(Quanlynhanuoc.vn) – Thực hiện chính quyền đô thị nhằm làm tinh gọn, minh bạch, hoạt động hiệu lực, hiệu quả của chính quyền ở địa phương, tăng tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm; phân cấp, ủy quyền trên nhiều lĩnh vực nhằm phát huy mọi năng lực, tiềm năng của đô thị để phục vụ người dân, doanh nghiệp tốt hơn; để phù hợp với các đặc điểm của đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội và các điều kiện tự nhiên của đô thị, nhằm quản lý đô thị hiệu quả cao và mang đầy đủ đặc điểm cơ bản của chính quyền địa phương.
Đặt vấn đề
Chính quyền đô thị (CQĐT) thể hiện các vấn đề chung của chính quyền địa phương (CQĐP) về bản chất, vị trí, vai trò, chức năng đại diện của Nhân dân và các mối quan hệ giữa chính quyền các cấp theo quy định của pháp luật, song lại thể hiện các yêu cầu đặc thù riêng của phương thức tổ chức, quản lý và phát triển đô thị. Phải xây dựng CQĐT, bởi có sự khác biệt giữa đô thị và nông thôn, giữa quản lý đô thị và quản lý nông thôn.
Đặc trưng cơ bản khác biệt giữa đô thị và nông thôn
Thứ nhất, lãnh thổ đô thị là một thể thống nhất, liên hoàn, không thể chia cắt thành bộ phận riêng lẻ; quy mô dân số lớn, dân tập trung đông, cơ cấu đa dạng phức tạp (dân nhập cư, khách vãng lai). Trình độ dân trí cao, nhu cầu đa dạng có tính chất khép kín, và tính tự quản cao. Người dân sống phụ thuộc hoàn toàn vào thị trường; kinh tế có tính đa ngành, đa lĩnh vực. Kinh tế tập trung chủ yếu là các ngành phi nông nghiệp (công nghiệp, dịch vụ, thương mại, du lịch); tốc độ tăng trưởng kinh tế cao, tạo nguồn thu chủ yếu cho ngân sách quốc gia. Về cơ sở hạ tầng có tính chất liên hoàn, phức tạp, tạo thành mạng lưới thống nhất, có tính xuyên suốt, đồng bộ.
Thứ hai, ở nông thôn, lãnh thổ bị chia cắt, đứt đoạn và không liên tục. Địa giới hành chính trùng với địa giới khác, nhất là địa giới kinh tế. Quy mô dân số nhỏ, lẻ, người dân tập trung thưa thớt, phân bố không đồng đều, trình độ dân trí thấp, cơ cấu dân số đơn giản. Người dân có lối sống đoàn kết, cởi mở, mang đậm chất của phong tục, tập quán; sống không phụ thuộc hoàn toàn vào thị trường. Kinh tế tập trung chủ yếu là nông nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp… Cơ cấu kinh tế có tính chất đơn ngành; cơ sở hạ tầng khá đơn giản, chưa có sự liên hoàn và đồng bộ.
Với những đặc trưng khác biệt cơ bản như trên, đòi hỏi nội dung và hình thức tổ chức thực hiện quản lý nhà nước ở đô thị cũng phải có những đặc trưng khác với nông thôn. Có như vậy, công tác quản lý và vận hành đô thị mới thực sự hiệu quả.
Việc đổi mới mô hình, tổ chức, phương thức hoạt động của CQĐT đã và đang là một trong những vấn đề được Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm. Nhiều văn bản quy phạm pháp luật được ban hành nhằm đổi mới tổ chức, hoạt động của CQĐP, trong đó có CQĐT. Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cấp chính quyền địa phương gồm có hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do luật định”. Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017, 2019), tại khoản 3, Điều 4 quy định: “Chính quyền địa phương ở đô thị gồm chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc Trung ương, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, phường, thị trấn”. Luật đã dành Chương III “Chính quyền địa phương ở đô thị” quy định về nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của mỗi cấp CQĐT. Đặc biệt, Nghị quyết Đại hội XII của Đảng tiếp tục yêu cầu: “Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm ở nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt theo luật định”1. Nghị quyết số 18-NQ/TW, ngày 25/10/2017 của Hội nghị lần thứ 6 Ban chấp hành Trung ương (khóa XII) cũng đề ra nhiệm vụ tiếp tục sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện thể chế xây dựng CQĐP theo hướng phân định rõ hơn tổ chức bộ máy CQĐT, nông thôn, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, chủ động thí điểm ở những nơi có đủ điều kiện2.
