ThS. Nguyễn Xuân Tùng
Phòng Quản lý đô thị thành phố Dĩ An, tỉnh Bình Dương
(Quanlynhanuoc.vn) – Đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Bình Dương là vấn đề có ý nghĩa lớn đối với quá trình phát triển kinh tế – xã hội của tỉnh. Việc tìm nguồn vốn ngân sách nhà nước để đầu tư đã khó, nhưng làm thế nào để đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nước có hiệu quả cao là vấn đề còn khó hơn. Bài viết đưa ra những đánh giá chung về hoạt động quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Bình Dương trong thời gian qua; trên cơ sở đó đề xuất những giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh trong thời gian tới.
Những vấn đề chung về quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nước
Thứ nhất, khái niệm đầu tư xây dựng cơ bản và vốn ngân sách nhà nước.
Đầu tư xây dựng cơ bản có vai trò quan trọng trong việc phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế – xã hội, tạo động lực thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội của đất nước nói chung và của các địa phương nói riêng. Đầu tư xây dựng cơ bản là một bộ phận của hoạt động đầu tư nói chung, đó là việc bỏ vốn để tiến hành các hoạt động xây dựng cơ bản nhằm tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng các tài sản cố định cho nền kinh tế quốc dân thông qua các hình thức xây dựng mới, xây dựng mở rộng, xây dựng lại, hiện đại hóa, hay khôi phục các tài sản cố định1.
Đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước là một loại hình đầu tư phát triển, đầu tư công sử dụng vốn ngân sách nhà nước nhằm xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế – xã hội phục vụ cho việc thực hiện các chức năng quản lý của Nhà nước2.
Đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước có 2 đặc điểm: (1) Vốn ngân sách nhà nước đầu tư cho xây dựng cơ bản thường được đánh giá là không có khả năng thu hồi trực tiếp, với số lượng lớn, có tác dụng chung cho sự phát triển kinh tế – xã hội, các thành phần kinh tế khác không có khả năng hoặc không muốn tham gia đầu tư. (2) Nguồn vốn ngân sách nhà nước đầu tư cho xây dựng cơ bản là nguồn vốn cấp phát trực tiếp từ ngân sách không hoàn lại nên đây là nguồn vốn dễ bị thất thoát, lãng phí nhất cần được quản lý chặt chẽ.
Các dự án sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước được phân loại như sau:
(1) Theo quy mô đầu tư và tầm quan trọng của ngành, lĩnh vực đầu tư bao gồm dự án đầu tư xây dựng nói chung và từ ngân sách nhà nước nói riêng được phân chia thành 4 loại: dự án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A, nhóm B, nhóm C.
(2) Theo nguồn vốn đầu tư: các dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước được chia thành dự án đầu tư xây dựng bằng vốn trong nước và và dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn nước ngoài.
(3) Theo phân cấp quản lý vốn ngân sách nhà nước: dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước được phân chia thành 2 loại: dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước do trung ương quản lý và dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước do địa phương quản lý.
Thứ hai, về quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước.
Quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước là việc Nhà nước sử dụng các công cụ quản lý để tác động vào các chủ thể tham gia trong quá trình tạo ra sản phẩm xây dựng cơ bản phục vụ cho sự phát triển của đất nước, địa phương3.
Quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước bao gồm những nội dung sau:
(1) Xây dựng và ban hành hệ thống chính sách, pháp luật về quản lý đầu tư xây dựng cơ bản; (2) Xây dựng chiến lược, quy hoạch và kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước; (3) Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước; (4) Đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước; (5) Thanh tra, kiểm tra, giám sát quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước4.
Sự cần thiết phải quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Bình Dương
Quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước có một vai trò đặc biệt quan trọng, góp phần vào thực hiện thắng lợi các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội của tỉnh Bình Dương, cụ thể:
Một là, xuất phát từ chính yêu cầu cần thiết phải nhanh chóng khắc phục tình trạng lãng phí, thất thoát và tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Bình Dương. Thực tế cho thấy, hiệu quả quản lý nhà nước đối với việc sử dụng nguồn vốn cho đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh chưa cao, còn xảy ra thất thoát nhiều, quản lý nhà nước với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản của địa phương còn tình trạng chồng chéo. Những thất thoát trong xây dựng công trình một mặt làm giảm sút chất lượng của công trình, ảnh hưởng đến tuổi thọ của công trình so với thiết kế. Mặt khác, khi dự án công trình càng bị kéo dài thì giá đất càng tăng, kéo theo tiền giải phóng mặt bằng và tái định cư trong các dự án công trình và tổng dự toán cũng càng tăng. Hiện nay, quy trình và thủ tục đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước khá nặng nề, nhiều khâu thiếu minh bạch là cơ hội để phát sinh tiêu cực và thất thoát.
