(Quanlynhanuoc.vn) – Để đổi mới nguồn thu và phân cấp nguồn chi của ngân sách nhà nước ở địa phương một cách hiệu quả, cần xóa bỏ tính lồng ghép của ngân sách nhà nước, bảo đảm vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương, thu hẹp diện ưu đãi thuế thu nhập doanh nghiệp, đổi mới phương thức phân cấp nhiệm vụ chi và hoàn thiện cơ chế bổ sung ngân sách giữa các cấp ngân sách.
Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương (CQĐP) là một nhiệm vụ quan trọng trong quá trình cải cách hệ thống chính trị ở nước ta hiện nay. Yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP đã được ghi nhận tại hệ thống các văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam. Đại hội lần thứ XI của Đảng nhấn mạnh, đối với CQĐP, cần bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp.
Tuy nhiên, thực tiễn tổ chức và hoạt động của CQĐP ở Việt Nam hiện nay còn một số vấn đề bất cập, đặc biệt là tình trạng cơ quan chính quyền cấp trên chuyển giao nhiệm vụ cho chính quyền cấp dưới theo cơ chế chuyển giao nhiệm vụ nhưng không bảo đảm nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ đó. Trên thực tế, CQĐP phải triển khai thi hành đa số các công việc liên quan đến nhiều lĩnh vực, như: chính trị, văn hóa, giáo dục, kinh tế, xã hội nhưng chưa được phân bổ ngân sách và nguồn nhân lực phù hợp. Việc CQĐP chờ đợi hỗ trợ về tài chính, nhân lực từ chính quyền cấp trên dẫn đến hoạt động của CQĐP không chủ động và thiếu linh hoạt. Chính vì vậy, khi có vấn đề nảy sinh thì khó xác định được trách nhiệm thuộc chính quyền trung ương hay CQĐP.
Quy định pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương về ngân sách, tài chính
Điều 55 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Ngân sách nhà nước, dự trữ quốc gia, quỹ tài chính nhà nước và các nguồn tài chính công khác do Nhà nước thống nhất quản lý và phải được sử dụng hiệu quả, công bằng, công khai, minh bạch, đúng pháp luật. Ngân sách nhà nước gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, trong đó ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm nhiệm vụ chi của quốc gia. Các khoản thu, chi ngân sách nhà nước phải được dự toán và do luật định”. Khoản 4 Điều 70 Hiến pháp năm 2013 quy định, Quốc hội có nhiệm vụ: “Quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế; quyết định phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ Chính phủ; quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước”. Quy định này đã thể hiện quyền lực tối cao của Quốc hội trong quyết định ngân sách nhà nước (NSNN).
Thực hiện quy định của Hiến pháp về việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống NSNN, Luật NSNN năm 2015 đã có một số nội dung thay đổi đáng chú ý như sau:
(1) Về phân cấp nguồn thu giữa ngân sách trung ương (NSTƯ) và ngân sách địa phương (NSĐP), Luật NSNN năm 2015 đã sửa đổi, bổ sung một số nội dung quan trọng nhằm tăng tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP:
Đối với phân cấp nguồn thu: điểm m khoản 1 Điều 35 quy định nguồn thu của NSTƯ gồm: “Các khoản thu hồi vốn của ngân sách trung ương đầu tư tại các tổ chức kinh tế; thu cổ tức, lợi nhuận được chia tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên có vốn góp của Nhà nước do bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương đại diện chủ sở hữu; thu phần lợi nhuận sau thuế còn lại sau khi trích lập các quỹ của doanh nghiệp nhà nước do bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương đại diện chủ sở hữu; chênh lệch thu lớn hơn chi của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam”.
