PGS.TS. Nguyễn Hoàng Hiển
ThS. Nguyễn Đình Quý
Học viện Hành chính Quốc gia
(Quanlynhanuoc.vn) – Sau hơn 5 năm thực hiện Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 19/5/2018 Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XII) về tập trung xây dựng đội ngũ cán bộ các cấp, nhất là cấp chiến lược, đủ phẩm chất, năng lực và uy tín ngang tầm nhiệm vụ, công tác đánh giá nhân lực trong khu vực công đã có những đổi mới và chuyển biến tích cực. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả tích cực, công tác này vẫn còn những tồn tại và thách thức. Để công tác đánh giá ngày càng được chính xác hơn, các nhà quản lý nhân lực của khu vực công phải hướng tới việc đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ và sản phẩm đầu ra, chính là đo lường được năng suất lao động của nhân lực thuộc khu vực công.
Đặt vấn đề
Thể chế hóa nhiệm vụ đổi mới công tác đánh giá cán bộ theo hướng: “Xuyên suốt, liên tục, đa chiều, theo tiêu chí cụ thể, bằng sản phẩm, thông qua khảo sát, công khai kết quả và so sánh với chức danh tương đương; gắn đánh giá cá nhân với tập thể và kết quả thực hiện nhiệm vụ của địa phương, cơ quan, đơn vị”1 được đặt ra trong Nghị quyết số 26-NQ/TW. Chính phủ đã ban hành Nghị định số 90/2020/NĐ-CP ngày 13/8/2020 của Chính phủ về đánh giá, xếp loại chất lượng cán bộ, công chức, viên chức và tiếp tục sửa đổi, bổ sung một số điều Nghị định số 48/2023/NĐ-CP ngày 17/7/2023 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 90/2020/NĐ-CP. Tại hai nghị định nêu trên, các nguyên tắc, tiêu chí chung, tiêu chí cụ thể đối với các mức độ hoàn thành nhiệm vụ cho từng đối tượng, thẩm quyền, trình tự, thủ tục, thời điểm đánh giá, xếp loại chất lượng nhân lực của cơ quan hành chính nhà nước đã được ban hành khá cụ thể, tạo sự chuyển biến tích cực trong công tác đánh giá chất lượng đội ngũ nhân lực của các cơ quan này.
Tuy nhiên, để công tác này bảo đảm được tính chính xác, gắn với kết quả thực hiện nhiệm vụ và sản phẩm đầu ra, với công tác đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực cho đội ngũ nhân lực, với công tác quy hoạch và bổ nhiệm lãnh đạo, quản lý, với các chính sách khen thưởng, kỷ luật, chế độ đãi ngội, tinh giản biên chế…, thì công tác này vẫn còn tồn tại nhiều thách thức. Ví dụ, để xác định chính xác được chất lượng kết quả công việc cụ thể của một cán bộ, công chức thực sự không hề đơn giản. Hay như tiêu chí có ít nhất 50% nhiệm vụ hoàn thành vượt mức để công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý đạt mức hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ. Con số 50% tưởng là cụ thể, tuy nhiên cụm từ “vượt mức” lại không được quy định cụ thể. Ngoài ra, tỷ lệ này là “cào bằng” cho mọi đối tượng, không phân biệt tính chất đặc thù của công việc hay vùng, miền.
