(Quanlynhanuoc.vn) – Chủ trương đổi mới hệ thống chính trị, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, phát huy hiệu lực của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay đang là nhiệm vụ quan trọng. Cùng với quá trình đổi mới về kinh tế – xã hội, bộ máy thực thi quyền lực nhà nước ở nước ta ngày càng được đổi mới và hoàn thiện; quá trình thực hiện phân cấp, phân quyền đang diễn và đạt được những thành tựu nhất định. Tuy nhiên, quá trình này còn gặp nhiều khó khăn, thách thức cần được các cấp, các ngành quan tâm giải quyết.
Đặt vấn đề
Để quá trình thực hiện phân cấp, phân quyền thành công, chất lượng và hiệu quả cần có tư duy và quan điểm mới về địa phương từ góc độ tổ chức quyền lực nhà nước với hai tiêu chí cơ bản là dân chủ và hiệu quả. Trên cơ sở xác định các nhu cầu và quan điểm về đổi mới, hoàn thiện mô hình tổ chức quyền lực nhà nước, bảo đảm cho quá trình phân cấp, phân quyền diễn ra thuận lợi ở địa phương cần bảo đảm quyền dân chủ, quyền con người, quyền công dân; kiểm soát quyền lực nhằm ngăn chặn các hiện tượng tiêu cực làm kìm hãm, sai lệch việc thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương hiện nay. Đây là một trong những nguy cơ ảnh hưởng đến sự tồn vong của Đảng, chế độ nước ta.
Các hình thức thực hiện phân cấp, phân quyền của chính quyền địa phương hiện nay
Thứ nhất, phân cấp, phân quyền về địa lý (phân chia đơn vị hành chính – lãnh thổ và tổ chức bộ máy chính quyền địa phương các cấp). Đây là việc phân chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính – lãnh thổ và trao những quyền hạn nhất định nhằm thực hiện tốt các biện pháp cai trị ở các vùng, lãnh thổ của các đơn vị hành chính. Ngày nay, việc phân định đơn vị hành chính – lãnh thổ gắn liền với nhiều vấn đề khác của quốc gia, như: kinh tế, quốc phòng, dân tộc, tôn giáo… Việc phân chia quốc gia thành các đơn vị hành chính – lãnh thổ và trao những nhiệm vụ, quyền hạn nhất định phụ thuộc vào nhiều yếu tố và các cơ quan thực thi quyền lực nhà nước ở mỗi quốc gia đều khác nhau.
Thứ hai, phân cấp, phân quyền chính trị (phân cấp, phân quyền trong xây dựng và ban hành các quyết định, chính sách ở địa phương). Quá trình phân cấp chính trị gắn liền với việc chuyển hay trao những quyền nhất định liên quan đến việc ban hành các loại quyết định quản lý, các chính sách cho chính quyền địa phương các cấp. Phân cấp, phân quyền chính trị đòi hỏi chính quyền địa phương mỗi cấp phải là cấp chính quyền hoàn chỉnh, có tổ chức hành chính và cơ quan đại diện cho Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra và được pháp luật xác nhận những quyền lực pháp lý trong việc ra các quyết định để thực thi quyền lực nhà nước tại địa phương. Phân cấp, phân quyền chính trị gắn với việc trao quyền cho chính quyền địa phương có tính chất thường xuyên, ổn định và được ghi nhận trong Hiến pháp, luật, do đó, các cấp chính quyền ở địa phương có tính độc lập tương đối cao.
Thứ ba, phân cấp, phân quyền hành chính (phân cấp, phân quyền trong tổ chức và thực thi các nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước ở địa phương). Phân cấp, phân quyền hành chính tập trung vào việc phân bố theo trật tự thứ bậc các quyền hành và chức năng giữa các đơn vị của chính quyền trung ương và địa phương. Nó gắn liền với việc trao cho chính quyền địa phương các quyền liên quan đến tổ chức và thực thi các hoạt động quản lý hành chính nhà nước, cung cấp các loại dịch vụ công, như: dịch vụ công cộng và dịch vụ hành chính công nhằm cung cấp hiệu quả, đáp ứng được yêu cầu của người dân và các tổ chức.