Tương tự, điểm k khoản 1 Điều 37 quy định nguồn thu của NSĐP gồm: “Các khoản thu hồi vốn của ngân sách địa phương đầu tư tại các tổ chức kinh tế; thu cổ tức, lợi nhuận được chia tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên có vốn góp của Nhà nước do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đại diện chủ sở hữu; thu phần lợi nhuận sau thuế còn lại sau khi trích lập các quỹ của doanh nghiệp nhà nước do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đại diện chủ sở hữu”. Những quy định trên đã phân định cụ thể và rõ ràng đối với các khoản thu hồi vốn của Nhà nước đầu tư tại các tổ chức kinh tế, theo đó, NSTƯ hưởng các khoản thu hồi vốn của NSTƯ đầu tư tại các tổ chức kinh tế; NSĐP hưởng các khoản thu hồi vốn của NSĐP đầu tư tại các tổ chức kinh tế.
(2) Về phân cấp nhiệm vụ chi giữa NSTƯ và NSĐP. Trong lĩnh vực chi, đối với chi nghiên cứu khoa học cho các cấp CQĐP, điểm c khoản 1 Điều 39 Luật NSNN năm 2015 quy định: “Ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã không có nhiệm vụ chi nghiên cứu khoa học và công nghệ”, chỉ phân cấp nhiệm vụ nghiên cứu khoa học cho cấp tỉnh. Theo điểm d khoản 1 Điều 39 Luật NSNN năm 2015: “Trong phân cấp nhiệm vụ chi đối với thị xã, thành phố thuộc tỉnh phải có nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các trường phổ thông công lập các cấp, điện chiếu sáng, cấp thoát nước, giao thông đô thị, vệ sinh đô thị và các công trình phúc lợi công cộng khác”.
(3) Về bội chi NSĐP: Luật NSNN năm 2015 đã quy định khống chế mức giới hạn vay của NSĐP tính trên số thu NSĐP được hưởng theo phân cấp. Tại điểm c khoản 5 Điều 7 quy định: “Bội chi ngân sách địa phương được tổng hợp vào bội chi ngân sách nhà nước và do Quốc hội quyết định”. Có thể nói, Luật NSNN năm 2015 đã thay đổi rất cơ bản về nội dung này.
Khoản 6 Điều 7 Luật NSNN năm 2015 quy định: “Đối với thành phố Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh không vượt quá 60% số thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp; đối với các địa phương có số thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp lớn hơn chi thường xuyên của ngân sách địa phương không vượt quá 30% số thu ngân sách được hưởng theo phân cấp; đối với các địa phương có số thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp nhỏ hơn hoặc bằng chi thường xuyên của ngân sách địa phương không vượt quá 20% số thu ngân sách được hưởng theo phân cấp”. Quy định trên nhằm bảo đảm quản lý chặt chẽ việc vay nợ của ngân sách cấp tỉnh, phù hợp khả năng trả nợ, bảo đảm quản lý chặt chẽ ở từng địa phương, góp phần bảo đảm an toàn nợ công và phù hợp với thông lệ quốc tế, đồng thời, để khuyến khích các địa phương tăng thu.
(4) Về thẩm quyền quyết định NSĐP. Theo khoản 3 và 4 Điều 9 Luật NSNN năm 2015: “Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách ở địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn. Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính, phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp; việc quyết định đầu tư các chương trình, dự án sử dụng vốn ngân sách phải bảo đảm trong phạm vi ngân sách theo phân cấp”.
Như vậy, Luật NSNN năm 2015 đã quy định theo hướng tăng cường quyền hạn cho Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh trong quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương phù hợp với thực tế của địa phương. Việc quyết định tỷ lệ phần trăm cho ngân sách xã hưởng do HĐND cấp tỉnh quyết định theo tình hình thực tế tại địa phương1.
