng một trong các hình thức kỷ luật quy định tại Điều 79 Luật CBCC năm 2008 như sau: khiển trách; cảnh cáo; hạ bậc lương; giáng chức (chỉ áp dụng đối với công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý); cách chức (chỉ áp dụng đối với công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý); buộc thôi việc…

Luật CBCC năm 2008 không chỉ cụ thể hóa việc áp dụng các hình thức kỷ luật đối với cán bộ và đối với công chức mà còn thay đổi một số hình thức kỷ luật đối với công chức. Theo các quy định hiện hành, trong 6 hình thức kỷ luật đối với công chức vi phạm kỷ luật thì không còn hình thức hạ ngạch nhưng bổ sung hình thức giáng chức để nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu đơn vị.

Mối liên hệ giữa trách nhiệm công vụ và kỷ luật công vụ

+ Mối liên hệ pháp lý

Nghĩa thứ nhất, TNCV được hiểu như là nghĩa vụ phải thực hiện nhiệm vụ được giao đến cùng, không thể thoái thác hoặc trao lại cho ai khác3. Nó là nguyên tắc của công vụ, buộc người công chức phải gắn mình với thực hiện công vụ cho đến khi có kết quả (khoản 1 Điều 18, khoản 1 Điều 28 Luật CBCC năm 2008; Điều 4 Bộ luật Hình sự năm 2015). Theo những quy định này, TNCV được hiểu là sự ràng buộc sức lực, tinh thần, danh dự, số phận với nhiệm vụ. Đó là sự gắn bó, phụ thuộc của chủ thể vào hành vi của mình. Trách nhiệm được hiểu như thế trở thành tiêu chí của đạo đức công chức.

Khi nhận xét một công chức có trách nhiệm với công việc, nghĩa là đã đánh giá công chức đó có đạo đức công chức, đáng tin cậy, thậm chí đáng được khen ngợi, biểu dương. Người bị coi là thiếu trách nhiệm là người không có tinh thần, thái độ gắn bó, ràng buộc mình với công việc, không thấy nghĩa vụ của mình phải hoàn thành công việc. Thậm chí thiếu tinh thần trách nhiệm gây hậu quả nghiêm trọng thì bị coi là một tội.

Nghĩa thứ hai, TNCV được hiểu là sự thiệt hại hay hậu quả bất lợi mà một người không hoàn thành nhiệm vụ sẽ phải gánh chịu4. Theo nghĩa này, bất kỳ ai cũng phải chịu trách nhiệm tùy theo tư cách và vị trí của mình trong quan hệ xã hội nhất định. Công dân có thể chịu trách nhiệm dân sự trong quan hệ dân sự, có thể chịu trách nhiệm hình sự nếu thực hiện hành vi phạm tội. Trong Bộ luật Hình sự, trách nhiệm hình sự được hiểu là những hình thức thiệt hại mà cơ quan xét xử tuyên buộc một cá nhân phạm tội phải gánh chịu như tử hình, ngồi tù.

Tương tự như vậy, trong quan hệ hành chính, khi thi hành công vụ, công chức phải chịu TNCV, trong đó có hình thức kỷ luật do cơ quan và cá nhân có thẩm quyền tuyên buộc với các mức khác nhau (khoản 1 Điều 79 Luật CBCC năm 2008). Trong nền hành chính của Việt Nam hiện nay có tình trạng khá phổ biến là TNCV của CBCC không cao. Nhiều người thờ ơ, đùn đẩy công việc, khi nảy sinh vấn đề thì đổ lỗi cho người khác, cấp trên đổ lỗi cho cấp dưới, cấp dưới đổ lỗi cho cấp trên. Điều này cho thấy về mặt đạo đức công vụ (lương tâm, trách nhiệm) của CBCC không cao.

Theo nghĩa thứ hai này, đó là sự tổn thất phải gánh chịu, TNCV khó khả thi. Các cơ quan, tổ chức nhà nước rất khó buộc một công chức phải chịu một hình thức thiệt hại khi người đó không hoàn thành hoặc hoàn thành không tốt nhiệm vụ. Những hình thức kỷ luật công chức được quy định trong luật rất khó thực hiện trong thực tế, bởi lẽ chỉ có thể tuyên buộc một trong các hình thức trách nhiệm như trên khi trải qua một trình tự, thủ tục rất phức tạp. Hơn nữa chỉ có thể áp dụng khi công chức phạm một lỗi rất nặng hoặc trong cả một quá trình tương đối dài.

+ Mối liên hệ thực tiễn

Có thể nhận thấy rõ, tình trạng chung trong hoạt động công vụ hiện nay là khi giao nhiệm vụ thì cả người giao và người nhận thường đại khái, có khi không nêu rõ mục tiêu, các yếu tố đầu vào và yêu cầu đầu ra của công vụ. Do vậy, nếu muốn đánh giá mức độ hoàn thành công vụ cũng khó và càng khó quy trách nhiệm cho người thực hiện. Pháp luật không có quy định từng hành vi vi phạm của cán bộ thì bị xử lý thế nào. Có vô vàn những ví dụ sinh động trên thực tế để minh họa cho nhận xét này.

Chẳng hạn, báo chí phản ánh, có đến 50% các doanh nghiệp nhà nước vi phạm quy định tại Nghị định 81/2015/NĐ-CP ngày 18/9/2015 của Chính phủ ban hành về công bố thông tin của doanh nghiệp nhà nước nhưng không ai bị xử lý. Hoặc trường hợp, cán bộ chậm trả lời thủ tục hành chính thì sẽ bị khiển trách hay cảnh cáo? Cán bộ cấp phép khai thác khoáng sản nằm ngoài quy hoạch thì bị hạ bậc lương hay cách chức? Cán bộ ra quyết định chỉ định thầu dự án thuộc diện phải đấu thầu thì bị cách chức hay buộc thôi việc?5.

