(Quanlynhanuoc.vn) – Truyền thông chính sách là hệ thống các nỗ lực chủ động chủ trì và tương tác hai chiều của Nhà nước được thiết kế có chủ đích nhằm tiếp nhận và chia sẻ thông tin về chính sách cũng như quá trình chính sách (cách thức hoạch định, thực thi, đánh giá) đến đối tượng chính sách nhằm thúc đẩy hiểu biết, phản biện, đồng thuận, sự tin cậy qua lại giữa nhà nước nói chung và các chủ thể chính sách nói riêng vì lợi ích công cộng. Như vậy, đây là các nỗ lực chủ động và cầu thị để giúp các bên liên quan hiểu biết một cách đầy đủ và kịp thời, từ đó tham gia vào quá trình chính sách một cách chủ động, tự nguyện; đồng thiết kế, cải thiện chất lượng chính sách và thực thi chính sách một cách hiệu quả.
Các nghịch lý và thách thức chính đối với quá trình chính sách
Chính sách1 là một tập hợp các biện pháp của Nhà nước nói chung và Chính phủ nói riêng lựa chọn, được thể chế hóa và bảo đảm thực thi để giải quyết các vấn đề xã hội hoặc phát triển xã hội theo kỳ vọng.
Không kể các yếu kém chính sách xuất phát từ thông tin phiến diện, sai lệch, các giải pháp mang tính lý tưởng mà không có cơ sở thực tiễn hay các vun vén lợi ích cục bộ, ngắn hạn…, thực tiễn đã chứng minh một loạt nghịch lý và thách thức đối với quá trình chính sách, bao gồm:
(1) Mục tiêu của các chính sách luôn là phục vụ lợi ích công cộng nhưng các lợi ích toàn cục, lâu dài và bền vững áp dụng vào từng giải pháp chính sách cụ thể không phải bao giờ cũng dễ được mô tả trong mọi văn bản chính sách. Điều này dẫn tới các nguy cơ là một số chính sách xa rời các mục tiêu phát triển tổng thể và lâu dài; bên cạnh đó là nguy cơ hiểu lầm (nhất là từ phía đối tượng chính sách và xã hội) đối với các phản ứng chính sách.
(2) Chủ thể ban hành và tổ chức thực thi chính sách là hệ thống các cơ quan nhà nước và hành chính nhà nước có thẩm quyền nhưng đối tượng chính sách lại là toàn dân, toàn diện. Điều này dẫn tới các nguy cơ về sự bất đồng trong động lực chính sách, trong nhận diện vấn đề chính sách hay tìm kiếm các giải pháp chính sách.
Ví dụ, trong bối cảnh doanh nghiệp ưu tiên quan tâm về duy trì sản xuất và kinh doanh, lợi nhuận và duy trì sức cạnh tranh trong nội địa cũng như xuất khẩu nên không thích các biện pháp dãn cách hay cách ly xã hội; còn người dân thì quan tâm nhiều hơn tới sức khỏe và sự tiện dụng của các hình thức giao dịch không kèm theo các rủi ro lây bệnh; trong khi Nhà nước vừa đặt mục tiêu kép là dập dịch (ưu tiên sức khỏe, nỗ lực hạn chế sự lan rộng của dịch bệnh) đồng thời, nỗ lực phục hồi và duy trì sức khỏe nền kinh tế một cách toàn diện. Các mục tiêu ưu tiên này dẫn tới các trông đợi khác nhau và các động thái khác nhau, thậm chí mâu thuẫn trong đầu tư nguồn lực từ phía các bên.
(3) Quyết định chính sách được đưa ra vào thời điểm hiện tại nhưng những tác động của nó lại xảy ra trong tương lai. Điều này dẫn đến những khó khăn trong lường trước các tác động chính sách, kể cả khi các hoạt động nghiên cứu tiền khả thi hay đánh giá tác động chính sách và việc thực hiện thí điểm chính sách đã được thực hiện một cách nghiêm túc, thực chất. Bên cạnh đó, nguy cơ bất đồng trong đánh giá quá trình sự tác động và mức độ hài lòng về phản ứng chính sách cũng xuất hiện do sự thay đổi của các biến số đầu vào (như tiền mất giá, thông tin thay đổi, nguồn lực vật chất thay đổi về lượng và chất do các tác động ngẫu nhiên của tự nhiên, thời tiết…) hay quá trình (thay đổi tầm nhìn lãnh đạo trong quá trình thực hiện các chiến lược phát triển kinh tế – xã hội).
