(Quanlynhanuoc.vn) – Trách nhiệm giải trình của cán bộ, công chức, người có trách nhiệm trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ đã được đề cập nhiều trong văn bản pháp luật của Việt Nam. Đặc biệt, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 đã củng cố các quy định về trách nhiệm giải trình. Bài viết phân tích trách nhiệm giải trình theo các góc nhìn khác nhau và đề xuất một số khuyến nghị xây dựng, thực hiện khung chính sách, pháp luật về trách nhiệm giải trình trong hệ thống pháp luật, với mục tiêu thúc đẩy hoạt động phòng, chống tham nhũng, nâng cao hiệu lực, hiệu quả của bộ máy công quyền.
Thực trạng trách nhiệm giải trình trong hoạt động công vụ ở Việt Nam
Ở Việt Nam, xét từ bản chất của các phương thức xác lập trách nhiệm giải trình (TNGT), để hiểu hiện trạng TNGT trong nền công vụ của Việt Nam hiện nay, có thể phân tích TNGT theo bốn góc nhìn1, bao gồm: TNGT về chính trị; TNGT về hành chính; TNGT về nghề nghiệp và TNGT trước xã hội. Cụ thể:
Một là, TNGT về chính trị.
Ở Việt Nam, về mặt chính trị, cá nhân/tổ chức ở bất kỳ cấp nào trong nền công vụ đều phải chấp hành sự lãnh đạo tuyệt đối của Đảng Cộng sản Việt Nam. Tiêu chí để đánh giá TNGT trước Đảng là sự tuân thủ phân công của tổ chức Đảng, chấp hành đúng đường lối và chính sách của Đảng. Về nguyên lý, cơ chế vận hành của kênh TNGT về chính trị này khá đơn giản: hành vi tuân thủ được khuyến khích, mọi hành vi bất tuân có thể dẫn tới chế tài, từ kỷ luật Đảng có thể dẫn tới những chế tài hành chính, pháp lý khác. Một hệ thống kiểm tra của Đảng được thiết lập, từ Ủy ban Kiểm tra Trung ương, cho tới Ủy ban kiểm tra các Tỉnh ủy, Thành ủy và tương đương; đảng ủy cơ sở. Từ năm 2013, một hệ thống các cơ quan nội chính của Đảng cũng được thiết lập từ trung ương tới địa phương, trong đó có chức năng giám sát sự tuân thủ, đấu tranh chống tham nhũng.
Tuy nhiên, vì Đảng chịu trách nhiệm trước Nhân dân, để giữ được sự lãnh đạo của mình, để đo lường trách nhiệm chính trị, ở Việt Nam cũng xuất hiện những tiêu chí đánh giá nhiệm vụ chính trị gắn liền với đo lường kết quả đầu ra (outcomes) hoặc chỉ số ảnh hưởng (impacts) của công chức, cán bộ lãnh đạo trong lĩnh vực được ủy quyền quản lý. Hiện nay, bộ trưởng và lãnh đạo bộ, vụ trưởng, người lãnh đạo doanh nghiệp nhà nước, công chức, cán bộ đứng đầu các tổ chức chính trị, xã hội, đơn vị sự nghiệp có quyền chủ động đề xuất các chính sách phù hợp trong phạm vi quản lý, miễn là phù hợp với nhiệm vụ chính trị được giao. Một mặt được chủ động, được trao quyền rộng rãi, mặt khác, cá nhân, tổ chức được trao quyền phải chịu trách nhiệm về kết quả đầu ra của chính sách và hoạt động của nền công vụ.
Nói cách khác, trong trách nhiệm chính trị, ngoài sự trung thành với Đảng, cán bộ lãnh đạo trong nền hành chính công hiện nay cũng phải lấy kết quả đầu ra và ảnh hưởng chính sách đối với Nhân dân làm thước đo.