Hai là, xuất phát từ chính sự phát triển không ngừng của kinh tế tỉnh Bình Dương đòi hỏi cần phải hoàn thiện công tác quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh.
Ba là, xuất phát từ chính yêu cầu cần phải tăng hiệu quả đầu tư xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh là đúng tiến độ, bảo đảm chất lượng và tuổi thọ của các công trình.
Đánh giá chung về công tác quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Bình Dương
Những kết quả đã đạt được.
Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước của tỉnh Bình Dương ngày càng tăng, tổng thu ngân sách nhà nước của tỉnh giai đoạn 2016 – 2020 đạt khoảng 258.150 tỷ đồng; năm 2021 đạt khoảng 67.783 tỷ đồng, tăng bình quân là 11,2%/năm và thuộc top đầu về thu ngân sách của cả nước. Tổng kế hoạch vốn đầu tư công giai đoạn 2016 – 2021 là 45.913 tỷ đồng, tổng số vốn ngân sách trung ương là 3.974 tỷ đồng, ngân sách địa phương là 39.419 tỷ đồng5. Tỉnh đã thực hiện tương đối tốt kế hoạch hóa và phân cấp quản lý sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản. Việc phân cấp quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản cơ bản đã phù hợp với phân cấp quản lý ngân sách và phân cấp kinh tế – xã hội tạo động lực phát triển kinh tế và xây dựng bộ máy chính quyền các cấp. Nội dung phân cấp đã tạo điều kiện nâng cao vai trò, trách nhiệm của các đơn vị cơ sở, bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất và xuyên suốt trong quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã, tăng tường kỷ luật, kỷ cương trong quản lý vốn dự án đầu tư. Cơ chế phân cấp đã gắn bó chặt chẽ với trách nhiệm, quyền hạn của từng cấp được giao nên đã tạo được chủ động của mỗi cấp khi tổ chức thực hiện, chủ động cân đối nguồn lực để thực hiện nhiệm vụ đầu tư cơ sở hạ tầng kinh tế – xã hội.
Trong giai đoạn 2016 – 2022, tỉnh Bình Dương thực hiện phân cấp mạnh mẽ, tăng cường tự chủ trong việc thực hiện nhiệm vụ chi đầu tư dự án xây dựng cơ bản của chính quyền các cấp. Chi ngân sách cho hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản các huyện trên địa bàn có xu hướng tăng dần trong khi đó ngân sách cấp tỉnh phân bổ cho đầu tư xây dựng cơ bản duy trì ổn định và có xu hướng tăng dần qua các năm. Thủ tục quản lý đầu tư xây dựng ngày càng được cải cách theo hướng đơn giản, tinh gọn hơn. Quy trình quản lý vốn ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản hợp lý tạo điều kiện để các tổ chức, cơ quan và cán bộ công chức chính quyền huyện và cơ quan liên quan thực hiện rõ ràng, minh bạch và công khai.
Hệ thống tổ chức bộ máy các cơ quan chức năng thuộc UBND các cấp trên địa bàn tỉnh trong quản lý ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản đã được sắp xếp, kiện toàn theo hướng ngày càng tinh gọn về tổ chức, trình độ cán bộ quản lý được nâng cao, ý thức trách nhiệm của cán bộ được nâng lên rõ rệt. Củng cố, kiện toàn, bổ sung các chức danh cán bộ, công chức, viên chức, hợp đồng theo thẩm quyền.
Những hạn chế.
Tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công năm 2022 của Bình Dương đạt 74,4% ở mức trung bình thấp so với cả nước, tính đến ngày 31/12/2022 vẫn còn gần 10 nghìn tỷ đồng vốn đầu tư công đọng lại. Đối với giải ngân các công trình trọng điểm đạt tỷ lệ 66,3%, không đạt so với kế hoạch đề ra là 95%. Tính đến ngày 31/12/2022 Bình Dương còn khoảng 16% kế hoạch tương ứng với khoảng 7.346 tỷ đồng, cùng với dự phòng ngân sách địa phương là 2.519 tỷ đồng, chưa phân bổ cho dự án; tổng số tiền trong giai đoạn 5 năm lên tới gần 10 nghìn tỷ đồng. Đồng thời, tỉnh Bình Dương có tới 55 dự án chậm tiến độ, 15 công trình, dự án phải tạm dừng sau khi được cấp thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư, 225 lượt dự án được các cơ quan chức năng thực hiện kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, trong đó có 109 lượt dự án phát hiện có sai phạm với tổng số tiền thực hiện được các cơ quan chức năng kiến nghị xử lý là trên 442 tỷ đồng. Nhiều dự án “treo” 15 – 20 năm chưa thực hiện, nhiều dự án chậm tiến độ đưa đất vào sử dụng, gây lãng phí; một số dự án đã triển khai, hoạt động nhưng đang bỏ hoang, đặc biệt là Bệnh viện tâm thần ở Phú Chánh (thị xã Tân Uyên) và Dự án đường Mỹ Phước – Tân Vạn nối dài tại tỉnh Dĩ An6.
Các dự án chậm tiến độ thường là nguyên nhân tăng tổng mức đầu tư, giảm hiệu quả sử dụng vốn, hiệu quả dự án; các dự án phải dừng thực hiện cũng sẽ gây tốn kém nguồn kinh phí chuẩn bị đầu tư.
Thanh toán vốn đầu tư còn nhiều bất cập, tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư xây dựng cơ bản còn thấp. Công tác thanh toán vốn với 3 khâu tạm ứng, thu hồi tạm ứng, thanh toán khối lượng hoàn thành với rất nhiều các quy trình, thủ tục hành chính gây khó khăn cho các chủ đầu tư.
Quyết toán vốn đầu tư ở cả ba cấp còn chậm chưa đạt yêu cầu. Các dự án đầu tư phân cấp giao cấp huyện, hiện nay, việc giao nhiệm vụ cho đơn vị làm chủ đầu tư các dự án xây dựng cơ bản mỗi nơi thực hiện khác nhau, chưa thống nhất; một số huyện giao cho ban quản lý dự án toàn bộ các dự án đầu tư, phần còn lại giao các phòng, ban, đơn vị trực thuộc; nhiều nơi phân loại các dự án theo lĩnh vực (nông nghiệp, thủy lợi, giáo dục, y tế…) và thành lập nhiều ban quản lý (có tính kiêm nhiệm) làm chủ đầu tư, gây khó khăn trong việc phân bổ giao vốn dàn trải, hiệu quả thấp và tổng hợp báp cáo, quyết toán dự án đầu tư.
Nguyên nhân của những hạn chế.
Văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng cơ bản tuy nhiều nhưng chưa đủ, dàn trải, chưa cụ thể, nhiều quy định nhưng thiếu những chế tài đủ mạnh để bảo đảm việc tuân thủ pháp luật về đầu tư xây dựng cơ bản. Cơ chế quản lý đầu tư xây dựng và tổ chức đầu tư chưa đồng bộ và còn bộc lộ nhiều bất cập, trong thời gian qua liên tục thay đổi nhưng vẫn tạo ra nhiều khe hở và bất cập, dẫn đến tình trạng tỷ lệ thất thoát vốn ngày một gia tăng.
Do nhận thức của các cấp, các ngành ở địa phương chưa đầy đủ và chưa thấy rõ tầm quan trọng của lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản, việc thực hiện quy chế quản lý đầu tư xây dựng chưa nghiêm túc và còn vi phạm. Năng lực của một số cán bộ công chức thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Bình Dương còn bất cập cả về số lượng, chất lượng và cơ cấu dẫn đến những sai phạm trong quá trình thực thi nhiệm vụ; mặt khác phẩm chất đạo đức của đội ngũ cán bộ công chức còn yếu kém, vẫn còn tình trạng lợi dụng những sơ hở trong cơ chế, chính sách, lợi dụng chức quyền, vị trí công tác để tham nhũng, làm thất thoát, lãng phí vốn đầu tư xây dựng cơ bản tại các dự án từ ngân sách nhà nước.
Chưa chú trọng đến hoạt động thanh tra, kiểm tra để phát hiện, xử lý những sai phạm của đội ngũ cán bộ, công chức trong thực thi nhiệm vụ; công tác xử lý sai phạm còn hạn chế, hiệu quả chưa cao; chưa có giải pháp hữu hiệu để phát huy vai trò giám sát của cộng đồng dân cư, cơ quan báo chí truyền thông đối với hoạt động của các dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước để phát hiện, ngăn chặn thất thoát, lãng phí.
Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Bình Dương
Thứ nhất, kiện toàn bộ máy quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước. Phân công quản lý dự án đầu tư phù hợp với phân cấp chi đầu tư phát triển của ngân sách nhà nước nhưng phải bảo đảm tương thích với năng lực bộ máy các cấp chính quyền trên địa bàn tỉnh. Tăng cường tính tích cực, chủ động của chính quyền địa phương, chính quyền cơ sở trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với các hoạt động kinh tế – xã hội. Để bảo đảm điều hành quản lý dự án ở cấp cơ sở có hiệu qủa thì HĐND, UBND tỉnh Bình Dương sớm đưa ra đề án nghiên cứu thành lập ban quản lý dự án cấp xã để trình cấp có thẩm quyền quyết định.
Thứ hai, nâng cao trình độ chuyên môn và phẩm chất đạo đức của đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước. Các cơ quan thực hiện chức năng thẩm định cần rà soát đội ngũ cán bộ làm công tác thẩm định, đồng thời thường xuyên đào tạo nâng cao năng lực chuyên môn, trách nhiệm của cán bộ trực tiếp làm công tác thẩm định. Rà soát năng lực hoạt động của các ban quản lý dự án từ cấp tỉnh đến cấp huyện. Đồng thời, nâng cao năng lực cho các chủ đầu tư, các ban quản lý dự án. Tiếp tục thực hiện hoàn thành việc đào tạo, bồi dưỡng cán bộ về quản lý xây dựng và phát triển đô thị. Các ban quản lý dự án khẩn trương kiện toàn công tác tổ chức, rà soát, bố trí cán bộ phù hợp với chuyên môn được đào tạo, thực hiện kiểm tra, đánh giá thường xuyên. Đồng thời có cơ chế, hình thức thưởng phạt và xử lý nghiêm minh những vi phạm, sai sót trong quá trình thực hiện nhiệm vụ gây lãng phí, thất thoát nguồn lực tài chính của Nhà nước.
Thứ ba, các cấp chính quyền trên địa bàn tỉnh Bình Dương cần xác định xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản là nội dung quan trọng cần thiết phải chỉ đạo, tổ chức thực hiện quyết liệt, nhằm lập lại kỷ cương trong đầu tư xây dựng cơ bản. Bên cạnh đó, đẩy mạnh tuyên truyền, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật về đầu tư xây dựng cơ bản trong từng ngành, địa phương, đơn vị. Các dự án đã được quyết định đầu tư phải thực hiện theo mức vốn kế hoạch đã giao; không yêu cầu doanh nghiệp ứng vốn thực hiện dự án khi chưa được bố trí vốn, dẫn đến hậu quả phát sinh nợ đọng xây dựng cơ bản; chỉ được tổ chức lựa chọn nhà thầu đối với các gói thầu đã được bố trí vốn. Các ngành, địa phương và chủ đầu tư phải xác định rõ trách nhiệm của đơn vị mình, gắn với tập thể, cá nhân trong việc để phát sinh nợ đọng xây dựng cơ bản; cân đối, bố trí ngân sách các cấp, các nguồn hợp pháp để xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản và thu hồi vốn đã ứng theo quy định; đề ra các giải pháp, phương án và lộ trình thanh toán nợ đọng xây dựng cơ bản, bảo đảm nguyên tắc ưu tiên bố trí vốn thanh toán nợ đọng xây dựng cơ bản trước khi bố trí vốn cho các dự án khởi công mới. Đẩy nhanh tiến độ thực hiện, giải ngân vốn đầu tư công, nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng nguồn vốn này.
Ngoài ra, UBND tỉnh cần chỉ đạo các cơ quan chuyên môn của đẩy mạnh việc thanh tra, kiểm tra, giám sát để kịp thời phát hiện các sai sót, tiêu cực, lãng phí, kiểm soát chặt chẽ hiệu quả hoạt động đầu tư phát triển nói chung và từng dự án đầu tư nói riêng theo quy định. Trong từng lĩnh vực cụ thể, tỉnh có thể thành lập các ban chỉ đạo điều hành cụ thể, gắn trách nhiệm cá nhân, trách nhiệm người đứng đầu, cơ quan, đơn vị trong giải quyết công việc. Đối với các vấn đề vượt thẩm quyền, tỉnh khẩn trương đề xuất các kiến nghị, giải pháp cụ thể báo cáo các cấp có thẩm quyền để xử lý sớm tháo gỡ được các khó khăn, vướng mắc này.