Để công tác đánh giá đội ngũ nhân lực trong khu vực công được chính xác hơn, gắn kết với kết quả thực hiện nhiệm vụ và sản phẩm đầu ra, các nhà lãnh đạo, quản lý có thể áp dụng các cách thức tính năng suất lao động của nhân lực trong khu vực tư nhân vào khu vực công. Việc áp dụng đo lường năng suất lao động của đội ngũ cán bộ, công chức không chỉ giúp cho công tác đánh giá được chính xác hơn, mà còn giúp các cơ quan hành chính nhà nước có thể tiết kiệm chi tiêu công, tăng cường hiệu quả hoạt động, góp phần định hướng đo lường năng suất lao động của quốc gia. Song, trên thực tế, khu vực công nói chung cũng như các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng, việc xác định được năng suất lao động của nhân lực gặp rất nhiều khó khăn và thách thức, như: không có thị trường hoàn hảo, phụ thuộc vào chính sách kinh tế của Chính phủ, có độ trễ tương đối lớn về thời gian, kết quả đầu ra có tác động ở phạm vi lớn…
Đo lường năng suất lao động trong khu vực công
Sự cần thiết của đo lường năng suất lao động trong khu vực công. Theo báo cáo của Tổng cục Thống kê về năng suất lao động của Việt Nam giai đoạn 2011 – 2020, năng suất lao động là một chỉ tiêu thuộc Hệ thống chỉ tiêu thống kê quốc gia (quy định trong Luật Thống kê năm 2015) được tính bằng GDP bình quân trên một lao động đang làm việc trong năm. Theo tài liệu này, cách tính năng suất lao động được tính theo công thức dưới đây2:
Đối với khu vực công, đầu vào là lao động, thiết bị và các nguồn lực khác được sử dụng để sản xuất dịch vụ; đầu ra là dịch vụ do các cơ quan khu vực công sản xuất và cung cấp cho người dân, doanh nghiệp và tổ chức. Trong khu vực công, tăng trưởng năng suất lao động (tạo ra nhiều đầu ra mong muốn hơn với cùng một lượng đầu vào hoặc cùng một lượng đầu ra mong muốn với ít đầu vào hơn) là mức độ cung cấp dịch vụ và các chỉ số phúc lợi xã hội được cải thiện với cùng một mức chi tiêu, hay nói cách khác là chi tiêu công hiệu quả hơn và có tác động hơn. Tạo ra tăng trưởng năng suất lao động trong khu vực công, nghĩa là làm được nhiều hơn với chi phí thấp hơn, là ưu tiên hàng đầu của các Chính phủ trong giai đoạn hậu đại dịch Covid-19 và những biến động khó lường của thế giới.
Theo báo cáo của Ngân hàng Thế giới (WB) năm 20163, có 4 lý do chính cho sự cần thiết phải đo lường năng suất lao động trong khu vực công:
(1) Đo lường năng suất lao động quốc gia.
Theo phòng nghiên cứu Bureaucracy của World Bank (World Bank’s Bureaucracy Lab), trong báo cáo đánh giá chỉ số Worldwide Bureaucracy Indicators (WWBI) khu vực công chiếm: 16% tổng số việc làm và 38% việc làm chính thức; 39% tổng số việc làm có trình độ đại học; 20% tổng số việc làm ơ các nước OECD4. Do đó, việc đo lường năng suất của một bộ phận lớn như vậy trong lực lượng lao động là rất quan trọng để hiểu được xu hướng và các yếu tố quyết định năng suất lao động quốc gia. Ngoài ra, các thước đo chính xác về năng suất lao động về nhân lực trong khu vực mình quản lý sẽ cho phép chính phủ các nước trên thế giới so sánh hiệu quả của lao động và xu hướng năng suất giữa các lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế. Thông tin này có thể nâng cao hiểu biết cho đội ngũ lãnh đạo, quản lý trong khu vực công về các yếu tố thúc đẩy năng suất lao động và các loại chính sách có thể tạo ra tăng trưởng năng suất trong nền kinh tế.
(2) Quản lý ngân sách công (bao gồm hỗ trợ phát triển).