Cách thực hiện TNGT về chính trị, ngoài hệ thống kiểm tra và đánh giá nội bộ của Đảng, lãnh đạo nền công vụ, nhất là các thành viên Chính phủ và người giữ chức vụ do cơ quan dân cử bầu, phải chịu trách nhiệm trước cơ quan dân cử. Các kênh đánh giá trách nhiệm dựa trên thông tin, báo cáo định kỳ, chịu sự giám sát của cơ quan dân cử, giám sát của tổ chức xã hội. Ở các cấp chính quyền, lãnh đạo các tổ chức Đảng thường chỉ đạo triển khai các kênh phi chính thức để thăm dò dư luận (ví dụ tiến hành lấy phiếu tín nhiệm, đánh giá cán bộ lãnh đạo). Tuy nhiên, người được tham gia các cuộc đánh giá thường có tính đại diện, không phải trưng cầu dân ý phổ thông, kết quả lấy ý kiến cũng chỉ có ý nghĩa thăm dò tín nhiệm, không công khai. Trong các phiên họp của cơ quan dân cử, từ Hội đồng nhân dân tới Quốc hội, thường sau phần khai mạc, Mặt trận Tổ quốc sẽ đại diện cho các đoàn thể tổng hợp ý kiến và các kiến nghị của cử tri. Các kênh này phản ánh dư luận, thái độ, mong đợi của người dân đối với các vấn đề chính trị tại Việt Nam. Nếu không đáp ứng được TNGT về chính trị, cá nhân/tổ chức bị xem xét trách nhiệm theo các kênh nội bộ của Đảng, có thể bị chất vấn, bỏ phiếu tín nhiệm, tùy theo mức độ có thể dẫn tới sức ép từ chức hoặc bị bãi nhiệm các chức vụ qua các kênh chính thức của cơ quan dân cử hoặc cơ quan hành chính.
Hai là, TNGT về hành chính.
Nền công vụ Việt Nam đề cao sự tuân thủ của cấp dưới đối với cấp trên. Quyền lực được trao từ trên xuống, bởi vậy, TNGT của cá nhân/tổ chức cấp dưới được đánh giá dựa trên sự tuân thủ và trung thành đối với các mục tiêu, nhiệm vụ, quy chuẩn, quy trình, biểu mẫu, nội quy do cấp trên ấn định. TNGT về mặt hành chính gồm hai loại2: (1) trách nhiệm theo chiều dọc (giữa thuộc cấp với thủ trưởng, giữa cấp dưới với cấp trên); (2) trách nhiệm theo chiều ngang (giữa cá nhân/tổ chức với các đơn vị khác có chức năng thanh tra, giám sát). Vi phạm TNGT về hành chính có thể dẫn tới chế tài hành chính (thăng – giáng chức vụ, kỷ luật, di chuyển nhiệm sở) hoặc chế tài pháp lý (kỷ luật, buộc thôi việc, đền bù thiệt hại, thậm chí truy cứu trách nhiệm hình sự).
TNGT về hành chính theo chiều dọc, nghĩa là công chức thuộc cấp có nghĩa vụ chấp hành quyết định của thủ trưởng, cấp dưới phải tuân thủ cấp trên. Công chức có nghĩa vụ trung thành với quốc gia, có nghĩa vụ tiến hành công vụ một cách cẩn trọng, bảo mật, sử dụng tiết kiệm nguồn lực công, tuân thủ chuẩn mực đạo đức ứng xử với người dân, đồng nghiệp, cấp trên, nhân viên dưới quyền, tùy theo loại công vụ, trách nhiệm này còn tăng thêm theo luật chuyên ngành.
Để bảo đảm thực hiện TNGT về hành chính, cơ chế nội bộ bao gồm kiểm tra và giám sát của thủ trưởng đối với nhân viên thuộc cấp, của cơ quan cấp trên đối với cá nhân/tổ chức cấp dưới. Các biện pháp kiểm soát nội bộ này thuộc chức năng quản lý của cơ quan chủ quản, thường rất tổng quát, bao gồm: quyết định thành lập, điều chỉnh hoặc giải thể đơn vị cấp dưới, phê duyệt chức năng, nhiệm vụ của cấp dưới, phê chuẩn các đề nghị của cấp dưới, kiểm soát các nguồn lực (tài chính, vật chất, con người), báo cáo định kỳ, kiểm tra và đánh giá định kỳ. Đây là khái niệm cơ chế chủ quản rất phổ biến ở Việt Nam.