Phân cấp, phân quyền trong cung cấp dịch vụ công ở địa phương có thể được tiến hành bằng nhiều hình thức và mức độ khác nhau, nhưng đều liên quan đến những loại dịch vụ phục vụ các nhu cầu chung, tối cần thiết của cả cộng đồng (dịch vụ xã hội và kinh tế – kỹ thuật), như: y tế, giáo dục, văn hóa, cung ứng điện, nước, giao thông vận tải, vệ sinh môi trường, thủy lợi, xây dựng đường xá, cầu cống, …; các hoạt động đáp ứng các quyền tự do, lợi ích hợp pháp của các tổ chức và công dân (dịch vụ hành chính công), như: cấp các loại giấy phép, đăng ký, chứng thực, thị thực,… Trong nền hành chính hiện đại, việc cung ứng các dịch vụ công ngày càng được trao nhiều hơn cho chính quyền địa phương (đặc biệt là cấp cơ sở) và tổ chức xã hội thực hiện nhằm tạo ra sự chủ động, linh hoạt và hiệu quả trong việc cung cấp các dịch vụ này ở địa phương.
Thứ tư, phân cấp, phân quyền về tài chính (phân cấp, phân quyền trong thu – chi ngân sách ở địa phương). Đây là việc chính quyền trung ương trao cho chính quyền địa phương các cấp nhiệm vụ và quyền hạn nhất định (bằng pháp luật) về thu – chi ngân sách phục vụ các hoạt động quản lý của Nhà nước tại địa phương. Phân cấp, phân quyền trong thu – chi ngân sách là cách thức nhằm tạo cho chính quyền địa phương quyền chủ động, linh hoạt trong việc tạo và sử dụng các nguồn lực cho các hoạt động kinh tế – xã hội và quản lý nhà nước ở địa phương một cách hiệu quả nhất. Phân cấp trong thu – chi ngân sách được tiến hành bằng nhiều hình thức khác nhau, mỗi hình thức chuyển giao trách nhiệm thu – chi ngân sách đều thể hiện mức độ khác nhau về quyền tự chủ của chính quyền địa phương các cấp trong vấn đề tài chính, cũng như tính độc lập hay thật sự là một cấp ngân sách.
Thứ năm, phân cấp, phân quyền về nhân sự (phân cấp, phân quyền trong tổ chức bộ máy và nhân sự ở địa phương) là việc phân định rõ chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, giữa chính quyền địa phương các cấp trong việc xác định cơ cấu bộ máy, định biên, quản lý (tuyển dụng, sắp xếp, bố trí…) cán bộ, công chức đáp ứng yêu cầu thực thi quyền lực nhà nước của từng cấp chính quyền. Việc phân cấp, phân quyền về nhân sự tạo điều kiện cho các cơ quan trung ương, chính quyền địa phương các cấp chủ động trong việc rà soát, đánh giá thực trạng tổ chức bộ máy và đội ngũ cán bộ, công chức hiện có, xuất phát từ yêu cầu, nhiệm vụ thực tế để có kế hoạch cụ thể trong việc quyết định thành lập, sáp nhập, giải thể các cơ quan chuyên môn và bố trí nhân sự; tiến hành đào tạo và đào tạo lại; chủ động trong việc giải quyết các chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức.
Ngoài ra, phân cấp, phân quyền còn được tiến hành dưới các hình thức, như: phân cấp, phân quyền theo chức năng, thị trường, không gian… Mỗi hình thức đều có những lợi thế riêng, tác động lẫn nhau, đặt ra nhiều khó khăn cho quá trình lựa chọn trong từng giai đoạn phát triển cụ thể của mỗi quốc gia. Các quyết định phân cấp, phân quyền địa lý sẽ ảnh hưởng đến các nỗ lực khi thực hiện phân cấp, phân quyền chính trị, hành chính. Hoặc, khi thực hiện phân cấp, phân quyền hành chính sẽ ảnh hưởng đến phân cấp, phân quyền về chính trị, tài chính… Vì vậy, việc phân biệt rạch ròi trên thực tế các hình thức phân cấp, phân quyền là khó và chỉ có thể phân biệt một cách tương đối khi theo đuổi các mục đích khác nhau.
Các yếu tố cơ bản chi phối việc thực hiện phân cấp, phân quyền ở địa phương được thể hiện ở sự chi phối của nền chính trị, hiệu quả hoạt động của hệ thống chính trị ở địa phương; tác động của kinh tế thị trường đối với quyền lực nhà nước; ảnh hưởng của toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế đến quyền lực nhà nước; vai trò của tư tưởng, truyền thống chính trị – pháp lý đối với việc tổ chức, thực hiện quyền lực. Sự quan tâm và tham gia của người dân vào các hoạt động của chính quyền địa phương.