Khu vực công vừa là “nhà cung cấp” vừa là “khách hàng” mua hàng hóa và các dịch vụ trong nền kinh tế. Do đó, chỉ cần những cải thiện nhỏ trong chi tiêu của khu vực công, nguồn ngân sách và các nguồn lực của khu vực này sẽ được tăng lên đáng kể cho các lĩnh vực cần ưu tiên đầu tư. Tương tự như vậy, các dự án viện trợ và hỗ trợ phát triển phụ thuộc vào các cơ quan chính phủ để điều phối và thực hiện. Như vậy, hiệu quả và năng suất của các tổ chức công được nhận hỗ trợ là một yếu tố quan trọng quyết định hiệu quả và thành công của các dự án hỗ trợ phát triển từ Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), WB, Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF)…
Mặt khác, dữ liệu năng suất lao động của khu vực công cho phép các nhà hoạch định chính sách công xác định các cá nhân và tổ chức có năng suất cao và thấp, đồng thời xác định các cơ hội, phương pháp có thể cải thiện năng suất và chọn loại hình đầu tư công hiệu quả. Trong bối cảnh đại dịch và hậu đại dịch Covid-19, các chính phủ đang cạn kiệt nguồn lực và giảm khả năng đáp ứng hiệu quả các nhu cầu của người dân, doanh nghiệp và tổ chức, việc đánh giá chính xác năng suất lao động trong khu vực công sẽ giúp các chính phủ quản lý ngân sách công tốt hơn từ đó sẽ tập trung nguồn lực ngân sách công tốt hơn cho các chương trình hỗ trợ phát triển của mình.
(3) Giám sát, đánh giá chuẩn và khuyến khích các cơ quan nhà nước và đội ngũ nhân lực trong các cơ quan nhà nước.
Theo WB (2016), quỹ tiền lương của khu vực công chiếm 8% GDP toàn cầu và lực lượng lao động trong khu vực này chiếm 38% việc làm chính thức5. Bảo đảm người nộp thuế nhận được nhiều tiền nhất có nghĩa là cung cấp cho các nhà lãnh đạo, quản lý khu vực công các công cụ cần thiết để giám sát và khuyến khích hiệu suất của cán bộ, công chức, viên chức. Dữ liệu năng suất lao động ở cấp độ cá nhân và tổ chức có thể giúp các nhà quản lý và nhân viên xác định những đổi mới, cải cách mới và các phương pháp hay nhất giúp cải thiện năng suất. Dữ liệu như vậy có thể cung cấp các công cụ theo dõi và đo điểm nội bộ chuẩn có hữu ích, cũng như các công cụ khuyến khích hiệu quả khi được liên kết với các biện pháp khen thưởng.
(4) Đạt được các mục tiêu phát triển và mục tiêu phúc lợi xã hội.
Nhiều chỉ số cốt lõi về phúc lợi xã hội, chẳng hạn như các chỉ số trong Mục tiêu Phát triển bền vững (Sustainable Development Goals) và Chỉ số nguồn nhân lực của WB (World Bank’s Human Capital Index) bao gồm: giáo dục, y tế, nước sạch, năng lượng sạch, cơ sở hạ tầng, giảm bất bình đẳng, hành động và bảo tồn khí hậu và công lý, được đánh giá cao phụ thuộc vào một khu vực công hoạt động tốt. Việc đo lường chính xác chất lượng và hiệu quả của các kết quả đầu ra của khu vực công là rất quan trọng để theo dõi tiến độ hướng tới các mục tiêu phát triển quan trọng và xác định các rào cản đối với việc đạt được các mục tiêu đó.
Các thách thức của việc đo lường năng suất lao động trong khu vực công
Việc đo lường giá trị đầu ra của dịch vụ có thể khó khăn vì bản chất của sự tương tác giữa nhà cung cấp (cơ quan nhà nước) và người tiêu dùng hoặc các đặc thù của của người tiêu dùng (người dân, doanh nghiệp). Mặt khác, việc xác định các dịch vụ công được cung ứng (đầu ra) và các yếu tố đầu vào cần thiết để cung ứng các dịch vụ đó khó có thể thực hiện chính xác, đồng thời cũng khó xác định chính xác những thay đổi về hiệu suất và hiệu quả của chúng theo thời gian. Thêm vào đó, hầu hết các dịch vụ công không được mua và bán và nhiều dịch vụ của Chính phủ là hàng hóa tập thể không thể được tiêu thụ riêng lẻ (ví dụ: an ninh, quốc phòng, bảo vệ môi trường). Ngoài ra, sự phát triển của các dịch vụ công số đã tạo thêm nhiều thách thức hơn nữa đối với việc đo lường năng suất của ngành dịch vụ.
