(Quanlynhanuoc.vn) – Trong tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, nhiệm vụ bảo vệ môi trường luôn được Đảng và Nhà nước coi trọng khi được xem là một trong ba trụ cột phát triển bền vững. Nhưng để giải quyết các vấn đề về môi trường hiệu quả hơn, triệt để hơn trong giai đoạn đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa hiện nay, cần phải có sự chuyển biến mạnh mẽ về nhận thức và hành động; sự đổi mới trong lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành và đặc biệt trong tổ chức, triển khai thực hiện công tác bảo vệ môi trường trong toàn xã hội.
Pháp luật bảo vệ môi trường và ứng phó biến đổi khí hậu
(1) Pháp luật về bảo vệ môi trường (BVMT): theo khoản 3 Điều 3 Luật BVMT năm 2014 thì hoạt động BVMT là: “hoạt động giữ gìn, phòng ngừa, hạn chế các tác động xấu đến môi trường; ứng phó sự cố môi trường; khắc phục ô nhiễm, suy thoái, cải thiện, phục hồi môi trường; khai thác, sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên nhằm giữ môi trường trong lành”. Do vậy, pháp luật BVMT là toàn bộ hệ thống văn bản quy phạm pháp luật do Nhà nước hoặc các cơ quan có thẩm quyền ban hành, bao gồm các quy phạm pháp luật, các nguyên tắc pháp lý điều chỉnh các quan hệ phát sinh giữa các chủ thể trong quá trình khai thác, sử dụng hoặc tác động đến một hoặc vài yếu tố của môi trường trên cơ sở kết hợp phương pháp điều chỉnh khác nhau nhằm bảo vệ một cách có hiệu quả môi trường sống của con người.
(2) Pháp luật về ứng phó với BĐKH: Điều Luật BVMT năm 2014 cũng đưa ra định nghĩa: “Ứng phó với biến đổi khí hậu là các hoạt động của con người nhằm thích ứng và giảm thiểu biến đổi khí hậu”. Đây là lĩnh vực pháp luật gồm các quy phạm pháp luật điều chỉnh quan hệ phát sinh giữa các chủ thể trong quá trình thực hiện các hoạt động giảm phát thải các chất gây BĐKH và thích nghi với các điều kiện mới do BĐKH gây ra nhằm thực hiện mục tiêu ứng phó một cách có hiệu quả với tình trạng BĐKH đang diễn ra. Qua đó, pháp luật về BVMT và ứng phó với BĐKH được thể hiện qua một số nội dung:
Thứ nhất, các quy định pháp luật có lồng ghép nội dung về BVMT và ứng phó với BĐKH trong các chiến lược, kế hoạch, chương trình phát triển kinh tế – xã hội (KTXH). Cơ sở pháp lý quan trọng cho nội dung này là Điều 40 Luật BVMT năm 2014. Thực tế cho thấy khi chưa có quy định này thì việc lồng ghép nội dung ứng phó với BĐKH vào các chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển KTXH của Việt Nam đã được các cấp, các ngành chức năng thực hiện. Ví dụ: Chiến lược quốc gia về BVMT đến 2010, tầm nhìn đến 2030; Quyết định số 1216/QĐ-TTg ngày 05/9/2012 của Thủ tướng Chính phủ; Kế hoạch Phát triển KTXH 5 năm giai đoạn 2016 – 2020; Nghị quyết số 142/2016/QH13 ngày 12/4/2016 của kỳ họp thứ 11 Quốc hội (khóa XIII)…
Thứ hai, các quy định pháp luật về quy chuẩn kỹ thuật môi trường gắn với ứng phó BĐKH. Tại khoản 5 Điều 3 Luật BVMT năm 2014 đã nêu: “Quy chuẩn kỹ thuật môi trường là mức giới hạn của các thông số về chất lượng môi trường xung quanh, hàm lượng của các chất gây ô nhiễm có trong chất thải, các yêu cầu kỹ thuật và quản lý được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành dưới dạng văn bản bắt buộc áp dụng để bảo vệ môi trường”. Đồng thời, các quy chuẩn kỹ thuật về môi trường cũng được phân loại cụ thể tại Điều 113 Luật BVMT năm 2014 gồm: quy chuẩn kỹ thuật về chất lượng môi trường xung quanh; quy chuẩn kỹ thuật về chất thải; nhóm quy chuẩn kỹ thuật môi trường khác. Mỗi quy chuẩn kỹ thuật đều được yêu cầu gắn việc ứng phó với BĐKH khá chi tiết nhằm đáp ứng yêu cầu kiểm soát việc tác động của nó trong công tác ứng phó với BĐKH.
