Một số kiến nghị nhằm tăng cường tính minh bạch trong quản lý và định giá đất, góp phần hoàn thiện dự thảo Luật đất đai (sửa đổi)

(Quanlynhanuoc.vn) – Xây dựng pháp luật về đất đai là nhiệm vụ quan trọng của Nhà nước nhằm hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển. Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã được Bộ Tài nguyên và Môi trường tổ chức lấy ý kiến Nhân dân, nhận được sự quan tâm của toàn xã hội. Dự thảo đã đưa ra nhiều chính sách mới, sửa đổi nhiều nội dung quan trọng, có giá trị áp dụng thực tiễn cao. Tuy nhiên, Dự thảo vẫn còn một số điểm hạn chế cần nghiên cứu hoàn thiện. Bài viết đã phân tích điểm hạn chế và kiến nghị, chỉnh sửa một số nội dung.
Ảnh minh họa (internet).
Đặt vấn đề

Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi (sau đây gọi tắt là Dự thảo) gồm 16 chương, 236 điều được Bộ Tài nguyên và Môi trường tổ chức lấy ý kiến Nhân dân. Dự thảo đã thể hiện đầy đủ và cụ thể hóa tinh thần Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 của Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XIII) về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao. Dự thảo đã  đưa ra nhiều chính sách mới; sửa đổi, bổ sung nhiều nội dung quan trọng, (1) Khẳng định nguyên tắc thực hiện việc giao đất, cho thuê đất chủ yếu thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất; (2) Quy định cụ thể hơn về thẩm quyền, mục đích, phạm vi thu hồi đất, điều kiện, tiêu chí cụ thể thu hồi đất để phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; (3) Quy định cụ thể việc khai thác hiệu quả quỹ đất phụ cận để phát huy nguồn lực đất đai cho phát triển kinh tế – xã hội và các cơ chế góp quyền sử dụng đất, điều chỉnh lại đất đai, chỉnh trang đô thị và khu dân cư nông thôn; (4) Tiếp tục hoàn thiện cơ chế, chính sách tài chính về đất đai bảo đảm hài hòa lợi ích của Nhà nước, người sử dụng đất và nhà đầu tư; (5) Có cơ chế điều tiết hợp lý, hiệu quả nguồn thu từ tiền sử dụng đất, tiền thuê đất giữa Trung ương và địa phương; (6) Quy định mức thuế cao hơn đối với người sử dụng nhiều diện tích đất, nhiều nhà ở, đầu cơ đất, chậm sử dụng đất, bỏ đất hoang, đồng thời khẳng định tiếp tục ưu đãi thông qua việc miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất phù hợp với lĩnh vực, địa bàn ưu đãi đầu tư và các đối tượng chính sách; (7) Tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật có liên quan đến thị trường bất động sản…

Về cơ bản, Dự thảo đã nhận được sự đồng thuận cao và sự quan tâm của xã hội. Tuy nhiên, nội dung của Dự thảo vẫn còn có một số điểm hạn chế như: quy định các hình thức bồi thường về đất, phương pháp định giá đất, căn cứ định giá đất, các quy định về quản lý đất lấn biển và dự án lấn biển. Những điểm hạn chế này cần nghiên cứu chỉnh sửa để Dự thảo bám sát với thực tiễn, phù hợp với nguyện vọng của Nhân dân. Từ đó, góp phần quan trọng hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển trong thời gian tới.

Một số nội dung cần tiếp tục nghiên cứu, điều chỉnh

Thứ nhất, khoản 4 Điều 3 Dự thảo quy định: “Bồi thường quyền sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất (sau đây gọi là bồi thường về đất) là việc Nhà nước bồi hoàn cho người sử dụng đất bằng tiền hoặc bằng đất hoặc bằng lợi ích vật chất khác tương ứng với giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi theo quy định của Luật này”.

Theo quy định, khi thu hồi đất của Nhân dân thì Nhà nước có trách nhiệm bồi hoàn cho người sử dụng đất dưới 3 hình thức là: bồi hoàn bằng tiền, bồi hoàn bằng đất hoặc bồi hoàn bằng lợi ích vật chất khác. Đối với hình thức bồi hoàn bằng lợi ích vật chất khác, trong Dự thảo chưa có nội dung giải thích cụ thể, thấu đáo và minh bạch đối với hình thức bồi hoàn này, chưa giải thích rõ thế nào là “lợi ích vật chất khác”. Do đó, có thể dẫn đến tình trạng tiêu cực, tùy tiện trong quá trình áp dụng pháp luật, bồi thường không thỏa đáng cho người dân. Đặc biệt công tác bồi thường giải phóng mặt bằng là một vấn đề phức tạp, có thể gây khiếu kiện kéo dài, ảnh hưởng đến tiến độ triển khai các dự án, gây mất an ninh trật tự. Vì vậy, cần thận trọng trong việc quy định nội dung này trong Dự thảo.