Một số bất cập, hạn chế và nguyên nhân
Thực tế triển khai việc thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trong lĩnh vực ngân sách, tài chính cho thấy, các quy định hiện hành về phân cấp NSTƯ – NSĐP còn không ít bất cập, cụ thể như sau:
Thứ nhất, quy định về thẩm quyền ngân sách của 3 cấp HĐND tương đối giống nhau đã tạo thành hệ thống ngân sách có tính chất “lồng ghép” – ngân sách cấp dưới là một bộ phận hợp thành của ngân sách cấp trên nên việc quyết định dự toán ngân sách và phê chuẩn quyết toán ngân sách của các cấp CQĐP bị trùng lắp, nhiều cấp chính quyền cùng quyết định một vấn đề, cấp dưới quyết định lại những vấn đề đã được cấp trên quyết định và ngược lại, cấp trên phê chuẩn lại những vấn đề đã được cấp dưới thông qua.
Quy định hiện hành theo hướng lồng ghép ngân sách làm cho các địa phương bị động, trông chờ trong việc thực hiện nhiệm vụ thu, chi ngân sách, khai thác nguồn thu, điều tiết nguồn chi cho phù hợp với tình hình địa phương và yêu cầu của trung ương. Cách quản lý này dẫn đến hậu quả chính quyền trung ương không thể quản lý chặt chẽ, chi tiết ngân sách của địa phương. Ngược lại, CQĐP cũng không chịu trách nhiệm hoàn toàn khi có sai lầm trong quản lý ngân sách. Nguyên nhân chính là do CQĐP chưa có quyền tự chủ ngân sách, tài chính2.
Thứ hai, pháp luật có phân định nhiệm vụ chi giữa NSTƯ và NSĐP tương đối rõ nhưng giữa các cấp ngân sách ở địa phương thì không được quy định cụ thể, do đó, các nhiệm vụ chi hiện nay giữa các cấp NSĐP thường có sự trùng lắp, đặc biệt là các khoản chi có tính chất sự nghiệp, dẫn đến việc phân bổ nguồn lực dành cho các nhiệm vụ chi không giống nhau tùy theo quan điểm của từng địa phương. Trên thực tế, có nhiều địa phương quy định về nội dung này hết sức chung chung nên rất khó xác định thực chất thuộc nhiệm vụ của ngân sách cấp nào.
Thứ ba, quy định hiện hành giao nhiều quyền cho cấp tỉnh nhưng làm hạn chế tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của ngân sách cấp dưới. Bên cạnh đó, việc trao quyền chủ động quá lớn cho HĐND cấp tỉnh đã làm ảnh hưởng đến vai trò của ngân sách cấp huyện và xã, đồng thời tạo điều kiện cho chính quyền cấp tỉnh tập trung các nguồn lực lớn trong tay mình, tạo ra cơ chế xin – cho. Tính độc lập của các cấp ngân sách bên dưới còn hạn chế dẫn đến sự phức tạp trong quản lý ngân sách và sự thiếu phân định trách nhiệm rõ ràng.
Một trong những vướng mắc nêu trên xuất phát từ quy định của pháp luật chưa bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP. Theo khoản 2 Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương, địa phương và mỗi cấp của chính quyền địa phương”. Tuy nhiên, Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 chưa thể chế hóa đầy đủ nguyên tắc phân cấp, phân quyền theo quy định của Hiến pháp năm 2013.
Do đó, việc nghiên cứu hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trong lĩnh vực ngân sách, tài chính đóng vai trò quan trọng nhằm cụ thể hoá nội dung được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013, thể chế hóa các quan điểm, chủ trương, chính sách của Đảng về việc bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP. Trên cơ sở đó, khắc phục những bất cập của pháp luật về ngân sách, tài chính.
Hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về ngân sách, tài chính của chính quyền địa phương
Một là, cần có các giải pháp xóa bỏ tính lồng ghép của hệ thống ngân sách. Thực tế cho thấy, tính lồng ghép của hệ thống ngân sách đã làm mất nhiều chi phí trong việc quyết định dự toán ngân sách và quyết toán ngân sách, đồng thời là nguyên nhân làm phát sinh các thủ tục hành chính không cần thiết, dẫn đến suy giảm tính chủ động của CQĐP trong hoạt động ngân sách, tài chính3. Để khắc phục tình trạng nêu trên, cần tách bạch rõ ràng các cấp ngân sách. Bên cạnh đó, tạo quyền chủ động hơn cho địa phương trong việc phân bổ và quyết định ngân sách.