Thứ ba, các quy định pháp luật về bảo vệ tài nguyên liên quan đến BĐKH gắn liền với hoạt động sản xuất – kinh doanh (SXKD) (nước, đất, rừng, không khí…). Quy định này được nêu chi tiết từ Điều 62 – 64, mục 4 Chương VI Luật BVMT năm 2014 về bảo vệ không khí trong việc đánh giá và kiểm soát các nguồn phát thải khí vào môi trường, trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân có hoạt động SXKD, dịch vụ phát thải khí tác động xấu đến môi trường. Quy định pháp luật về bảo vệ tài nguyên đất tại Điều 6 Luật Đất đai năm 2013 về nguyên tắc sử dụng đất phải tiết kiệm, hiệu quả. BVMT thường hay lồng ghép đưa yếu tố ứng phó với BĐKH trong quy hoạch, kế hoạch như Nghị quyết số 17/2011/QH13 ngày 22/11/2011 của Quốc hội về quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 và kế hoạch sử dụng đất 5 năm (2011 – 2015). Quy định về quản lý phát thải khí nhà kính tại Điều 41, 42 của Luật BVMT năm 2014 về giảm nhẹ khí nhà kính và thực hiện kiểm kê khí nhà kính mà trước đó nội dung này được thể hiện cụ thể tại Quyết định số 1775/QĐ-TTg ngày 21/11/2012 của Thủ tướng Chính phủ về ban hành Đề án quản lý phát thải khí gây hiệu ứng nhà kính và một số quy định pháp luật khác về quản lý môi trường.
Phát triển kinh tế luôn gắn với bảo vệ môi trường và ứng phó biến đổi khí hậu
Việc yêu cầu phát triển kinh tế gắn với BVMT và ứng phó với BĐKH đóng góp quan trọng vào công cuộc công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước trong điều kiện hiện nay khi BVMT là một trong 3 trụ cột của phát triển bền vững bên cạnh phát triển KTXH. Một điều dễ nhận thấy là cộng đồng doanh nghiệp (DN) đóng vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế; đồng thời, trong BVMT và ứng phó BĐKH vì họ vừa là chủ thể chịu tác động của BĐKH, vừa là đối tượng quan trọng trực tiếp tham gia, chuyển các thách thức thành cơ hội từ những tác động của BĐKH.
Tuy nhiên, ở một góc độ nào đó, có thể nhìn nhận được mức độ quan tâm từ các DN SXKD cho BVMT và ứng phó với BĐKH cũng có những hạn chế, thách thức nhất định như:
Một là, về tuân thủ quy định của pháp luật tại các DN SXKD về môi trường và mức độ quan tâm về môi trường, ứng phó với BĐKH. Các quy định này hầu như đều được các DN SXKD đề cập nhưng áp dụng trong thực tiễn chưa cao. Ví dụ: trong lĩnh vực khai thác khoáng sản hiện có khoảng 1.500 tổ chức tham gia hoạt động thăm dò, khai thác khoáng sản, nhưng hầu hết đều không chấp hành nghiêm túc quy định pháp luật về BVMT. Các hành vi vi phạm phổ biến là: không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ báo cáo đánh giá tác động môi trường, cam kết BVMT trong quá trình khai thác, chế biến khoáng sản; xả nước thải vượt tiêu chuẩn cho phép; không phục hồi, hoàn thổ hoàn nguyên môi trường sau khai thác…1. Mức độ vi phạm trong BVMT thông qua nhận diện các hành vi vi phạm cho thấy DN SXKD vẫn còn thờ ơ và chưa thật sự coi trọng việc BVMT.