(4) Các giải pháp chính sách trước hết phải bảo đảm tính chính trị, tức là xuất phát từ thể chế chính trị hiện hành và theo đuổi các triết lý, phương châm và mục tiêu chính trị. Tuy nhiên, trước áp lực cạnh tranh trong bối cảnh toàn cầu hóa, chuỗi sản xuất và cung ứng toàn cầu, cũng như sự sẵn sàng của nhiều nhà cung ứng dịch vụ công trong nước và quốc tế, tính kinh tế cũng được đặt ra đối với các lựa chọn chính sách. Trong nhiều trường hợp, không có được sự lựa chọn hài hòa hay dung hòa được cả hai yêu cầu này. Điều đó dẫn tới các chất vấn từ phía người dân mà giới cầm quyền không dễ thuyết phục.
Để chủ động đối mặt và giảm thiểu tác động của các thách thức trên, một trong những nỗ lực hiện đại được thừa nhận phổ biến là hiệu quả chính là truyền thông chính sách (TTCS).
Truyền thông chính sách
TTCS là một cách tiếp cận mới đối với không chỉ quá trình vận động, tuyên truyền của Đảng và Nhà nước nói chung mà còn là đối với chính quá trình chính sách – một quá trình trong quan niệm truyền thống là thuộc về nội bộ hoặc thậm chí là “đặc quyền Nhà nước”.
Khác với tuyên truyền, vận động, TTCS thừa nhận rằng, đối tượng chính sách và cộng đồng xã hội không dễ chấp nhận một chiều, không chấp nhận, cũng không nên bị áp đặt, ép buộc thực hiện ngay và đầy đủ các chính sách của chính quyền các cấp. Do đó, đây không đơn thuần chỉ là truyền thông điệp chính sách một cách một chiều từ các chủ thể để chính sách được các đối tượng chính sách và các bên liên quan tuân thủ một cách chặt chẽ.
Nội hàm TTCS gồm hai mảng hành động là: (1) Giao tiếp: xây dựng và chia sẻ thông điệp dạng ngôn từ (dạng nói và dạng văn bản) và hình ảnh; (2) Hành động: tổ chức thực hiện, làm gương, làm mẫu để đưa các chính sách, các giải pháp chính sách thành hành động thực tiễn (ví dụ tổ chức xây dựng hệ thống vị trí việc làm kèm theo các bản mô tả công việc để thực hiện chính sách cải cách chế độ quản lý công vụ, từng bước kết hợp giữa chế độ chức nghiệp với chế độ vị trí việc làm).
Chủ thể TTCS bao gồm: (1) Các chủ thể chính sách như cơ quan nhà nước, đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp (một số cơ quan nhà nước hình thành các đơn vị chuyên trách, như: Vụ Truyền thông và Thi đua khen thưởng của Bộ Y tế, Vụ Truyền thông của Ngân hàng Nhà nước); (2) Báo chí, các cơ quan thông tấn; (3) Mạng xã hội và các nhân vật nổi tiếng (ví dụ dùng hình ảnh và tiếng nói của người nổi tiếng để truyền thông về chính sách cắt giảm đồ dùng bằng nhựa,…).
Thời điểm TTCS: truyền thông cần được thực hiện trong tất cả các khâu của quá trình chính sách từ nhận diện vấn đề, hoạch định chính sách (chẩn đoán được nguyên nhân bản chất sâu xa; thiết kế giải pháp, thử các giải pháp – thí điểm và đánh giá, phân biệt được hệ quả khi áp dụng chính sách và hệ lụy (tiêu cực) nếu không có phản ứng chính sách đó, điều chỉnh và hoàn thiện chính sách) đến tổ chức thực thi và đánh giá chính sách.