Các mức độ chuyển giao quyền lực trong thực hiện phân cấp, phân quyền của chính quyền địa phương
Quá trình thực hiện phân cấp, phân quyền đối với chính quyền địa phương thường được sử dụng thông qua các mức độ chuyển giao, như: tản quyền, ủy quyền, trao quyền, tự quản địa phương… Khi hệ thống chính quyền địa phương được trao đầy đủ quyền về hoạt động quản lý gắn liền với cơ quan đại diện địa phương được bầu thì việc phân chia các mức độ tản quyền, ủy quyền, trao quyền sẽ giảm dần ý nghĩa, thay vào đó là xu hướng tự quản địa phương sẽ tăng dần lên (chính quyền địa phương tự quản – mô hình chính quyền đang hiện diện ở các nước phát triển và đang được nhiều nước đang phát triển hướng tới xây dựng). Thực chất tự quản địa phương là vấn đề dân chủ – dân chủ cho cộng đồng dân cư địa phương, chứ không phải dân chủ cho chính quyền.
Chính quyền địa phương các nước trên thế giới hiện nay được tổ chức trên cơ sở ba nguyên tắc chung là tập quyền, tản quyền và phân quyền nhưng đa phần không theo một nguyên tắc nhất định mà thường có sự vận dụng kết hợp các nguyên tắc vào đặc điểm của mỗi quốc gia. Mức độ chủ động của địa phương mỗi nước tùy thuộc vào những đặc thù lịch sử, dân tộc, truyền thống và những đặc điểm chính trị của nước đó. Ba nguyên tắc này với các hình thức pháp lý bổ trợ được kết hợp, thực hiện với mức độ nào sẽ thể hiện rõ bản chất dân chủ của chế độ nhà nước đó. Ngày nay, các nước trên thế giới phần nhiều áp dụng kết hợp giữa tản quyền và phân quyền, tức là giữa chế độ phân quyền với giám hộ hay giám sát hành chính trên cơ sở pháp luật hoặc chế độ phân quyền với kiểm soát thông qua trợ cấp tài chính nhằm hướng hoạt động của địa phương vào mục đích đã định trước.
Ý nghĩa của thực hiện phân cấp, phân quyền trong thực hiện quyền lực ở địa phương
Phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương đã và đang trở thành yêu cầu cấp thiết trong thực thi quyền lực nhà nước ở mỗi quốc gia, đặc biệt là ở những nước đang chuyển đổi mô hình tổ chức nhà nước từ tập trung quan liêu bao cấp sang Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa như Việt Nam. Phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương là một công cụ, biện pháp thúc đẩy, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả thực thi quyền lực nhà nước. Quá trình này đã đem lại nhiều tác dụng và ý nghĩa thiết thực. Cụ thể:
Một là, phương thức tổ chức thực thi quyền lực nhà nước trở nên linh hoạt hơn.
Về cơ bản, phân cấp, phân quyền là quá trình chuyển đổi phương thức thực thi quyền lực nhà nước từ “cứng nhắc” sang linh hoạt, từ tập trung quan liêu sang dân chủ; hạn chế việc tập trung quá mức quyền lực vào trung ương và tăng dần quyền lực cho địa phương. Phân cấp, phân quyền là quá trình chuyển giao chính thức những nhiệm vụ, quyền hạn vốn tập trung vào trung ương, cơ quan cấp trên xuống cho các cơ quan cấp dưới nhằm thúc đẩy tính độc lập, chịu trách nhiệm trong quá trình ra quyết định và tổ chức thực hiện quyết định của chính quyền địa phương các cấp, đưa quyền quyết định tới gần người dân. Vì vậy, các quyết sách chính trị có tính linh hoạt, khả thi hơn, phản ánh được lợi ích và ý chí của người dân.
Hai là, cân bằng khả năng và lợi ích giữa trung ương và địa phương, nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực thi quyền lực nhà nước.