Thứ hai, Điều 153 Dự thảo quy định về nguyên tắc, phương pháp định giá đất nhưng nội dung của điều luật mới chỉ quy định cụ thể về các nguyên tắc khi tiến hành định giá đất tại khoản 1, còn đối với nội dung về phương pháp định giá đất thì chưa có quy định cụ thể. Do đó, cần thiết phải nghiên cứu, bổ sung quy định về phương pháp định giá đất vào nội dung của điều luật để tên gọi và nội hàm bảo đảm tính thống nhất và rõ ràng.

Thứ ba, cách xác định giá đất phổ biến quy định tại Điều 153 Dự thảo sẽ gặp một số vướng mắc, khó khăn khi áp dụng vào thực tiễn. Cụ thể tại khoản 2 Điều 153 Dự thảo quy định “Giá đất phổ biến trên thị trường trong điều kiện bình thường quy định tại Điểm c Khoản 1 Điều này được xác định bằng bình quân của các mức giá giao dịch thực tế của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng…”. Tuy nhiên, để xác định được bình quân của các mức giá giao dịch thực tế trên thị trường là vấn đề rất khó, cần sử dụng rất nhiều nguồn thông tin khác nhau về giá đất.

Theo đó, tại điểm c khoản 1 Điều 3 Văn bản hợp nhất số 05/VBHN – BTNMT ngày 12/09/2019 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết phương pháp định giá đất; xây dựng, điều chỉnh bảng giá đất; định giá đất cụ thể và tư vấn xác định giá đất quy định thông tin về giá đất được thu thập từ các nguồn sau: “Giá đất trúng đấu giá quyền sử dụng đất; Giá đất thị trường trong cơ sở dữ liệu về đất đai; Giá đất giao dịch thành công trên sàn giao dịch bất động sản; Giá đất đã giao dịch thành công trên thị trường do người chuyển nhượng hoặc người nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất cung cấp thông qua phỏng vấn trực tiếp” Tuy nhiên, việc xác định được mức giá giao dịch thực tế của đất đã chuyển nhượng là một vấn đề tương đối khó khăn, phức tạp. Hiện nay, đang xuất hiện tình trạng giá đất ghi trên các hợp đồng chuyển nhượng (kể cả hợp đồng công chứng) thường thấp hơn giá trị giao dịch thực tế, dẫn đến việc định giá đất không sát với giá trị chuyển nhượng trên thị trường.

Vì vậy, cần nghiên cứu bổ sung thêm quy định về nguồn thông tin đầu vào (trong đó có sử dụng thông tin của các cơ quan thẩm định giá độc lập) để làm căn cứ xác định giá đất nhằm bảo đảm tính khách quan, yếu tố chuyên môn để quyết định giá đất theo cơ chế thị trường và xử lý triệt để tình trạng chênh lệch giá đất giáp ranh giữa các địa phương. Đồng thời, xây dựng các chế tài và quy trình xử lí nhanh và nghiêm khắc các hành vi sai phạm trong xác định giá đất, đấu giá quyền sử dụng đất.

Thứ tư, Dự thảo đã quy định một số nội dung có liên quan đến hoạt động lấn biển, dự án lấn biển… Tuy nhiên, chưa có quy định cụ thể thế nào là đất lấn biển, đất hình thành sau khi lấn biển do cấp nào quản lý và giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với đất lấn biển có thể được cấp cho những đối tượng nào, thời hạn bao lâu…

Ngoài ra, điểm đ khoản 3 Điều 111 Dự thảo quy định đất được tạo lập từ việc thực hiện dự án lấn biển đầu tư bằng nguồn vốn của Nhà nước là một trong các loại đất đưa vào để tạo quỹ đất, còn đất lấn biển được đầu tư bằng nguồn vốn ngoài Nhà nước thì chưa được quy định. Phát triển quỹ đất không chỉ là nhiệm vụ của Nhà nước bởi đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Do đó, người dân hay doanh nghiệp, tổ chức kinh tế thuộc khối tư nhân cũng có quyền và nghĩa vụ mở rộng quỹ đất vì lợi ích quốc gia, dân tộc.

Vì vậy, cần nghiên cứu bổ sung các nội dung quy định về đất lần biển nói chung và quy định về đất lấn biển được đầu tư bằng nguồn vốn ngoài Nhà nước   vào Dự thảo để tăng cường tính minh bạch, đầy đủ trong quá trình thực hiện chính sách phát triển quỹ đất của Nhà nước. Đồng thời, huy động tổng hợp các nguồn lực để phát triển quỹ đất.

Một số nội dung kiến nghị, góp ý chỉnh sửa

Một là, cần chỉnh sửa khoản 4 Điều 3 Dự thảo theo hướng bồi hoàn cho người sử dụng đất dưới hai hình thức là: bồi hoàn bằng tiền hoặc bồi hoàn bằng đất khi Nhà nước thu hồi đất của người dân. Bỏ hình thức bồi hoàn “bằng lợi ích vật chất khác”, nhằm bảo đảm tính thống nhất và minh bạch trong quá trình áp dụng quy định vào thực tiễn. Do đó, nội dung này cần chỉnh sửa lại như sau:

“Bồi thường quyền sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất (sau đây gọi là bồi thường về đất) là việc Nhà nước bồi hoàn cho người sử dụng đất bằng tiền hoặc bằng đất tương ứng với giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi theo quy định của Luật này”.