TNGT về hành chính theo chiều ngang là trách nhiệm đối với các cơ quan có chức năng giám sát bên ngoài, ví dụ trước Thanh tra Chính phủ và hệ thống cơ quan thanh tra công vụ ngành, địa phương; trách nhiệm trước các cơ quan giám sát có tính chất nội bộ, trách nhiệm trước sự giám sát của Kiểm toán Nhà nước, giám sát của hệ thống tòa án, cũng như TNGT với xã hội và người dân (là người chủ và cũng là khách hàng thụ hưởng dịch vụ của hành chính công). Hiện nay, TNGT theo chiều ngang tuân theo pháp luật chuyên ngành, thí dụ Luật Tiếp công dân, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Luật Giám sát của Quốc hội, Luật Kiểm toán, Luật Báo chí, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đạo luật tố tụng bảo đảm quyền của người dân trước các cơ quan tư pháp. Người dân ở đây là trước hết là những khách hàng cụ thể của dịch vụ hành chính công.
Ba là, TNGT về nghề nghiệp.
Ngoài hai loại trách nhiệm chính trị và trách nhiệm hành chính như đã phân tích ở trên, công chức Việt Nam phải tuân thủ TNGT về nghề nghiệp. Bởi lẽ, công chức trong nền hành chính công thường cũng hoạt động theo nghề nghiệp chuyên môn, ví dụ cảnh sát, quân nhân trong các lực lượng vũ trang, luật gia, chuyên gia kinh tế, xây dựng, y dược, thẩm định viên trong các ngành dọc có chức năng quản lý. Hành vi hành chính thường cũng là hành vi chuyên môn, cần được giám sát bằng chuẩn mực chuyên môn của người trong nghề. Nếu không có chuẩn mực nghề nghiệp chuyên môn, đôi khi rất khó xác định TNGT trong nền hành chính công.
Hiện nay, chuẩn mực và đạo đức nghề nghiệp ở Việt Nam thường được giám sát bởi các hội đồng, hiệp hội, các kênh công khai hoặc bán công khai, chính thức, bán chính thức, lồng ghép ngay trong công tác quản lý của cơ quan hành chính. Ví dụ hội đồng nghiệm thu, hội đồng giáo chức, các hội đồng đánh giá chuyên môn, hội đồng khoa học, các cuộc bỏ phiếu và lấy ý kiến được tổ chức ngay trong công sở. TNGT về nghề nghiệp đôi khi được xem như bổ trợ, hỗ trợ thêm cho TNGT về hành chính.
Bốn là, TNGT trước xã hội.
Không chỉ chịu trách nhiệm với cấp trên theo quan hệ chiều dọc, với các cơ quan chiều ngang có chức năng thanh tra công vụ, kiểm toán, giám sát và với người dân như khách hàng, công chức và đơn vị hành chính ở Việt Nam còn có TNGT với tất cả các bên liên đới, với toàn thể xã hội và công chúng. Đó chính là TNGT của công chức và đơn vị hành chính đối với xã hội.
Nói cách khác, công vụ muốn thực hiện được nhiệm vụ một cách hiệu quả, tất yếu phải dựa vào sự hậu thuẫn của toàn thể xã hội. Lịch sử nền công vụ Việt Nam không thiếu minh chứng cho nhận định này (ví dụ như Hội nghị Diên Hồng thời nhà Trần năm 1248). Ngày nay, không có sự tham gia tích cực của xã hội, thì các nhiệm vụ y tế cộng đồng, phổ cập giáo dục, bảo vệ môi trường không thể thành công.
TNGT trước xã hội đã được thực hiện ở Việt Nam bằng nhiều cơ chế, thí dụ tham vấn người dân và dư luận xã hội trước khi quyết định các chính sách và hành vi hành chính, hoặc lắng nghe ý kiến của người dân trong giải quyết khiếu nại tố cáo sau khi quyết định hành chính đã hoặc đang được thực thi. Ngoài các kênh dân chủ đại diện, TNGT trước xã hội cũng được thực hiện qua các kênh dân chủ trực tiếp, tổ chức tiếp dân, lấy ý kiến nhân dân trực tiếp. Mỗi khi có xếp hạng hoặc đánh giá chất lượng hành chính, ví dụ qua các chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) hoặc Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh (PAPI), người đứng đầu nền hành chính công có liên quan, nhiều hay ít, đều phải có TNGT trước công chúng địa phương hoặc khu vực, ngành nghề do tổ chức này quản lý.