Phân cấp, phân quyền hợp lý, rõ ràng về nhiệm vụ, thẩm quyền và trách nhiệm giữa trung ương và địa phương, giữa chính quyền địa phương các cấp sẽ tránh được sự chồng chéo hay bỏ trống lĩnh vực quản lý; tách chức năng quản lý nhà nước của cơ quan công quyền với các chức năng sản xuất kinh doanh và dịch vụ công khác. Từ đó, các cơ quan trung ương có nhiều điều kiện tập trung giải quyết các công việc mang tính chiến lược trong hoạt động quản lý vĩ mô đối với phát triển kinh tế – xã hội, tập trung nhiều hơn vào công tác xây dựng chính sách, pháp luật; chính quyền địa phương các cấp phát huy được tính chủ động, sáng tạo, khai thác được mọi lợi thế, tiềm năng về tài nguyên, vị trí địa lý, sức lao động… của mình để phát triển địa phương, góp phần vững chắc cho việc thực hiện các mục tiêu chung của đất nước. Với việc đã tối ưu hóa chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền của từng cơ quan trong bộ máy nhà nước, quá trình phân cấp, phân quyền đã tạo ra sự cân bằng khả năng và lợi ích của trung ương và địa phương, đồng thời, hướng tới việc xác lập cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước giữa trung ương và địa phương trong khuôn khổ luật định, tạo điều kiện cho quá trình thực thi quyền lực nhà nước bảo đảm tính dân chủ, công khai, minh bạch, hiệu lực, hiệu quả.
Ba là, tạo ra nhiều cơ hội cho người dân tham gia vào đời sống chính trị và hình thành một xã hội dân chủ.
Phân cấp, phân quyền tất yếu dẫn đến một hệ quả là thừa nhận tính độc lập, tự quản tương đối của chính quyền địa phương trong những lĩnh vực nhất định. Bên cạnh việc tổ chức thực hiện các quyết định của trung ương và cơ quan nhà nước cấp trên, chính quyền địa phương các cấp còn được quyền quyết định những vấn đề có tính nội bộ phát sinh tại địa bàn quản lý của mình. Những vấn đề của địa phương có thể được quyết định bởi chính dân cư địa phương hoặc bởi cơ quan đại diện cho dân cư (cơ quan dân cử). Trong cả hai trường hợp, người dân đều có cơ hội tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước một cách trực tiếp thông qua việc thực hiện các quyền chính trị của mình. Như vậy, phân cấp, phân quyền chính là một hình thức tổ chức và thu hút nhân dân tham gia vào quá trình hoạch định, thực hiện, kiểm tra, giám sát việc thực hiện các chính sách, quyết định của Nhà nước và của cộng đồng dân cư địa phương, do đó các quyết định chính sách mang tính dân chủ, phù hợp với thực tiễn, đáp ứng nhu cầu quản lý và phát triển của địa phương.
Bốn là, làm tăng sự “đồng thuận” giữa công dân về các chính sách công.
Phân cấp, phân quyền trong thực thi quyền lực và các nguồn lực nhà nước là một sự nỗ lực tất yếu của chính phủ nhiều nước nhằm lôi cuốn người dân tham gia vào các hoạt động công cộng và làm cho nhà nước gần với người dân hơn, mang lại cho người dân cơ hội tham gia vào quá trình ra quyết sách. Việc phân cấp, phân quyền sẽ tạo ra các dịch vụ công đến gần với nhu cầu và sở thích có tính chất địa phương hơn, kích thích phát triển kinh tế – xã hội ở địa phương, đồng thời thúc đẩy nhu cầu xây dựng một chính phủ linh hoạt và có trách nhiệm hơn. Bên canh đó, quyền được tham gia vào quá trình ra quyết định (hoặc ít nhất là gần gũi hơn với cấp ra quyết định) tạo cho người dân dễ dàng có “cảm nhận” những chính sách của Nhà nước là “của dân, do dân và vì dân”. Điều này góp phần tích cực, khuyến khích người dân tham gia đóng góp xây dựng cho địa phương và xã hội nhiều hơn.
Năm là, công dân được bảo vệ, bảo đảm quyền và lợi ích, đặc biệt là nhóm người yếu thế, dân tộc thiểu số.