Dưới đây là 7 thách thức chính trong việc đo lường năng suất lao động của khu vực công được tác giả Ravi Somani (2021) thuộc phòng nghiên cứu Bureaucracy Lab của World Bank tổng hợp6:
(1) Không có giao dịch thị trường đối với hầu hết các dịch vụ của chính phủ và các dịch vụ này thường được các chính phủ trợ cấp kinh phí.
Việc thiếu các giao dịch thị trường (tính cạnh tranh) gây khó khăn cho việc xác định giá trị kinh tế của một dịch vụ công, vì khách hàng không thể tiết lộ những đánh giá của họ thông qua số lượng đã mua hoặc chi phí phải trả. Điều này làm cho giá trị của kết quả đầu ra khó có thể xác định chính xác.
(2) Nhiều hàng hóa và dịch vụ công được cung cấp do thị trường không hoàn hảo.
Nhiều hàng hóa và dịch vụ công có tác động tích cực từ bên ngoài hoặc thông tin bất đối xứng giữa nhà cung cấp và người tiêu dùng. Điều này dẫn đến việc định giá đầu ra của các hàng hóa và dịch vụ công đó có thể không chính xác. Nguyên nhân của vấn đề này thường do người tiêu dùng/cơ quan quản lý nhà nước không tính được đầy đủ lợi ích xã hội của những hàng hóa và dịch vụ đó (trong trường hợp có tác động tích cực từ bên ngoài); hoặc do người tiêu dùng/cơ quan quản lý nhà nước không nắm đủ thông tin để định giá chính xác số lượng và chất lượng của hàng hóa và dịch vụ đó (trong trường hợp thông tin bất đối xứng).
(3) Trong một số lĩnh vực mà chính phủ là nhà cung cấp chính, dịch vụ trong các lĩnh vực này có bản chất cộng đồng và kết quả đầu ra rất rộng hoặc khó đo lường.
Một ví dụ điển hình, trong lĩnh vực quốc phòng, đối ngoại và bảo vệ môi trường, kết quả có thể khó xác định và đo lường ngay cả ở cấp quốc gia. Thêm vào đó, các dịch vụ trong những lĩnh vực nói trên được cung cấp và tác động đến toàn bộ quốc gia, chứ không phải dành riêng cho bất kỳ hộ gia đình, tổ chức hay một địa phương cụ thể nào. Điều này làm dẫn đến đầu ra của các dịch vụ do các tổ chức công trong các lĩnh vực nói trên cung cấp sẽ khó được xác định, đo lường và định chuẩn.
(4) Việc cung ứng dịch vụ công gắn liền với các chính sách kinh tế của khu vực công.
Các chính sách nền tảng của việc cung cấp dịch vụ công có thể tạo ra những xung đột bổ sung trong thị trường dịch vụ công, điều này làm tăng khó khăn trong việc đo lường đầu ra của khu vực công. Mặt khác, các rào cản về mặt chính sách có thể hạn chế sự tham gia của các nhà cung cấp tiềm năng vào thị trường, làm hạn chế các ưu điểm của các biện pháp đo lường dựa trên thị trường đối với đầu ra của khu vực này. Ngoài ra, các chính sách về tiền lương trong khu vực công hiện nay chưa thật sự gắn chặt đến kỹ năng của người lao động và hiệu quả công việc cũng làm cản trở các phương pháp đo lường năng suất lao động dựa trên thị trường.