Trong quá trình hối thúc TNGT trước xã hội, với chức năng giám sát và phản biện xã hội, báo chí có vai trò giám sát, thúc đẩy và gây sức ép tuân thủ đáng kể đối với công chức và nền hành chính. Tuy không dẫn tới trách nhiệm pháp lý, song với sự lan truyền và tiếp sức của truyền thông đại chúng, sức ép xã hội, buộc công chức ngày càng phải có trách nhiệm ứng xử đúng mực hơn với người dân. Về lâu dài sẽ góp phần làm tăng tính chính danh của nền hành chính, các chủ trương, chính sách và quyết định hành chính sẽ nhận được sự ủng hộ của toàn thể xã hội, việc thực hiện chúng sẽ được dễ dàng, hiệu quả hơn.
Kiến nghị
Thứ nhất, xác định rõ đối tượng cán bộ, công chức (CBCC) nằm trong diện cần coi trọng phòng ngừa xung đột lợi ích (XĐLI). Theo nghiên cứu của OECD, 5 loại CBCC sau được nhiều nước xác định là đối tượng cần ưu tiên trong phòng ngừa XĐLI, gồm: thành viên chính phủ và bộ trưởng, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước các cấp, công chức cấp cao, người phụ trách mua sắm công và quản lý hợp đồng của khu vực công và thẩm phán và công tố viên3. Tuy nhiên, từng nước cũng có quy định khác nhau về vấn đề này. Chẳng hạn, ở Hoa Kỳ, đối tượng nằm trong diện ưu tiên phòng ngừa sự XĐLI ngoài tất cả công chức có sứ mệnh phục vụ công, còn bao gồm ứng cử viên tổng thống, ứng cử viên phó tổng thống cũng như người thân và đối tác của các nhân vật này. Có nước xác định đối tượng nằm trong diện ưu tiên phòng ngừa sự XĐLI trong thực thi công vụ là các công chức cấp cao và quan chức do dân bầu4. Đức và Pháp cũng đặc biệt quan tâm việc phòng ngừa XĐLI trong thực thi công vụ đối với quan chức cấp cao thực hiện chức năng hoạch định chính sách.
Thứ hai, xây dựng cơ chế phòng ngừa chặt chẽ đối với CBCC giữ vị trí quan trọng và chức vụ cao. CBCC ở vị trí và cấp bậc khác nhau thì có sứ mệnh và mức độ quyền lực khác nhau, do đó, khả năng XĐLI trong thực thi công vụ cũng khác nhau. Vì thế, trên cơ sở xác định những đối tượng CBCC nằm trong diện ưu tiên trong phòng ngừa XĐLI như ở trên, các nước phát triển đều xây dựng và thực hiện cơ chế phòng ngừa khác nhau với từng loại CBCC với phương châm là CBCC có vị trí càng cao, quyền lực càng lớn thì cơ chế và thực hiện cơ chế phòng ngừa XĐLI càng chặt chẽ và nhiều chiều. Theo đó, ở các nước phát triển, đối với những CBCC giữ vị trí càng quan trọng, quyền lực càng lớn thì cơ chế giám sát càng chặt chẽ, có yêu cầu càng cao và khắt khe hơn đối với tính công khai, minh bạch trong hành vi cũng như trong công khai về tài sản, thu nhập.