Có 3 cấp độ TTCS, bao gồm: cung cấp thông tin website, hệ thống quản lý văn bản điện tử thống nhất, thông suốt; hợp tác với các cơ quan truyền thông, thông tấn báo chí để truyền tải thông điệp; có chiến lược truyền thông bài bản, toàn diện (phát huy nhiều kênh, nhiều hình thức như họp báo, cung cấp thông tin cho báo chí, công báo, từ “lời nói đến việc làm” …).
Mục tiêu của TTCS là:
(1) Phát huy quyền, vai trò và trí tuệ của xã hội trong nhận diện các vấn đề chính sách và cân nhắc các giải pháp chính sách… Lắng nghe ý kiến là một nhiệm vụ bắt buộc trong xây dựng chính sách, pháp luật2. Thu thập thông tin từ đối tượng chính sách để các chủ thể chính sách hiểu biết tốt hơn các nhu cầu, nguyện vọng, các xu hướng phản ứng của đối tượng chính sách, nhất là trường hợp có quyền lợi vật chất bị ảnh hưởng. Đây cũng là phương thức có tính hệ thống để bảo đảm quyền của công dân, tiếp tục phát huy dân chủ, cung cấp cơ hội cho quyền biết, quyền bàn và quyền giám sát của Nhân dân, các nhóm cộng đồng xã hội trong điều hành quốc gia, địa phương3, hướng tới thay đổi thái độ, hành vi của công dân, cộng đồng, xã hội trong tuân thủ và xây dựng pháp luật, đóng góp vào bảo vệ chủ quyền và phát triển quốc gia, địa phương.
(2) Định hướng dư luận: một chủ trương, chính sách chỉ hiệu quả khi nó được xã hội chấp thuận và khả thi trên thực tiễn để tạo ra các kết quả như trông đợi. Theo cách truyền thống, chính sách được khởi xướng từ các cơ quan công quyền. Với TTCS tốt, ngay từ khâu nhận diện vấn đề chính sách, đề xuất chính sách đều có thể bắt đầu từ cộng đồng. Nói cách khác, TTCS cung cấp cơ hội để chuyển quá trình chính sách từ độc quyền sang thành một quá trình Nhà nước đồng hành cùng xã hội (đồng thiết kế chính sách). Trong bối cảnh của mạng xã hội, sự lên tiếng đồng tình, ủng hộ hay phản đối một cân nhắc hay quyết định chính sách nào đó tuy không phải là ý kiến quyết định nhưng cần được cân nhắc và thậm chí giải trình (ví dụ thông qua các hình thức truyền thông chính thức) để hạn chế sự lan rộng và leo thang của chống đối hay bất mãn xã hội.
(3) Tự rà soát và đổi mới: cung cấp thông tin để các chủ thể chính sách rà soát các phương pháp, công cụ, cách tiếp cận và cách hành xử của mình đối với các vấn đề xã hội; nhờ đó, hỗ trợ quá trình cải cách thủ tục hành chính, đổi mới bộ máy, nâng cao chất lượng đội ngũ. Đặc biệt, để giám sát thực hiện, phát hiện vấn đề, bất cập, lợi dụng thẩm quyền…
(4) Đưa Nhà nước, Chính phủ hay chính quyền nói chung đến gần công chúng hơn, tạo dựng và duy trì sự tin cậy của xã hội đối với Nhà nước nói chung hay các chủ thể chính sách nói riêng4.
Các yêu cầu đối với truyền thông chính sách
Một là, khách quan, khoa học.
Thông tin về chính sách cần được cung cấp, trao đổi dựa trên nhiều nguồn đáng tin cậy, cần chính xác về vấn đề chính sách, rõ căn cứ của các lựa chọn chính sách, thẩm quyền, trách nhiệm của các chủ thể chính sách, nguồn lực chính sách và các quan điểm, trông đợi của đối tượng chính sách cũng như cộng đồng; cần tôn trọng sự thật, tôn trọng lẽ phải; cần chính xác cả về nguồn viện dẫn, các luận cứ, luận chứng.