Hai là, bổ sung quy định về phương pháp định giá đất vào nội dung của Điều 153 Dự thảo để tên gọi và nội hàm bảo đảm tính thống nhất và rõ ràng, cụ thể như sau:

“2. Việc định giá đất được thực hiện bằng các phương pháp sau đây:

a) Phương pháp so sánh trực tiếp;

b) Phương pháp triết trừ;

c) Phương pháp thu nhập;

d) Phương pháp thặng dư;

e) Phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất.”

Ba là, bổ sung quy định về các nguồn thông tin được sử dụng trong quá trình định giá đất vào nội dung của Điều 153 Dự thảo, cụ thể như sau:

3. Thông tin về giá đất được thu thập từ các nguồn sau đây:

Giá đất trúng đấu giá quyền sử dụng đất; giá đất thị trường trong cơ sở dữ liệu về đất đai; Giá đất giao dịch thành công trên sàn giao dịch bất động sản; giá đất đã giao dịch thành công trên thị trường do người chuyển nhượng hoặc người nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất cung cấp thông qua phỏng vấn trực tiếp; giá đất được xác định từ hoạt động chuyên môn của các cơ quan thẩm định giá”.

Bốn là, nghiên cứu bổ sung một số quy định về đất lấn biển

– Về giải thích thuật ngữ, cần bổ sung nội dung về giải thích thuật ngữ: đất lấn biển, dự án lấn biển vào Điều 3 Dự thảo nhằm bảo đảm tính thống nhất nhận thức về đất lần biển và dự án lấn biển. Theo đó, chúng tôi đề xuất cách giải thích thuật ngữ “đất lấn biển” và “dự án lấn biển” như sau:

“Đất lấn biển là đất được hình thành thông qua hoạt động san lấp biển, tính từ đường mực nước triều thấp trung bình nhiều năm trở ra đến hết vùng biển Việt Nam, được quản lý và sử dụng theo quy định của pháp luật về đất đai.”

“Dự án lấn biển là dự án đầu tư có sử dụng một phần hoặc toàn bộ diện tích lấn biển, được thực hiện bằng các hoạt động san lấp biển và xây dựng công trình phục vụ an ninh, quốc phòng hoặc phát triển kinh tế – xã hội.”

– Về quản lý đất lấn biển, cần quy định cụ thể về cấp quản lý, hình thức quản lý đối với đất hình thành từ hoạt động lấn biển. Theo đó, xác định rõ trường hợp dự án lấn biển bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước và dự án lấn biển bằng nguồn vốn ngoài ngân sách nhà nước.

Đối với dự án lấn biển bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước, cần quy định cụ thể như sau:

“Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện giao đất cho tổ chức được lựa chọn theo quy định của pháp luật về đấu thầu, pháp luật về đầu tư công. Sau khi hoàn thành lấn biển và được nghiệm thu theo quy định, tổ chức được giao đất quản lý phải bàn giao toàn bộ diện tích đất lấn biển cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh để thực hiện giao đất, cho thuê đất cho các tổ chức, cá nhân sử dụng vào từng mục đích theo quy định của pháp luật về đất đai.”

Đối với dự án lấn biển bằng nguồn vốn ngoài ngân sách nhà nước, cần quy định cụ thể như sau:

“Trường hợp thực hiện dự án lấn biển bằng nguồn vốn ngoài ngân sách nhà nước, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh lựa chọn nhà đầu tư bằng một trong các hình thức sau: Đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai; Đầu thầu theo quy định của pháp luật về đấu thầu.

Sau khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao khu vực biển để lấn biển, nhà đầu tư được giao đất, cho thuê đất lấn biển, được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất đai, chi phí đầu tư lấn biển được trừ vào tiền sử dụng đất, tiền thuê đất phải nộp.”

Luật Đất đai là đạo luật có sức ảnh hưởng trực tiếp tới các mặt kinh tế xã hội và đời sống của nhân dân; là nền tảng để Nhà nước thực hiện các chính sách mới trong quản lý đất đai, cải cách thủ tục hành chính nhằm phát triển kinh tế – xã hội và bảo đảm an ninh quốc phòng. Quá trình xây dựng Dự thảo nhất thiết phải huy động sức mạnh trí tuệ của tất cả các ngành, các cấp và của toàn dân. Từ đó, phát hiện những điểm bất cập, hạn chế, thiếu sót của Dự thảo để đề xuất phương án chỉnh sửa phù hợp.

Tài liệu tham khảo:
1. Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi);
2. Luật Đất đai năm 2013;
3. Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 5 năm 2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai;
4. Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 của Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII.
5. Văn bản hợp nhất số 05/VBHN – BTNMT ngày 12/9/2019 của Bộ tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết phương pháp định giá đất; xây dựng, điều chỉnh bảng giá đất; định giá đất cụ thể và tư vấn xác định giá đất.
TS. Lê Xuân Sang
Học viện Cảnh sát nhân dân