Thứ ba, dành sự quan tâm đặc biệt đối với những mối quan hệ bên ngoài của CBCC nhằm quản lý tốt XĐLI. Các nước phát triển đều dựa trên “tính khả năng cao” của XĐLI để thiết lập cơ chế phòng ngừa XĐLI một cách phù hợp. Nhìn chung, các nước phát triển tập trung sự chú ý vào các mối quan hệ bên ngoài của CBCC để thiết lập cơ chế phòng ngừa XĐLI một cách phù hợp, gồm: (1) Khả năng xảy ra XĐLI trong mối quan hệ cá nhân của CBCC với bạn bè, đối tác, quan hệ gia đình; (2) Khả năng xảy ra XĐLI khi CBCC tham gia các hoạt động ở bên ngoài cơ quan, như hoạt động kiêm chức, cố vấn, tư vấn cho các đơn vị và doanh nghiệp, làm việc trong các tổ chức tự nguyện, tổ chức phi lợi nhuận… (3) Khả năng xảy ra XĐLI khi CBCC với tư cách người đại diện cho cơ quan nhà nước tương tác với doanh nghiệp. Như vậy, các nước phát triển đều đặc biệt quan tâm đối với các phương diện, các mối quan hệ dễ xuất hiện XĐLI gồm các quan hệ xã hội, quan hệ gia đình, hoạt động kiêm chức, quan hệ giữa cơ quan nhà nước với doanh nghiệp…5.
Thứ tư, xây dựng cơ quan chuyên trách về quản lý XĐLI và ban hành các quy định nhằm hướng dẫn hành vi trong thực thi công vụ của CBCC. Một kinh nghiệm tiếp theo trong quản lý XĐLI ở các nước phát triển đó là thành lập cơ quan chuyên trách để quản lý XĐLI và xây dựng và ban hành các quy định, quy tắc nhằm hướng dẫn hoạt động thực thi công vụ của CBCC. Cụ thể là: thành lập cơ quan chuyên trách để quản lý vấn đề XĐLI; xây dựng và ban hành hệ thống quy định, quy tắc để hướng dẫn hoạt động thực thi công vụ của CBCC. Các quy định, quy tắc này vừa mang tính phòng ngừa, vừa mang tính trừng trị. Để phòng ngừa các quy định hướng tới bảo đảm tính công khai và minh bạch thông tin của cơ quan công quyền và CBCC. Chính phủ Ca-na-đa quy định, tài sản, nợ nần, hoạt động bên ngoài, quà tặng của tất cả quan chức và công chức đều phải công khai và mọi người đều có thể biết được qua mạng internet6. Quy định mang tính trừng trị chính là việc nghiêm cấm CBCC tham gia hoạt động nào đó cũng như có chế tài nghiêm khắc đối với những người vi phạm các quy định này.
Thứ năm, thực hiện công khai, minh bạch thông tin. Công khai thông tin không những góp phần đảm quyền được quyết biết với tư cách một trong những quyền cơ bản của công dân, mà còn là cơ sở để bảo đảm sự tham gia của xã hội. Mặt khác, công khai thông tin còn là vũ khí để góp phần ngăn ngừa hành vi vi hiến của quyền lực công. Kneneth Culp Davis – một học giả về Luật Hành chính cho rằng: “Công khai là kẻ thù tự nhiên của độc đoán chuyên quyền, cũng là đồng minh tự nhiên để chống lại sự bất công”7. Học giả người Anh, Norman Marsh cũng cho rằng: “Bản thân bí mật cũng giống như điều ác, là công cụ của âm mưu, là nguyên nhân của bất bình đẳng; công khai chính là bản chất của chính trị dân chủ, công khai càng nhiều tư liệu thì càng giúp ích nhiều cho lợi ích công”8. Công khai thông tin chính phủ không chỉ có nghĩa là công khai bản thân thông tin, mà quan trọng hơn còn bao gồm công khai về quy trình (tức sự minh bạch của quá trình hoạch định và thực thi chính sách của chính phủ) và công khai về hiệu suất, kết quả (tức là công khai một cách đầy đủ hiệu suất và hiệu quả hoạt động của chính phủ).