Những vấn đề đặt ra khi thực hiện chính quyền đô thị ở Việt Nam
Một là, các cấp CQĐP nói chung và chính quyền ở các đô thị nói riêng được tổ chức theo các đơn vị hành chính – lãnh thổ, phân thành thang bậc trên dưới còn nặng về cơ chế hành chính, gần như dập một khuôn, không phân biệt đặc điểm, tính chất, quy mô của các đô thị và đặc thù của mỗi địa phương, vùng, miền. Tổ chức chính quyền ở đô thị còn chưa bảo đảm tính thống nhất, liên thông, thông suốt và hiệu quả. Cụ thể: chức năng, nhiệm vụ của bộ máy CQĐT chưa có những đổi mới, điều chỉnh cơ bản cho phù hợp với vai trò, chức năng của Nhà nước trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; nhiều nơi chính quyền vẫn trực tiếp can thiệp vào nhiều hoạt động của thị trường và người dân; còn ôm đồm, quyết định nhiều công việc không phải là của chính quyền… Những điều này, làm giảm năng lực và hạn chế hiệu lực, hiệu quả hoạt động của CQĐT.
Việc giải quyết vấn đề phân cấp, phân quyền giữa chính quyền cấp trên với CQĐT cũng đang còn nhiều bất hợp lý, nhất là trong các lĩnh vực: quy hoạch – kiến trúc, xây dựng, kết cấu hạ tầng, ngân sách, tổ chức bộ máy, cán bộ, công chức… Chính sự bất hợp lý, chưa rõ ràng, thiếu mạch lạc trong phân cấp, phân quyền, ủy quyền liên quan đến việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước và chức năng cung ứng dịch vụ công giữa các cấp chính quyền trong nội bộ đô thị. Quá trình phát triển các khu đô thị mới, khu dân cư đô thị với tính tự quản cao về an ninh, trật tự, quản lý nhân khẩu; tính thống nhất, liên thông về kết cấu hạ tầng đô thị điện, nước, giao thông, vệ sinh môi trường…, đòi hỏi cần có cơ chế quản lý phù hợp.
Hai là, cơ chế bầu cử theo cơ cấu và hoạt động mang tính hành chính càng làm cho hình thức của Hội đồng nhân dân (HĐND) trở nên đậm nét hơn. Việc tổ chức các cơ quan chuyên môn giúp việc cho Ủy ban nhân dân (UBND) hiện nay tuy bước đầu phân biệt CQĐT và chính quyền nông thôn, song chưa phù hợp với mô hình CQĐT hiện đại. Số lượng các cơ quan chuyên môn trực thuộc UBND các cấp giống nhau khi các tỉnh, thành phố có đặc điểm, quy mô khác nhau cũng là điểm bất hợp lý. Tổ chức bộ máy CQĐT vẫn còn nhiều tầng nấc, nhiều đầu mối dẫn đến phân tán quyền lực và nguồn lực, chưa bảo đảm nguyên tắc tập trung, thống nhất. Theo pháp luật hiện hành, mỗi loại hình đơn vị hành chính nội bộ (quận, phường) đều là những cấp chính quyền hoàn chỉnh gồm có HĐND và UBND giống như ở các vùng nông thôn.
HĐND cấp quận, phường, với vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, nhưng do đặc điểm, tính chất của đô thị, không thể quyết định được các vấn đề về quy hoạch, chiến lược, chủ trương, giải pháp phát triển kinh tế – xã hội (KTXH) trên địa bàn mà phải do HĐND cấp thành phố, thị xã mới quyết định được. UBND các quận, phường, trong khi có vai trò là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nhưng do tính hình thức của HĐND nên việc UBND chấp hành và tổ chức thực hiện các nghị quyết của HĐND cũng mang tính hình thức. Trên thực tế, UBND chỉ đóng vai trò là cơ quan thực thi một số nhiệm vụ cụ thể của quản lý hành chính và cung ứng một số dịch vụ công trên địa bàn. Sự bất hợp lý, nhiều tầng nấc, phân tán, cắt khúc về mô hình tổ chức CQĐT là nguyên nhân trực tiếp dẫn đến những yếu kém trong quản lý, điều hành của bộ máy chính quyền đối với các hoạt động KTXH trên địa bàn đô thị; đồng thời, lại gây ra những rối rắm, trì trệ trong quản lý điều hành và là nguyên nhân chính, trực tiếp làm hạn chế việc nâng cao năng lực quản lý, hiệu quả điều hành của CQĐT.