Hai là, nhận diện về nhận thức của lãnh đạo các đơn vị SXKD về vấn đề môi trường, tác động của môi trường đến hoạt động SXKD của đơn vị/xã hội. Theo thống kê, cả nước hiện có khoảng 223 khu công nghiệp (trong đó có 171 khu đã hoạt động, 52 khu đang trong quá trình xây dựng hạ tầng kỹ thuật) và khoảng trên 1.000 khu/cụm công nghiệp do UBND các tỉnh, thành phố quyết định thành lập (có khoảng 43% số khu công nghiệp đã đi vào hoạt động có hệ thống xử lý nước thải tập trung, kể cả các hệ thống hoạt động chưa hiệu quả)2 nhưng việc vi phạm các lỗi như: không lập báo cáo đánh giá tác động môi trường theo quy định; không xử lý chất thải, các chất độc hại để giảm thiểu ô nhiễm trước khi xả thải vào môi trường; không đầu tư hệ thống xử lý nước thải công nghiệp theo quy định hoặc có nhưng không vận hành hoặc chỉ vận hành để đối phó… tại các đơn vị SXKD vẫn tồn tại. Một trong những nguyên nhân chính của tình hình trên là do người lãnh đạo các DN, cơ sở sản xuất không thực hiện nghiêm túc hoặc không có sự giám sát/kiểm tra nghiêm túc việc tuân thủ các quy định của pháp luật về môi trường.
Ba là, rào cản trong tìm kiếm các nguồn lực để giải quyết vấn đề môi trường của các đơn vị SXKD (nhân lực, vật tư, máy móc trang thiết bị, hệ thống xử lý chất thải, cảnh quan môi trường làm việc, áp dụng các quy trình tiêu chuẩn, quy định về thẩm quyền, trình tự thủ tục và cơ chế chịu trách nhiệm…). Với mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận, nhiều DN thường cắt bỏ những chi phí “không cần thiết” như chi phí liên quan đến BVMT, bất chấp thực tế rằng họ thuộc nhóm đối tượng phụ thuộc đáng kể vào môi trường, đồng thời cũng góp phần tạo ra nhiều tác động tiêu cực nhất lên môi trường. Tuy nhiên, ngay cả khi vấn đề nhận thức được giải quyết, nhiều DN lại vướng phải rào cản về nguồn lực.
Bốn là, thanh tra, kiểm tra các vấn đề môi trường được quan tâm từ các đơn vị quản lý nhà nước nhằm thúc đẩy các đơn vị SXKD chú trọng hơn việc BVMT và ứng phó với BĐKH. Nhưng thực tế, dường như kết quả từ việc thanh tra, kiểm tra chưa thật sự cải thiện ý thức và thúc đẩy đầu tư nhiều hơn trong hoạt động BVMT và ứng phó với BĐKH từ các DN SXKD. Một vài số liệu có thể minh chứng như: Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện việc thanh tra, kiểm tra theo kế hoạch (từ năm 2011 – 2015) với 3.440 cơ sở và khu công nghiệp, cụm công nghiệp, đã phát hiện, xử phạt 2.170 tổ chức vi phạm, với số tiền phạt lên tới 277 tỷ đồng và buộc các đơn vị phải khắc phục hậu quả vi phạm theo quy định3.
Năm là, về quy chuẩn cho DN SXKD bảo đảm thực hiện BVMT và ứng phó với BĐKH. Mặc dù hệ thống pháp luật ngày càng hoàn thiện hơn, các quy chuẩn được xây dựng và đối chiếu cụ thể hơn trong từng nội dung nhưng việc các tham chiếu cụ thể được ban hành cũng gặp không ít khó khăn. Lấy ví dụ từ nội dung công tác thanh tra, kiểm tra: các lĩnh vực bị thanh tra, kiểm tra về môi trường nhiều nhất là công nghiệp, nông nghiệp và khoáng sản. Tuy nhiên, DN trong lĩnh vực xây dựng ít bị thanh tra, kiểm tra về môi trường trong khi đây cũng là một lĩnh vực có nguy cơ ô nhiễm bụi và tiếng ồn lớn.