Thứ sáu, tăng cường sự tham gia, giám sát của xã hội đối với hoạt động thực thi công vụ. Sự tham gia của xã hội không những góp phần bảo đảm thực hiện quyền công dân, mà còn là phương thức không thể thiếu góp phần xây dựng chính phủ liêm chính cũng như ngăn ngừa XĐLI và tham nhũng. Để tăng cường sự tham gia, giám sát của xã hội đối với hoạt động thực thi công vụ, các nước phát triển đều coi trọng các biện pháp sau: thực hiện công khai, minh bạch thông tin như đã nói trên; hoàn thiện thể chế nhằm bảo đảm sự tham gia có hiệu quả của người dân và xã hội; phát huy đúng mức vai trò tư vấn của các tổ chức tư vấn (think tank) trong quá trình hoạch định chính sách của chính phủ; coi trọng hợp tác với các tổ chức xã hội, khích lệ sự tham gia, giám sát của xã hội đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước. Chẳng hạn, ở Hàn Quốc có Đại hội Liên hiệp Quốc dân chống tham nhũng; ở Nhật Bản có Hội nghị liên lạc giám sát hành chính nhân dân toàn quốc. Hoa Kỳ cũng rất coi trọng việc phát huy vai trò của OECD, Hiệp hội Hành chính công, Hiệp hội cải cách hành chính và một số công ty tư vấn đạo đức trong phòng ngừa XĐLI”9.
Thứ bảy, tăng cường công tác đào tạo, bồi dưỡng nhằm góp phần làm cho CBCC nắm rõ các quy định trong thực thi công vụ. Về mô hình đào tạo, bồi dưỡng, có thể khái quát thành hai mô hình chủ yếu, đó là mô hình tuân thủ và mô hình liêm chính10. Mô hình tuân thủ có nghĩa là, thông qua công tác đào tạo, bồi dưỡng để giúp CBCC hiểu và nắm được một cách thành thục các quy định hiện hành, từ đó xác định rõ quyền hạn, trách nhiệm của mình trong thực thi công vụ. Mô hình liêm chính có nghĩa là, thông qua công tác đào tạo, bồi dưỡng để làm cho CBCC hiểu được giá trị và tiêu chuẩn đạo đức nghề nghiệp trong cung ứng dịch vụ công để từ đó thể hiện đầy đủ các giá trị và tiêu chuẩn đạo đức trong quá trình thực thi công vụ. Để tăng cường công tác đào tạo, bồi dưỡng CBCC, các nước phát triển thiết lập song hành hai chế độ đào tạo, bồi dưỡng, đó là đào tạo, bồi dưỡng bắt buộc và tự nguyện trên cơ sở tôn trọng sự lựa chọn của CBCC.
Thứ tám, coi xây dựng ĐĐCV là một nhiệm vụ quan trọng góp phần quản lý có hiệu quả XĐLI trong thực thi công vụ. Thông qua việc xây dựng ĐĐCV “sẽ hạn chế tối đa sự xung đột giữa lợi ích cá nhân quan chức, công chức với lợi ích công khi phát sinh sự XĐLI, đồng thời, khi phát sinh sự XĐLI thì công chức có thể kiên trì lợi ích công để hóa giải xung đột này”11. Chính vì vậy, các nước phát triển đều rất coi trọng việc xây dựng ĐĐCV. Theo đó, đặc điểm chung về xây dựng ĐĐCV ở các nước phát triển gồm: xác lập rõ các giá trị, chuẩn mực cơ bản về ĐĐCV; ban hành luật về ĐĐCV. Đến nay, hầu hết các nước OECD đã ban hành luật riêng về ĐĐCV hay đạo đức công chức.
Kết luận
XĐLI là một hiện tượng tồn tại khách quan trong hoạt động công vụ. Tuy nhiên, mức độ phát sinh XĐLI trong thực thi công vụ như thế nào tùy thuộc vào năng lực quản lý XĐLI của từng quốc gia. XĐLI trong thực thi công vụ nếu không được kiểm soát tốt sẽ ảnh hưởng tiêu cực đến hoạt động quản trị của chính phủ. Kinh nghiệm của các nước phát triển cho thấy, để quản lý XĐLI trong thực thi công vụ, cần sử dụng tổng hợp các biện pháp và công cụ về quản lý, chính trị, hành chính, pháp luật và giáo dục; kết hợp sự giám sát, kiểm soát bên trong với sự giám sát, kiểm soát từ bên ngoài. Những kinh nghiệm của các nước phát triển về phương diện này có giá trị tham khảo nhất định đối với Việt Nam hiện nay.