Ba là, mối quan hệ quản lý ngành và quản lý địa bàn lãnh thổ giữa bộ, ngành trung ương và CQĐP còn chồng chéo về thẩm quyền, trách nhiệm. Quan hệ giữa trung ương và địa phương chưa thực sự rõ ràng, minh bạch, chưa phù hợp với điều kiện thực tiễn và những nguyên tắc tổ chức nền hành chính. Trong phân cấp quản lý, các bộ, ngành trung ương còn nắm nhiều quyền cụ thể, phong cách quản lý vẫn nặng dấu ấn cơ chế tập trung; chưa tạo điều kiện cho CQĐT phát huy quyền chủ động, sáng tạo trong việc quản trị đô thị. Trong khi đô thị là một chỉnh thể thống nhất về KTXH, kết cấu hạ tầng, đời sống dân cư… thì việc phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn trong quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ công theo các cấp chính quyền trong nội bộ đô thị (quận, phường) giống như của vùng nông thôn (huyện, xã) là không hợp lý, từ đó làm giảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy CQĐT và khó khăn, bức xúc cho người dân đô thị. Phân cấp nhiệm vụ, thẩm quyền chưa gắn liền với trách nhiệm và nguồn lực về tài chính, nhân sự và tổ chức bộ máy.
Trong quan hệ giữa UBND cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương) với các đô thị trực thuộc (quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) thì phương thức quản lý, chỉ đạo, điều hành của UBND cấp tỉnh được áp dụng chung cho tất cả các đơn vị cấp huyện, do vậy, đối với các quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh phát triển theo hướng đô thị hóa nhanh đã phát sinh nhiều điểm bất cập, không còn phù hợp. Cụ thể là: trách nhiệm quản lý ngành trên địa bàn thiếu rõ ràng; mối quan hệ giữa quản lý ngành và quản lý lãnh thổ (địa bàn) của chính quyền quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh còn chồng chéo về thẩm quyền, trách nhiệm với các sở, ngành cấp tỉnh, làm giảm quyền chủ động, sáng tạo của địa phương; trách nhiệm của sở, ngành cấp tỉnh trong việc xử lý các kiến nghị của đô thị, nhất là các vấn đề có tính chất liên ngành có lúc còn chưa kịp thời; sự phối hợp giữa sở, ngành trong việc chỉ đạo, điều hành ngành, lĩnh vực có vấn đề còn chưa sát thực tế cũng gây không ít khó khăn cho chính quyền các đô thị trực thuộc.
Mối quan hệ giữa UBND cấp quận, thị xã, thành phố với UBND cấp phường, xã mang tính chất điều hành và chấp hành thông qua việc ban hành và thực hiện các quyết định hành chính. Do mô hình tổ chức chính quyền đầy đủ ở mỗi cấp (có HĐND và UBND) nên UBND cấp dưới có tính chủ động tương đối trong phạm vi trách nhiệm, quyền hạn của cấp mình. Tuy nhiên, có nhiều việc thực hiện không nghiêm kỷ cương trong quản lý điều hành, trong việc không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ các quyết định hành chính của cấp trên, việc thực hiện chế tài giữa cấp trên với cấp dưới cũng còn hình thức, thiếu cương quyết, chưa bảo đảm kỷ luật, kỷ cương của nền hành chính.
Bốn là, năng lực chuyên môn và trách nhiệm, đạo đức công vụ của cán bộ, công chức CQĐT vẫn còn những hạn chế, bất cập. Trước yêu cầu mới của công cuộc cải cách, hội nhập quốc tế hiện nay, đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước đang bộc lộ ngày càng rõ hơn, trầm trọng hơn những yếu kém về trình độ, năng lực, về khả năng tư duy mới, cách thức làm việc mới, kỹ năng thực thi công vụ, như: quan hệ giao tiếp với công dân, phẩm chất phục vụ công tâm, liêm khiết, tận tụy… Những biểu hiện này càng rõ nét hơn trong một bộ phận cán bộ, công chức CQĐT, đang làm suy giảm lòng tin của người dân đối với chính quyền và làm hạn chế đáng kể năng lực, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của CQĐT.