Quyền và lợi ích của công dân thường được thể chế hóa trong Hiến pháp, luật và các văn bản quy phạm pháp luật. Công dân thực hiện quyền và lợi ích hợp pháp của mình bằng hình thức trực tiếp hoặc thông qua các cơ quan và cá nhân đại diện. Những vấn đề liên quan đến sự phát triển chung của đất nước, những chính sách công có tác động đến quyền và lợi ích của cộng đồng dân cư trong quốc gia thuộc thẩm quyền quyết định của trung ương. Tuy nhiên, nếu thẩm quyền quyết định chính sách công luôn ở cấp cao nhất thì sẽ dễ dàng xuất hiện nguy cơ quyền lợi của nhóm thiểu số yếu thế không được lưu ý. Khi quyền quyết định được chuyển xuống cấp dưới thì tỷ lệ “thiểu số” sẽ được nâng lên; do đó, những quyết định ở cấp dưới (đặc biệt là cấp cơ sở) sẽ phản ánh đầy đủ hơn quyền lợi của nhóm người yếu thế, dân tọc thiểu số.
Sáu là, mở rộng nguồn tài chính địa phương, nâng cao tính bền vững, hiệu quả và công bằng trong quá trình sử dụng các nguồn lực kinh tế – xã hội.
Ngoài nguồn ngân sách của trung ương, việc chuyển trách nhiệm thu – chi các hoạt động thực hiện chức năng nhà nước cho chính quyền địa phương các cấp giúp nắm bắt được cụ thể những nguồn thu của các chủ thể kinh tế và nhân dân trên địa bàn để đưa ra các sắc thuế phù hợp. Trên cơ sở quyền tự chủ về tài chính – ngân sách, tạo điều kiện cho chính quyền địa phương các cấp ra các quyết định về kế hoạch, đầu tư phù hợp với thực tiễn và thứ tự ưu tiên các nhu cầu ở địa phương. Do vậy, quá trình phân cấp, phân quyền đã góp phần quan trọng trong việc nâng cao được hiệu quả sử dụng nguồn lực kinh tế – xã hội của địa phương.
Bảy là, nâng cao hiệu quả cung cấp dịch vụ công và thực hiện các chính sách xã hội.
Với thẩm quyền và trách nhiệm được giao, chính quyền địa phương các cấp có điều kiện xác định một cách chính xác hơn những nhu cầu xã hội và những yếu kém mà thực tiễn đang đặt ra, từ đó, tổ chức và cung ứng các dịch vụ công tốt hơn, hoạch định và thực thi các chính sách xã hội phù hợp với yêu cầu phát triển của các địa phương. Phân cấp, phân quyền còn tác động mạnh đến sự bình đẳng giữa các cá nhân do các chính sách liên quan đến thuế, chi tiêu cũng như các hoạt động chuyển giao tài chính khác. Nếu phân cấp mạnh quyền tự chủ trong sử dụng nguồn tài chính, chính quyền địa phương các cấp sẽ có điều kiện sử dụng nguồn lực công (ngân sách nhà nước) cho việc mở rộng loại hình và nâng cao năng lực cung cấp các dịch vụ, giảm chi phí của các loại dịch vụ được cung cấp, do đó, người nghèo cũng có nhiều cơ hội và khả năng để tiếp nhận dịch vụ này, mức độ bình đẳng sẽ được trải rộng hơn. Phân cấp, phân quyền có thể tăng sự tập trung vào hiệu quả và thu phí người sử dụng có điều kiện trong các loại hình dịch vụ y tế, giáo dục…, qua đó có thể sử dụng các nguồn thu để hỗ trợ người nghèo.
Kết luận
Lý luận về thực hiện phân cấp, phân quyền của chính quyền địa phương liên quan đến nhiều vấn đề, như: đơn vị hành chính, phân cấp, phân quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương, tổ chức các thiết chế quyền lực nhà nước, sự lãnh đạo của Đảng đối với chính quyền địa phương, dân chủ và quyền lực của cộng đồng dân cư địa phương… vừa có tính phổ quát, vừa có tính đặc thù. Thực tiễn thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương cho thấy, việc phân cấp, phân quyền chịu ảnh hưởng của nhiều yếu tố khác nhau, như: nền chính trị, các lý thuyết, tư tưởng chính trị, bối cảnh, pháp lý, truyền thống… Vì vậy, thực hiện phân cấp, phân quyền của chính quyền địa phương trong bối cảnh mới là vấn đề phức tạp do nhiều yếu tố tác động, quá trình này diễn ra không phải một lần là hoàn thiện và ổn định mà sẽ luôn có khả năng phát sinh những vấn đề mới. Có thể khẳng định rằng, một nhà nước chỉ mạnh khi quyền lực nhà nước ở trung ương và địa phương, mọi cấp chính quyền địa phương đều được tổ chức thực hiện tốt.