(5) Chất lượng dịch vụ công thay đổi theo thời gian.
Không điều chỉnh các thay đổi về chất lượng có thể dẫn đến các ước tính không chính xác về giá trị đầu ra. Ví dụ: một số quy trình chăm sóc sức khỏe nhất định đã được cải thiện đáng kể theo thời gian về tính an toàn và hiệu quả của chúng. Các phép đo đầu ra không tính đến những cải tiến về chất lượng này sẽ đánh giá thấp giá trị của các đầu ra đó.
(6) Nhiều hàng hóa và dịch vụ công tương đối phức tạp, đòi hỏi nhiều đầu vào (thường là vô số) từ nhiều cá nhân và nhiều nguồn7.
Ví dụ, trong báo cáo thường niên về các dự án lớn của chính phủ nước Anh, nội dung trình bày chi tiết các dự án cơ sở hạ tầng công cộng đặc biệt phức tạp, rủi ro cao, đổi mới sáng tạo, và để thực hiện được báo cáo này đòi hỏi nhiều lĩnh vực chuyên môn khác nhau và có sự tham gia của nhiều bên liên quan và nhà cung cấp. Thậm chí việc chuẩn bị một báo cáo giám sát hay báo cáo ngân sách, thoạt nhìn có vẻ như rất đơn giản nhưng cũng có thể yêu cầu nhiều công chức cùng tham gia thực hiện và những đóng góp đó rất khó để đo lường và định giá chính xác. Tính đa chiều và phức tạp của hàm số sản xuất đối với các dịch vụ công tạo ra nhiều khó khăn cho việc đo lường và xác định chính xác các đầu vào nào tương ứng cho việc tạo ra đầu ra nào.
(7) Thường có độ trễ về thời gian khi đánh giá giữa giá trị đầu tư đầu vào của dịch vụ công với kết quả của đầu ra các dịch vụ công đó.
Ví dụ, các khoản đầu tư vào các quy trình chăm sóc sức khỏe mới, bao gồm quy trình nghiên cứu, thử nghiệm và phê duyệt, có thể diễn ra trong nhiều năm hoặc nhiều thập kỷ trước khi các dịch vụ này được phổ biến rộng rãi. Thêm vào đó, bất kỳ ảnh hưởng nào đối với kết quả sức khỏe của người dân thụ hưởng các dịch vụ đó có thể mất nhiều năm tiếp theo mới có thể đánh giá được. Tương tự như vậy đối với các lĩnh vực như giáo dục, môi trường và cơ sở hạ tầng công cộng.
Khuyến nghị cho việc áp dụng đo lường năng suất lao động để đánh giá, xếp loại chất lượng cán bộ, công chức
Từ những thách thức đã nêu, nhóm tác giả có đưa ra một số giải pháp như sau:
Thứ nhất, cần kết hợp nhiều biện pháp đo lường. Mỗi phương pháp đo lường đều có điểm mạnh, điểm yếu khác nhau, do vậy việc kết hợp nhiều biện pháp đo lường năng suất lao động nhân lực của cơ quan hành chính nhà nước sẽ giúp các cơ quan này nắm bắt được bức tranh tổng thể và giảm thiểu những nhược điểm khi áp dụng một biện pháp đo lường duy nhất. Ví dụ, áp dụng tỷ lệ hoàn thành nhiệm vụ trong một giờ công lao động chỉ giúp các cơ quan quản lý nắm bắt được các nhiệm vụ được hoàn thành nhanh chóng, dễ dàng chứ chưa thể rõ được là những nhiệm vụ hoàn thành đó có chất lượng hay không, có đạt được sự hài lòng của người dân hay không. Do đó, ngoài việc áp dụng tỷ lệ nói trên, cần kết hợp với biện pháp đo lường về sự hài lòng của người dân, tổ chức được thụ hưởng kết quả đầu ra của nhiệm vụ để có thể đánh giá được chính xác hơn chất lượng của những nhiệm vụ đó.