Giải pháp hoàn thiện pháp luật về bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu
Thứ nhất, tăng cường năng lực tổ chức, hoàn thiện quy định về BĐKH. Trên cơ sở rà soát hệ thống pháp luật, chính sách hiện hành, đánh giá mức độ quan tâm đến yếu tố BĐKH trong các văn bản pháp luật và chính sách của Nhà nước, từ đó xác định những văn bản cần ban hành, sửa đổi, bổ sung cũng như những nội dung cần bổ sung để nâng cao trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân và cần tập trung vào các DN SXKD. Cần xây dựng, bổ sung, hoàn chỉnh hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đến ứng phó với BĐKH và các cơ chế, chính sách khác có liên quan; bảo đảm cơ sở pháp lý để triển khai các hoạt động, chú trọng các định chế tích hợp yếu tố BĐKH vào các chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển KTXH, phát triển ngành và địa phương; xây dựng cơ chế khuyến khích việc phối hợp giữa các vùng lãnh thổ, các ngành và các thành phần kinh tế; hoàn thiện và nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy tổ chức quản lý liên quan tới BĐKH.
Thứ hai, hoàn thiện các quy định pháp luật về lồng ghép với nội dung BVMT và ứng phó với BĐKH vào các chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển KTXH. Đây là nội dung mới trong Luật BVMT năm 2014 và các quy định cũng mới chỉ dừng lại ở tính định hướng. Việc tích hợp yếu tố BĐKH vào các kế hoạch phát triển KTXH đã, đang hoặc sẽ được xây dựng và thực hiện nhằm mục đích bảo đảm tính hiệu quả và bền vững của các kế hoạch phát triển KTXH, phòng ngừa những rủi ro có thể xảy ra đối với các kế hoạch đó do tác động của những hiện tượng khí hậu cực đoan và xu hướng BĐKH dài hạn.
Thứ ba, hoàn thiện các quy định pháp luật về bảo vệ tài nguyên, quản lý trên các nội dung cụ thể về môi trường, hệ thống quy chuẩn kỹ thuật môi trường gắn với mục tiêu ứng phó với BĐKH. Trong lộ trình phát triển KTXH, sự tác động và chịu ảnh hưởng của BĐKH là rất lớn. Trong khi đó, Việt Nam đang có hàng loạt các chính sách mở cửa hội nhập với cộng đồng quốc tế nên càng đòi hỏi có sự chủ động trong việc xây dựng, rà soát và ban hành các chính sách, các quy định về BVMT và ứng phó với BĐKH. Ví dụ: lộ trình áp dụng các mức quy chuẩn khí thải đối với xe ô tô, xe mô tô hai bánh sản xuất, lắp ráp và nhập khẩu mới được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt theo Quyết định số 49/2011/QĐ-TTg ngày 01/9/2011, theo đó, các loại xe ô tô được sản xuất, lắp ráp và nhập khẩu mới phải áp dụng tiêu chuẩn khí thải mức 4 từ năm 2017 và tiêu chuẩn khí thải mức 5 từ năm 2022; các loại xe mô tô hai bánh áp dụng tiêu chuẩn khí thải mức 3 kể từ năm 2017.
Lộ trình này được tính toán dựa trên hai yếu tố chính là công nghệ sản xuất xe cơ giới và tiêu chuẩn chất lượng nhiên liệu phù hợp với mức tiêu chuẩn khí thải tương ứng. Tuy nhiên, theo lộ trình này, 7 năm nữa Việt Nam mới áp dụng mức khí thải tiêu chuẩn ở mức 5 bằng với mức tiêu chuẩn mà nhiều nước đang áp dụng hiện tại. Theo đúng lộ trình gia nhập AFTA, thuế nhập khẩu ô tô nguyên chiếc từ khu vực ASEAN về Việt Nam từ năm 2018 sẽ còn 0%, khi đó giá ô tô trong nước sẽ giảm mạnh, dự báo lượng ô tô mới đưa vào lưu thông sẽ tăng rất nhanh. Với tình hình như vậy, việc áp dụng lộ trình các mức khí thải như trên sẽ đặt ra những vấn đề rất đáng lo ngại đối với sức khỏe cộng đồng và mục tiêu cắt giảm khí nhà kính.