Một số đề xuất

Muốn nâng cao TNCV thì khi giao một công vụ, nhất là công vụ có ý nghĩa quan trọng, phải trao quyền hạn rõ ràng, những nguồn lực cần thiết, tương xứng; nêu rõ ràng kết quả chủ yếu của công vụ cần phải đạt được. Nói cách khác, khi giao một công vụ, giữa công chức và người giao nhiệm vụ phải xác định một “hợp đồng”, trên cơ sở đó, mới có thể đánh giá khách quan mức độ hoàn thành hay khuyết điểm để áp dụng một hình thức cụ thể của TNCV.

Trong các cơ quan nhà nước, đối với những công vụ có tính thường xuyên, lặp đi lặp lại hằng ngày thì cần mô tả công việc cụ thể, với yêu cầu tương xứng về năng lực, trình độ của công chức, với yêu cầu đầu ra cụ thể, với lợi ích mà người công chức đáng được hưởng và những thiệt hại sẽ phải gánh chịu nếu không hoàn thành theo yêu cầu. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy, chế định kỷ luật CBCC ở nước ta đang bộc lộ những bất cập, cần được tiếp tục nghiên cứu sửa đổi, bổ sung theo hướng sau6:

Thứ nhất, sớm có văn bản hướng dẫn việc áp dụng các hình thức kỷ luật, trình tự, thủ tục và thẩm quyền xử lý kỷ luật đối với CBCC.

Về xử lý các vi phạm kỷ luật đối với CBCC, Luật CBCC năm 2008 đã có những thay đổi quan trọng. Theo Luật này, các hình thức kỷ luật đối với cán bộ và đối với công chức đã được phân biệt cụ thể, đồng thời không có hình thức kỷ luật hạ ngạch nhưng thêm hình thức kỷ luật giáng chức. Khoản 4 Điều 79 của Luật CBCC năm 2008 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2010, Chính phủ quy định việc áp dụng các hình thức kỷ luật, trình tự, thủ tục và thẩm quyền xử lý kỷ luật đối với CBCC, nhưng sự chậm trễ trong việc ban hành đã dẫn đến khó khăn trong việc giải quyết xử lý kỷ luật đối với những CBCC có hành vi vi phạm kỷ luật.

Thứ hai, sửa đổi, bổ sung hướng dẫn về xử lý trách nhiệm vật chất đối với CBCC.

Việc xử lý trách nhiệm vật chất đối với CBCC được thực hiện theo quy định tại Nghị định số 118/2006/NĐ-CP ngày 10/10/2006 của Chính phủ. Nghị định này được ban hành trên cơ sở của Pháp lệnh CBCC năm 1998, và những sửa đổi bổ sung của Pháp lệnh này. Đến nay, Luật CBCC năm 2008 thay thế Pháp lệnh năm 1998 nhưng Nghị định số 118/2006/NĐ-CP quy định về xử lý trách nhiệm vật chất đối với CBCC chậm được sửa đổi, bổ sung. Tình trạng này đã dẫn đến sự lúng túng khi các cơ quan có thẩm quyền tiến hành xử lý trách nhiệm vật chất đối với CBCC khi có sự việc xảy ra.

Thứ ba, cần hướng dẫn cụ thể về những đối tượng áp dụng chế độ kỷ luật đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo của các đơn vị sự nghiệp công lập.

Theo khoản 2 Điều 4 Luật CBCC năm 2008 thì những người trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập là công chức. Mặt khác, tại khoản 1 Điều 3 Luật Viên chức năm 2010, phần giải thích từ ngữ ghi rõ: “Viên chức quản lý là người được bổ nhiệm giữ chức vụ quản lý có thời hạn, chịu trách nhiệm điều hành, tổ chức thực hiện một hoặc một số công việc trong đơn vị sự nghiệp công lập nhưng không phải là công chức và được hưởng phụ cấp chức vụ quản lý”.

Như vậy, cần có sự hướng dẫn thống nhất đối tượng nào trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập là công chức và đối tượng nào là viên chức quản lý, tạo cơ sở pháp lý cho việc áp dụng chế độ kỷ luật đối với các đối tượng này./.

Chú thích:
1. Nguyễn Minh Phương. Một số vấn đề về trách nhiệm công vụ của cán bộ, công chức ở nước ta hiện nay. http://isos.gov.vn, ngày 21/4/2019.
2. Trần Anh Tuấn. Vấn đề công vụ và trách nhiệm công vụ trong Luật Cán bộ, công chức. Tạp chí Tổ chức Nhà nước, số 11/2009. http://tcnn.vn, ngày 26/10/2013.
3. Đinh Văn Mậu. Về kỷ luật nhà nước và trách nhiệm của công chức. Tạp chí Tổ chức Nhà nước, số 4/2010. http://tcnn.vn, ngày 16/01/2014.
4. Vũ Hoàng Công. Trách nhiệm công vụ. http://tcnn.vn, đăng ngày 03/12/2016.
5. Nguyễn Minh Đức. Tìm đỏ mắt không thấy quy định nào để xử lý cán bộ. https://vietnamnet.vn, ngày 20/4/2019.
6. Hoàng Thị An Khánh. Một số vấn đề về chế độ kỷ luật đối với cán bộ, công chức. http://www.vusta.vn, ngày 21/4/2019.

  PGS.TS. Nguyễn Quốc Sửu
Học viện Hành chính Quốc gia