Giải pháp tiếp tục đổi mới, hoàn thiện tổ chức chính quyền đô thị ở Việt Nam hiện nay
Thứ nhất, cần nhận thức rõ sự khác nhau CQĐT và chính quyền nông thôn. Cần phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm và phương thức hoạt động khác nhau giữa CQĐT và chính quyền nông thôn, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả của hệ thống hành chính Nhà nước từ trung ương đến cơ sở theo nguyên tắc: Nhà nước đơn nhất, quyền lực Nhà nước thống nhất thuộc về Nhân dân, bảo đảm sự lãnh đạo toàn diện của Đảng đối với chính quyền các cấp. Đồng thời, phải phù hợp với nguyên tắc tập trung dân chủ và phát huy vai trò của người đứng đầu cơ quan hành chính; phân công, phân cấp rõ ràng, rành mạch giữa trung ương với địa phương và giữa các cấp CQĐP, phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP các cấp bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của cơ quan nhà nước cấp trên và của trung ương. Hơn nữa, phải phù hợp với đặc điểm và yêu cầu quản lý đô thị, với quá trình hình thành và phát triển đô thị ở Việt Nam, bảo đảm sự phát triển bền vững của đô thị trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế.
Thứ hai, tiếp tục thể chế hóa quan điểm, chủ trương của Đảng về tổ chức và hoạt động của CQĐT. Triển khai thực hiện thí điểm các đề án về tổ chức CQĐT và tổng kết, rút kinh nghiệm, xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn; hoàn thiện khung khổ pháp lý tiếp tục đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của CQĐT trong tình hình mới. Sửa đổi, bổ sung quy định của pháp luật về tổ chức đơn vị hành chính trong Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 và các văn bản pháp luật liên quan nhằm xác định rõ vị trí, vai trò của từng cấp đơn vị hành chính ở đô thị; cần có quy định phù hợp hơn về việc tổ chức đơn vị hành chính ở đô thị. Pháp luật phải phân biệt “cấp chính quyền” với “cấp của đơn vị hành chính”; xác định rõ những đơn vị hành chính nào được tổ chức “cấp chính quyền” và những đơn vị hành chính nào không được coi là cấp chính quyền; cần đa dạng hóa mô hình tổ chức CQĐT, xác định rõ đơn vị hành chính nào được tổ chức đủ hai thiết chế HĐND và UBND và đơn vị hành chính nào chỉ tổ chức UBND hoặc cơ quan quản lý hành chính. Hoàn thiện quy định về mô hình tổ chức bộ máy của CQĐT. Cần nhanh chóng ban hành văn bản hướng dẫn thực hiện một số nội dung liên quan đến phân công, phân cấp được quy định trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức CQĐP năm 2019 để khắc phục trình trạng “chủ thể thực hiện ủy quyền gây khó khăn trong việc áp dụng và hạn chế hoạt động của CQĐT các cấp”3 hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn không được phân cấp, ủy quyền nhưng lại phân cấp, ủy quyền tràn lan, làm giảm hiệu quả quản lý nhà nước ở địa phương.
Thứ ba, tiếp tục hoàn thiện tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND ở các đô thị, trên cơ sở đó điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của HĐND, UBND các cấp. Đổi mới hoạt động của CQĐP các cấp gắn với tinh gọn, cải cách tổ chức bộ máy là một trong những nội dung quan trọng của cải cách hành chính địa phương. Điều chỉnh và bổ sung chức năng, nhiệm vụ của một số sở, cơ quan ngang sở, phòng và tương đương để khắc phục sự chồng chéo chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, phù hợp với các văn bản quy phạm pháp luật mới có liên quan và phù hợp với chức năng của các bộ, cơ quan ngang bộ ở trung ương. Trên cơ sở đó, nghiên cứu quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, cấp huyện phù hợp với chức năng quản lý nhà nước của bộ, cơ quan ngang bộ. Chính phủ quy định khung các cơ quan chuyên môn giúp việc cho UBND cấp tỉnh, cấp huyện. Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung nguyên tắc tổ chức cơ quan chuyên môn; nhiệm vụ, quyền hạn; chế độ làm việc của cơ quan chuyên môn và trách nhiệm của giám đốc sở, trưởng phòng chuyên môn cấp huyện; thẩm quyền của các bộ, cơ quan ngang bộ, UBND cấp tỉnh liên quan đến cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, cấp huyện. Đồng thời, cần quy định xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP ở đô thị tăng cường quản lý theo ngành, lĩnh vực. Quận, phường chủ yếu thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo phân cấp, ủy quyền của chính quyền cấp trên.