Bên cạnh đó, phản ứng chính sách luôn tạo ra sự ưu đãi đối với một nhóm xã hội nhất định nhằm một mục tiêu xã hội nhất định5. Chính vì vậy, các phản ứng chính sách (nhất là các dự án đầu tư công) thường không mang đến lợi ích đồng đều, như nhau đối với mọi thành viên trong xã hội. Nói cách khác, có thể dẫn tới sự bất bình đẳng tương đối hay thiệt thòi (được tính toán) nhất định đối với nhóm xã hội khác. Đây là nguyên lý tất yếu để quá trình chính sách đạt được mục tiêu phát triển tổng thể và lâu dài. Tuy nhiên, nếu nhìn phiến diện, vấn đề này có thể bị xuyên tạc. Chính vì vậy, thông qua các kênh như báo chí, mạng xã hội…, vấn đề này cần được chuẩn bị tinh thần từ trước cho cộng đồng.
Hai là, có tính hệ thống.
TTCS không chỉ là truyền thông về bản thân một chính sách, giải pháp chính sách hay một văn bản chính sách cụ thể. Cần truyền thông toàn bộ quá trình quản trị nhà nước – như một khuôn khổ có tính hệ thống, đầy đủ, giúp giải thích các động thái liên quan, bao gồm động thái chính sách. Do đó, cần truyền thông cả về tổ chức, bộ máy, về đội ngũ, về hệ thống quy trình, thủ tục, về các triết lý, tầm nhìn và các giá trị cốt lõi mà nền công vụ theo đuổi. Thiếu hiểu biết một cách đầy đủ và tích cực về những khía cạnh trên, các nỗ lực chính sách vẫn khó có thể có được sự hiểu biết và ủng hộ thỏa đáng. Đặc biệt, ý tưởng và mục tiêu chính sách có thể được chuyển tải trong nhiều văn bản quản lý nhà nước khác nhau, trong đó đặc biệt quan trọng là các chiến lược phát triển kinh tế – xã hội hoặc các chiến lược ngành. Các chiến lược này sẽ tạo ra các bước ngoặt trong phát triển quốc gia, địa phương hoặc ngành. Chính vì vậy, truyền thông cho một ý tưởng chính sách cần bảo đảm được kết nối hiệu quả với các chiến lược trên.
Ba là, mang tính hai chiều.
Truyền thông để quá trình chính sách hiệu quả hơn, bao gồm hoạch định được những chính sách tốt hơn, đưa chính sách vào thực tiễn hiệu quả hơn, đánh giá chính sách được khách quan hơn, đóng góp giá trị vào việc xây dựng và thực thi các chính sách tiếp theo để giải quyết các vấn đề mới, kết cục là thỏa mãn tốt hơn nhu cầu xã hội. Tuy nhiên, TTCS không chỉ vận động để cộng đồng, xã hội nghe theo, thuận theo ý mình trông đợi, mà đồng thời, cần chủ động tranh biện để thuyết phục là lựa chọn chính sách hay biện pháp chính sách đó là có tính hợp lý, vì mục tiêu lâu dài; mặt khác, cần chủ động lắng nghe các ý kiến chất vấn và bổ sung để kịp thời điều chỉnh chính sách. Hơn thế nữa, phản biện xã hội chính là mức độ nâng cao sự tham gia đề xuất ý kiến của Nhân dân trong hoạch định chính sách.
Chính vì vậy, thiết kế và tổ chức quá trình TTCS cần mang tính cầu thị (hướng tới các giá trị tốt đẹp và cải thiện chất lượng chính sách vì phát triển xã hội) với mục tiêu để lắng nghe tốt hơn, đặc biệt là để tiếp nhận và phát huy tốt hơn các ý kiến phản biện xã hội 6, cởi mở, có tính tranh luận, sẵn sàng đối thoại (nghe và đối thoại, kể cả nghe những ý kiến trái chiều). Do đó, cần tiếp tục thực hiện tốt hơn các hoạt động đối thoại (online và offline), nghiên cứu và dự báo dư luận, tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo, công tác thông tin, báo cáo, khảo sát thực tế, tổ chức các sự kiện kinh tế, hành chính và văn hóa – xã hội. Đặc biệt, để thu hút được sự quan tâm, tham gia và niềm tin của cộng đồng, xã hội đối với quá trình chính sách và các chủ thể chính sách, cần quan tâm xử lý nghiêm túc và vi phạm trong công vụ, xử lý nghiêm minh, khách quan các vụ án hành chính, nhất là các vụ án liên quan đến tham nhũng, hối lộ.