Thứ tư, hoàn thiện quy định pháp luật về quản lý nhà nước, quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong việc thực hiện ứng phó với BĐKH. Trong nội dung này, các chủ thể cần quan tâm, chú trọng hơn trong việc xây dựng và ban hành các quy định có liên quan đến phân định rõ nhiệm vụ, thẩm quyền của từng chủ thể trong quy trình tham gia thực hiện các hoạt động BVMT cũng như ứng phó với BĐKH, tăng cường sự phối hợp của cơ quan chức năng ở địa phương với các bộ, ngành theo ngành dọc hoặc thường trú trên địa bàn của địa phương trong việc hoạch định chính sách và cơ chế điều phối, sự tham gia rộng rãi của các DN và cộng đồng trong thực hiện các hoạt động ứng phó với BĐKH.
Thứ năm, hệ thống chính sách, pháp luật trong lĩnh vực môi trường tiếp tục được hoàn thiện nhằm tạo lập môi trường pháp lý thuận lợi cho hoạt động BVMT của các DN trực tiếp SXKD. Cụ thể như: (1) Tiêu chí xác định cơ sở SXKD, dịch vụ có nguồn phát thải khí công nghiệp lớn, chất thải rắn…; (2) Nghĩa vụ của các cơ sở SXKD có những hoạt động có nguy cơ gây ảnh hưởng đến môi trường; (3) Hoạt động kiểm tra, giám sát nguy hại phát sinh từ hoạt động SXKD trong thu gom, vận chuyển và xử lý đáp ứng yêu cầu BVMT; (4) Vấn đề liên kết vùng, liên kết địa phương trong sử dụng hiệu quả tài nguyên, BVMT và ứng phó với BĐKH.
Đồng thời, hoàn thiện các quy định của pháp luật về BVMT và ứng phó với BĐKH trên những nội dung cụ thể về môi trường như: (1) Quản lý phát thải khí nhà kính; (2) Quản lý các chất làm suy giảm tầng ô-zôn; (3) Quản lý, phát triển và sử dụng nguồn năng lượng tái tạo; (4) Quy định tiêu chí xác định các loài ngoại lai xâm hại. Thêm vào đó, cần nghiên cứu, xây dựng và bổ sung các quy định pháp luật về định mức, tiêu chuẩn kỹ thuật trong hoạt động SXKD có liên quan đến BVMT và ứng phó với BĐKH, đồng thời, cần phát hành các hướng dẫn kỹ thuật về môi trường phù hợp với từng nhóm DN.
Thứ sáu, hoàn thiện pháp luật về môi trường và ứng phó với BĐKH cần gắn với các nội dung yêu cầu và tạo điều kiện để nâng cao nhận thức về BVMT và ứng phó với BĐKH. Việc thay đổi bắt đầu từ tuyên truyền nhưng đồng thời cũng thực hiện song song với việc hỗ trợ trên các hoạt động đào tạo phù hợp với đặc thù từng đơn vị SXKD nhằm hướng đến kết quả cao nhất; đồng thời, cũng cần hình thành đội ngũ cán bộ tại các cơ quan này với năng lực đủ để thực thi tốt các quy định về BVMT và ứng phó với BĐKH nhằm nâng cao năng lực thực thi pháp luật của cơ quan quản lý nhà nước.
Chú thích:
1, 2. Ngô Ngọc Diễm. Thực trạng tội phạm và vi phạm pháp luật về môi trường trong giai đoạn hiện nay, một số nguyên nhân và giải pháp. Tạp chí Công thương, tháng 3/2020.
3. Đổi mới thanh tra, kiểm tra môi trường. https://www.nhandan.org.vn, ngày 11/3/2019.
Tài liệu tham khảo:
1. Phạm Hữu Nghị. Chính sách pháp luật ứng phó với biến đổi khí hậu của Việt Nam – Yêu cầu và giải pháp. Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 7/2017.
2. Nguyễn Thị Lý. Liên kết địa phương trong sử dụng hiệu quả tài nguyên, bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu – Nhìn từ vai trò của cơ quan chính quyền địa phương. Tạp chí Môi trường, chuyên đề số II, tháng 6/2018.
3. Luật Bảo vệ môi trường năm 2014.
TS. Nguyễn Thị Linh Giang
Học viện Chính trị khu vực III