Thứ hai, cần kết hợp các biện pháp giám sát và báo cáo đánh giá riêng biệt về các chi tiêu cho đầu vào với các phương pháp đo lường hiệu suất, bao gồm cả những nỗ lực nhằm nâng cao chất lượng cung ứng dịch vụ công, giúp các cơ quan quản lý hiểu rõ hơn các yếu tố thúc đẩy đằng sau những thay đổi về năng suất lao động. Việc xác định nguồn gốc của những thay đổi về năng suất lao động là cần thiết để hiểu rõ hơn các động lực thúc đẩy năng suất lao động nhân lực của cơ quan hành chính nhà nước và tạo ra quá trình tăng trưởng năng suất trong khu vực này thực sự trong dài hạn8, từ đó, đáp ứng được yêu cầu đổi mới quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, hiệu quả.
Thứ ba, áp dụng triệt để các công nghệ số hiện đại vào các phương pháp đo lường năng suất lao động nhân lực của cơ quan hành chính nhà nước. Những công nghệ số hiện đại được vận dụng sẽ giúp cho việc thu thập dữ liệu được chi tiết hơn, chính xác hơn và có tần suất cao hơn. Ngoài ra, để có thể đánh năng suất lao động của các cơ quan này chính xác hơn, cần xem xét vận dụng các tiêu chí của bộ chỉ số chuyển đổi số (DTI) một cách phù hợp. Ví dụ, bộ chỉ số DTI cấp tỉnh có tiêu chí “3.5. Triển khai Trung tâm dữ liệu phục vụ chuyển đổi số theo hướng sử dụng công nghệ điện toán đám mây”, nếu chỉ số này được đánh giá cao, đồng nghĩa với việc tỉnh/thành phố đó có thể dễ dàng kết nối, liên thông, chia sẻ dữ liệu giữa các cơ quan, đơn vị trong tỉnh. Điều này giúp cho việc định lượng thời gian thực hiện một thủ tục hành chính có liên quan nhiều đơn vị thực hiện sẽ chính xác hơn. Hay như tiêu chí “3.7. Mức độ ứng dụng Trí tuệ nhân tạo (AI) trong nền tảng số”, với việc vận dụng AI tốt sẽ giúp đánh giá chính xác hơn sự hài lòng của người dân hoặc đánh giá được dịch vụ nào chất lượng bằng cách thu thập hành vi của người dân khi họ tham gia vào các nền tảng số đó.
Kết luận
Việc đổi mới quản lý nhân lực của cơ quan hành chính nhà nước nói chung cũng như đổi mới công tác đánh giá, xếp loại chất lượng nhân lực của các cơ quan này nói riêng, đều có một mục tiêu chung là hướng tới việc quản trị quốc gia hiện đại, hiệu quả. Để có thể đánh giá, xếp loại chất lượng cán bộ, công chức chính xác hơn, cần áp dụng các giải pháp đo lường năng suất lao động trong các cơ quan này. Tuy nhiên, như chúng ta thấy, không có một lăng kính duy nhất nào về đo lường năng suất lao động của nhân lực trong các cơ quan hành chính nhà nước. Nói chung, việc các cơ qua hành chính nhà nước có thể cung ứng nhiều dịch vụ công và chất lượng hơn với một tập hợp các nguồn lực nhất định chính là kết quả của việc tăng năng suất lao động của cán bộ, công chức. Thêm vào đó, việc đo lường chính xác năng suất lao động của đội ngũ này còn giúp công tác đánh giá đi vào thực chất hơn, làm căn cứ để thực hiện đổi mới các công tác khác trong lĩnh vực quản lý nhân lực, góp phần hướng tới mục tiêu quản trị quốc gia hiện đại, hiệu quả và phục vụ người dân tốt hơn.