Thứ tư, đẩy mạnh cơ chế giám sát của người dân đối với hoạt động của CQĐT. Trong trường hợp thí điểm không tổ chức HĐND ở cấp huyện, quận, phường, xã thì cần phải xây dựng cơ chế giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị – xã hội và người dân nhằm góp phần phát huy cao nhất quyền làm chủ của Nhân dân. Hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến hoạt động giám sát của xã hội đối với tổ chức và hoạt động của CQĐP nói chung và CQĐT nói riêng, góp phần thực hiện các chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước phù hợp với thực tiễn đời sống xã hội, bảo đảm quyền và lợi ích chính đáng của Nhân dân. Phát huy vai trò giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận đối với hoạt động của UBND, phối hợp trong việc giải quyết các vấn đề ở địa phương, thay thế chức năng giám sát do không tổ chức HĐND.
Thứ năm, đổi mới, nâng cao hiệu quả quản trị đô thị, đẩy mạnh xây dựng chính quyền điện tử, xây dựng thành phố thông minh. Tiếp tục hoàn thiện, ban hành và triển khai thực hiện đồng bộ, có hiệu quả khung kiến trúc CQĐT theo chỉ đạo của Chính phủ, yêu cầu quản lý và phù hợp với việc thí điểm thực hiện mô hình CQĐT. Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin và sử dụng công nghệ thông minh để từng bước mở rộng việc cung cấp các loại hình dịch vụ công và vận hành thông suốt hệ thống thông tin trong hoạt động điều hành, tác nghiệp của các cơ quan, đơn vị, tăng cường mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân. Kết nối và vận hành thông suốt các phần mềm quản lý tác nghiệp, điều hành giữa các đơn vị trong thành phố và giữa thành phố với trung ương và các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương
Thứ sáu, nâng cao chất lượng công chức, công vụ tại cơ quan hành chính nhà nước ở các đô thị. Giải pháp nâng cao và đổi mới quản lý công chức, công vụ để có hiệu quả cao trong công tác đổi mới đô thị là một vấn đề then chốt và rất quan trọng. Cần chú ý từ khâu tuyển dụng, sử dụng, quản lý công chức… theo quy định của Luật Cán bộ, công chức năm 2008, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức năm 2019 tiến tới sự đồng nhất chế độ công vụ của các công chức tại các đô thị. Mặt khác, đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức phải tiếp tục đổi mới tư duy, tác phong, phương pháp làm việc; nắm vững chủ trương, đường lối của Đảng, am hiểu pháp luật và xu thế phát triển, hội nhập quốc tế; tinh thông nghiệp vụ và có năng lực để bắt kịp quá trình phát triển theo hướng phục vụ người dân, doanh nghiệp, xây dựng đô thị thông minh và hội nhập quốc tế.
Kết luận
Như vậy, cần tiếp tục tiến trình cải cách nền hành chính địa phương, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND và UBND các cấp, cùng với việc thực hiện thí điểm tổ chức mô hình CQĐT tại thành phố Hà Nội, Đà Nẵng, TP. Hồ Chí Minh có hiệu quả. Cần xây dựng luật mới về CQĐP, trong đó có sự phân định rõ về tổ chức CQĐT và chính quyền nông thôn, đáp ứng yêu cầu của đất nước trong bối cảnh mới. Phát huy vai trò của cán bộ, công chức ở CQĐT để mang lại hiệu quả cao, đem lại chất lượng tốt hơn phục vụ người dân và doanh nghiệp.