Hai là, tiếp tục đổi mới phân cấp nguồn thu giữa các cấp ngân sách, bảo đảm vai trò chủ đạo của NSTƯ. Theo đó, vẫn cần tập trung những nguồn thu lớn, quan trọng về NSTƯ. Để bảo đảm CQĐP có quyền tự chủ trong việc thu và chi ngân sách, độc lập với chính quyền trung ương, nên cho phép CQĐP thu thuế địa phương để NSĐP có thể độc lập với NSTƯ. Ví dụ, trao cho địa phương quyền tự chủ cao hơn trong quyết định và quản lý nguồn thu, bao gồm quyền thay đổi thuế suất một số sắc thuế. Các địa phương tích cực chủ động khai thác, nuôi dưỡng nguồn thu gắn với kinh tế địa phương, chủ động cân đối ngân sách. Để giải quyết những căng thẳng và mâu thuẫn trong phân phối nguồn thu giữa các cấp ngân sách, cần xử lý được vấn đề nền tảng là phải tăng thu NSNN, như ban hành các sắc thuế mới, tăng thuế suất của một số loại thuế, nghiên cứu giảm các đối tượng miễn giảm thuế.
Ba là, mở rộng cơ sở thu ngân sách, thu hẹp diện ưu đãi thuế thu nhập doanh nghiệp, ví dụ, nên bỏ ưu đãi vì mục tiêu xã hội trong chính sách thuế thu nhập doanh nghiệp. Đồng thời, rà soát và chỉ giữ lại ưu đãi thuế thu nhập doanh nghiệp vì mục tiêu điều tiết và phân bổ nguồn lực kinh tế đối với những trường hợp đặc biệt có ý nghĩa quan trọng cho phát triển kinh tế – xã hội. Việc nghiên cứu đánh thuế bất động sản là rất cần thiết đối với Việt Nam hiện nay. Ngoài ra, cần nghiên cứu một số khoản thu gắn với sự phát triển hạ tầng, dịch vụ công, nhất là đối với các đô thị lớn.
Bốn là, đổi mới phương thức phân cấp nhiệm vụ chi. Cần hoàn thiện quy định về phân định nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của các cấp chính quyền. Qua đó, tạo điều kiện và cơ chế để CQĐP có sự tự chủ nhất định trong các quyết định phân bổ nguồn lực, sử dụng nguồn lực theo các thứ tự ưu tiên của địa phương4. Trung ương chỉ tác động, can thiệp khi cần thực hiện các mục tiêu có tính quốc gia.
Năm là, hoàn thiện cơ chế bổ sung ngân sách giữa các cấp ngân sách. Cần hình thành các phương thức phù hợp để xác định quy mô tổng nguồn ngân sách dùng để bổ sung cho các địa phương cũng như các nguyên tắc sử dụng cho việc xác định mức bổ sung và nhu cầu chi tiêu của địa phương. Qua đó, hoàn thiện hệ thống tiêu chí, các nguyên tắc về bổ sung có mục tiêu, hạn chế cơ chế xin – cho.
Chú thích:
1. Khái quát những điểm mới cơ bản của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015. https://luattaichinh.wordpress.com, ngày 14/11/2015.
2. Xóa bỏ tâm lý ỷ lại vào ngân sách nhà nước. https://plo.vn, ngày 23/6/2017.
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước: Thực trạng và khuyến nghị. http://tapchitaichinh.vn, ngày 23/4/2019.
3. Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp. Phân công quyền lực giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam – Lịch sử, lý luận và thực tiễn. Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Hà Nội , 2014.
TS. Nguyễn Thị Kim Chung
Học viện Hành chính Quốc gia