Bốn là, kịp thời và cẩn trọng.
Truyền thông cần được bắt đầu từ khi nhận diện vấn đề chính sách chứ không phải chỉ đến khi chính sách đã được ban hành. Cần phát huy tối đa các báo, tạp chí điện tử để truyền thông điệp chính sách. Đây là các nguồn tin có tính mở, tính cập nhật, khả năng tiếp cận cao. Nhờ đó, các thông điệp dễ được trích dẫn thông tin hơn là các báo in hay các văn bản quản lý nhà nước dạng in. Sự cẩn trọng cần được bảo đảm từ khâu lựa chọn các giải pháp chính sách để các lựa chọn đó không dẫn đến các hệ lụy xã hội, hành chính, kinh tế… về lâu dài; không tạo ra sự ức chế, bức xúc trong các bên liên quan.
TTCS một cách khách quan cũng cần tính tới yếu tố cẩn trọng, nhất là khi đưa tin lên mạng xã hội. Thực tiễn cho thấy, không ít người Việt Nam lên mạng xã hội nhưng không có mục tiêu cụ thể, chỉ để “dạo quanh”, “xem có gì không” hoặc chỉ để “giết thời gian” trong lúc đang chờ đợi việc khác, hoặc thành một thói quen nhưng không có trông đợi cụ thể. Chính vì vậy, khi tiếp nhận thông tin, họ không cố gắng sàng lọc hay nỗ lực kiểm chứng thông tin từ các nguồn khác.
Bên cạnh đó, vốn mạng xã hội được ngầm định là một nguồn thông tin tham khảo và cho phép mang tính cảm tính cá nhân khi bình luận (không như các loại hình truyền thông đại chúng khác) nên nếu các chủ thể truyền thông cung cấp thông tin không chính xác hoặc phiến diện thì sẽ bị đánh đồng với các nguồn tin khác trên mạng xã hội, nơi thật giả lẫn lộn, độ tin cậy không cao.
Năm là, phát huy vai trò của các bên liên quan.
Để tham gia một cách chủ động vào cuộc cách mạng công nghiệp 4.0 và phát huy được các ưu điểm, lợi thế của cuộc cách mạng này, một trong những quan điểm chỉ đạo được xác định trong Chiến lược của Bộ Chính trị về xây dựng cơ chế hợp tác giữa Nhà nước và các doanh nghiệp, hiệp hội doanh nghiệp trong xây dựng và thực thi các chính sách7.
Không nên quan niệm và khoanh vùng chức năng này chuyên biệt cho một vài cơ quan (như các sở) hay đơn vị (như văn phòng, hoặc đơn vị làm nhiệm vụ quan hệ công chúng) hay giới truyền thông. TTCS cần được thiết kế, tổ chức bởi những cơ quan chuyên môn như trên, nhưng phải được thực thi bởi mọi bên liên quan của quá trình chính sách, bao gồm cả các bên trực tiếp lẫn những bên quan tâm nói chung. Thậm chí, cần quan niệm rằng đối tượng tác động của một chính sách chính là các nhà truyền thông thiết thực và thuyết phục nhất cho chính sách đó.
Trong bối cảnh các nguy cơ tin giả, tin độc hại, bóp méo, xuyên tạc, có thể hack các trang chủ, trang mạng của các cơ quan công quyền, gây quan ngại trên toàn cầu như hiện nay thì song song với việc cải thiện các hoạt động khác của công tác tư tưởng, TTCS cần đi kèm với các biện pháp bảo vệ an ninh mạng là một điều kiện để hạn chế các hệ lụy của chúng và duy trì niềm tin vào các chủ thể chính sách hay vào hệ thống công quyền nói chung.
Sáu là, phát huy sức mạnh của nền tảng số.
TTCS chuyên nghiệp cần bảo đảm các khâu, các công cụ trong truyền thông được ISO hóa, chuẩn hóa để tạo ra các kết quả có thể lường trước được. Trong bối cảnh Chính phủ điện tử hướng tới Chính phủ số, TTCS trước nhất cần dựa trên nền tảng hệ thống dữ liệu quản lý nhà nước doanh nghiệp và xã hội, cung cấp đầy đủ các yêu cầu về thông tin, bảo đảm quyền được tiếp cận thông tin như Luật Tiếp cận thông tin đã quy định. Ở khía cạnh này, có thể hướng tới TTCS như một công nghệ.
Tuy nhiên, sự hạn chế về công cụ, phương tiện tiếp cận thông tin của người dân (không có máy tính, máy tính không kết nối internet), sự thụ động của người dân trong sử dụng internet, sự thờ ơ của dân chúng đối với các vấn đề của quản lý nhà nước nói chung mà chỉ quan tâm khi động đến quyền lợi trực tiếp của bản thân hay gia đình, vừa là kết quả của TTCS, vừa là một rào cản đối với quá trình này. Chính vì vậy, số hóa hoạt động của chính phủ cũng cần sự nâng cao dân trí, cải thiện hạ tầng công nghệ thông tin công cộng và cải cách thủ tục hành chính, đơn giản hóa các thủ tục liên quan đến quá trình hành chính nói chung và quá trình chính sách nói riêng là điều kiện khả thi của TTCS trong bối cảnh số.
Mặt khác, trong bối cảnh số, hệ thống dữ liệu được tích hợp và phản ứng một cách thông minh trước các nhu cầu của người dùng thì tính cá nhân, cảm xúc của các bên liên quan có thể được “làm mờ” hoặc biến đổi so với thực tế. Điều này tốt cho một công nghệ truyền thông chuyên nghiệp, giúp cung cấp các công cụ để các chủ thể chính sách làm chủ thông tin, tiến trình và được cảnh báo trước về các nguy cơ.
Trong một nền văn hóa phương Đông như Việt Nam, tâm lý ưa chuộng các hình ảnh được hiển thị hóa một cách dễ thấy, dễ chạm vào được (chứ không phải ảo như trên môi trường mạng) hay các hành xử cá nhân của các lãnh đạo, cán bộ, công chức vẫn là một mối quan tâm và tác động đến tâm lý tuân thủ chính sách, tuân thủ pháp luật của người dân. Vì vậy, tiếp tục gần dân, sát dân, tiếp tục phát huy sức mạnh của các công cụ và phương thức truyền thông truyền thống như các cuộc tiếp xúc trực tiếp đến khu dân cư, dùng báo in, treo các băng-rôn, khẩu hiệu nơi công cộng… vẫn là các phương thức quan trọng để truyền thông cho mọi chính sách.
Chú thích:
1. Bài viết này dùng thuật ngữ “chính sách” và “chính sách công” đồng nghĩa.
2. Điều 32 và từ Điều 82 – 100 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
3. Các nghiên cứu về phản biện xã hội, vai trò của Mặt trận Tổ quốc trong phản biện xã hội; “Phản biện chính sách công” như trong Coplin William D, và Michael K. O’Leary (1998), “Public Policy Skills”, 3rd edn. Washington, D.C. Policy Studies Associates.
4. Gia tăng niềm tin vào chính phủ thông qua chính phủ có sự tham gia và minh bạch hơn (Nguyên bản tiếng Anh: Increasing Trust in Government through Participatory and Transparent Government). http//www.unpan.org.
5. Vũ Cao Đàm. Tuyển tập các công trình đã công bố. Tập II. Nghiên cứu chính sách và chiến lược. H. NXB Thế giới, 2009.
6. Quyết định số 217-QĐ/TW ngày 12/12/2013 và Quyết định số 218-QĐ/TW ngày 12/12/2013 của Bộ Chính trị xác định rõ trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc trong phản biện xã hội, góp ý xây dựng chính quyền; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2020 yêu cầu bắt buộc lấy ý kiến của đối tượng bị tác động bởi chính sách.
7. Nghị quyết số 52-NQ/TW ngày 27/9/2019 của Bộ Chính trị về một số chủ trương, chính sách chủ động tham gia cách mạng công nghiệp lần thứ tư.
PGS.TS. Trần Thị Thanh Thủy
Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh
