PGS.TS. Võ Kim Sơn
Học viện Hành chính và Quản trị công
(Quanlynhanuoc.vn) – Chính quyền địa phương và quản trị địa phương là hai thuật ngữ sử dụng phổ biến và trên một khía cạnh nhất định được sử dụng thay thế khi nghiên cứu về hoạt động của chính quyền địa phương. Nhưng đó là hai thuật ngữ có nội hàm khác nhau. Hiện nay, áp dụng phương thức quản trị địa phương luôn là một thách thức cho cả chính quyền địa phương lẫn các thực thể khác. Bài viết sẽ tập trung luận bàn sự thách thức đó.
Từ khóa: Chính quyền địa phương; quản trị địa phương; tương tác; đồng thuận.
1. Đặt vấn đề
Chính quyền địa phương là một thực thể (tổ chức) được thành lập và cũng có thể bị giải tán theo ý chí nhà nước. Trong khi đó, quản trị địa phương là một phương thức quản lý các vấn đề của địa phương mang tính tập thể của những thực thể có liên quan.
Quản trị – governance, là một thuật ngữ sử dụng gần đây rất phổ biến trong khu vực công. Các học giả viết về quản trị gắn với rất nhiều lĩnh vực: quản trị quốc tế; quản trị toàn cầu; quản trị vùng; quản trị công; quản trị quốc gia; quản trị địa phương; quản trị doanh nghiệp; quản trị môi trường; quản trị tổ chức…
Quản trị không phải là từ mới mà đã xuất hiện từ những thập niên 60 thế kỷ XX, quản trị hợp tác xã – giống như mô hình quản trị doanh nghiệp ngày nay đã được sử dụng.
Quản trị được hiểu là cách mà bất cứ tổ chức nào sử dụng để giải quyết các vấn đề của tổ chức với sự tham gia của tất cả các thực thể, tổ chức, cá nhân có liên quan. Quản trị doanh nghiệp có từ rất lâu với Hội đồng quản trị và giải quyết các vấn đề của doanh nghiệp có sự tham gia của nhiều thực thể1.
Các tổ chức công bắt đầu nghiên cứu và sử dụng cách tiếp cận giải quyết các vấn đề kinh tế, chính trị, xã hội của nhà nước từng bước tiếp cận mô hình quản trị. Bước đầu tiên là cho phép sự tham gia của nhiều thực thể để họ có tiếng nói trước khi nhà nước ra quyết định. Dần dần, cơ chế đầy đủ của quản trị được vận dụng trong tổ chức công của nhiều quốc gia tạo nên xu hướng quản trị công, quản trị nhà nước, quản trị quốc gia và quản trị địa phương.
2. Quản trị địa phương và chính quyền địa phương là hai phạm trù có liên hệ chặt chẽ với nhau
Trước hết, chính quyền địa phương (local government) là một thực thể (tổ chức). Do đó, có nhiều yếu tố gắn với tổ chức như chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và nhiều yếu tố khác. Và gắn với từng quốc gia, chính quyền địa phương có ở các cấp đơn vị hành chính. Cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã (Việt Nam). Để cho các tổ chức này tồn tại, vận động và phát triển đòi hỏi có nhiều điều kiện. Vì vậy. nhiều thách thức đặt ra cho chính quyền địa phương cả quy mô chung và từng thực thể chính quyền địa phương. Đây là nội dung được nghiên cứu của nhiều học giả. Có thể mô tả tóm lược về hoạt động của chính quyền địa phương như sơ đồ 1.
Angelica Wedell giới thiệu 8 thách thức của chính quyền địa phương ở Hoa Kỳ2,3. Trong các nghiên cứu khác cũng có nhiều học giả trên thế giới bàn về những thách thức của chính quyền địa phương, như:
(1) Hạn chế về nguồn lực, trong đó vấn đề tài chính là trầm trọng. Chính quyền địa phương nói chung và đặc biệt chính quyền địa phương cấp cơ sở. Họ không có đủ nguồn tài chính để thực hiện hết trách nhiệm (nhiệm vụ và quyền hạn phải làm; nhiệm vụ và quyền hạn đáp ứng nhu cầu của công dân,… Trong bối cảnh “thắt lưng buộc bụng”, chính quyền ở mọi cấp bao gồm cả chính phủ trung ương cũng gặp khó khăn về tài chính nên khó có thể chuyển giao nguồn tài chính (nguồn thuế) cho chính quyền địa phương.
(2) Tệ nạn tham nhũng cũng đang là vấn đề thách thức đối với hoạt động của chính quyền địa phương bởi chưa có cơ chế đủ mạnh để ngăn chặn. Điều này đã xảy ra ở mọi quốc gia. Không kiểm toán thì không được biết (vì thông tin thiếu minh bạch) nhưng kiểm toán bất cứ chính quyền địa phương nào trên bất cứ lĩnh vực nào đều không khó để tìm ra tham nhũng.
(3) Tiếp nhận thông tin đầu vào công dân, xã hội là một cách tiếp cận mang tính cải cách – mở rộng sự tham gia của công dân, tổ chức của công dân, các thực thể xã hội nhằm đưa tiếng nói của người dân cho các cơ quan nhà nước thuộc bộ máy chính quyền địa phương trước khi quyết định. Nhưng sử dụng thông tin đó như thế nào thuộc nội bộ của chính quyền địa phương và có thể ít minh bạch về cách mà chính quyền địa phương tiếp nhận, sử dụng thông tin đó. Thiếu sự phản hồi của cách tiếp cận sử dụng làm cho sự tham gia này không thực sự là một giải pháp tốt. Một quy trình hoạt động mang tính khép kín trong bộ máy chính quyền địa phương cũng như bộ máy nhà nước là cách làm mang tính “truyền thống” và mở rộng sự tham gia thông qua dân chủ đại diện cũng mang tính khép kín. Mọi quyết định của các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp cũng thông qua quy trình nội bộ. Các sản phẩm tạo ra mang tính ý chí của bộ máy và công dân, xã hội công dân chỉ tuân thủ chấp hành.
Hai là, quản trị địa phương (local governance), là cách tiếp cận nhằm giải quyết các vấn đề của địa phương bởi chính các thực thể tồn tại, vận động và phát triển ở địa phương. Đây không phải là hoạt động của chính quyền địa phương (đơn thuần). Đó là phương thức quản lý các vấn đề địa phương (quản trị), bởi một cơ chế tập thể của nhiều thực thể có liên quan và trên cơ sở đồng thuận thông qua tương tác. Tuy thuộc vào cấp độ của địa phương, những thực thể nào có thể có thể tham gia vào mô hình này lại tùy thuộc vào thể chế của ngay chính quyền địa phương khi khẳng định, mọi thực thể bao gồm mọi công dân đều có thể tham gia vào quá trình tương tác, nghị bàn, trao đổi, bỏ phiểu một cách bình đẳng, công khai (sơ đồ 2).
Các thực thể trong quá trình ra quyết định tuân thủ nguyên bình đẳng, ngang nhau, không loại trừ. Chính quyền địa phương chỉ là một trong các thực thể của quá trình ra quyết định. Tùy thuộc vào năng lực lãnh đạo của chính quyền địa phương, khả năng thu hút, lôi cuốn sự đồng thuận của các thực thể khác với ý kiến của chính quyền địa phương sẽ khác nhau.
Trong phương thức quản trị, ai trong số các thực thể đó có năng lực vượt trội sẽ thuyết phục được các thực thể khác đồng thuận, để cùng đưa ra quyết định. Chính quyền địa phương cần phải hướng đến xây dựng năng lực vượt trội, không phải mang tính quyền lực áp đặt, để thuyết phục các thực thể cùng đồng thuận. Đây là một thách thức lớn về năng lực chính quyền địa phương trên nhiều vấn đề của địa phương phải được giải quyết theo cách tiếp cận quản trị địa phương. Và do hạn chế về năng lực, mô hình đóng, khép kín đưa ra các quyết định vẫn được áp dụng dù có hay không có sự đồng thuận của các thực thể khác.
Để mọi thực thể có thể tham gia một cách bình đẳng, đòi hỏi chính từng thực thể phải có năng lực của riêng mình. Không phải tham gia mang tính “ăn theo” và biểu quyết, phát biểu theo “ý chí của nhà nước”. Mọi sự áp đặt, duy ý chí đều không phải là phương thức quản trị (địa phương).
Từng công dân đều có tiếng nói của mình mang tính xây dựng, tìm kiếm dựa trên năng lực thực tiễn. Và đưa ra ý kiến, ý tưởng mang tính “lợi ích cộng đồng”, thay cho lợi ích cá nhân, nhóm hay gia tộc. Đây chính là nguyên nhân không đạt được đồng thuận khi ra quyết định và khó có thể tổ chức bầu trực tiếp chức danh chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND).
Mọi thực thể luôn phải đặt lợi ích cộng đồng, địa phương lên trên lợi ích nhóm và điều này phải là nguyên tắc. Nhưng thực tế khó có thể loại trừ hết “lợi ích nhóm”, ngay cả thực thể nhà nước, chính quyền địa phương khi đưa ra ý tưởng cũng có thể chứa đựng sau đó lợi ích nhóm. Điều này là không tránh khỏi, vì đây là hiện tượng hai mặt. Ở Việt Nam ít quan tâm đến lobby nhưng vận động chính sách lại là một cụm từ khá phổ biến.
Ba là, cách thức quản lý các vấn đề của địa phương theo mô hình quản trị địa phương. Cần phân tích đầy đủ để có thể trả lời: các vấn đề của đời sống chính trị, kinh tế, xã hội… của một địa phương (kể cả quốc gia) có thể áp dụng mô hình quản trị địa phương hay sàng lọc và chỉ đưa ra một số vấn đề để có thể áp dụng mô hình quản trị địa phương như (sơ đồ 2). Những lĩnh vực, vấn đề còn lại vẫn tiếp tục theo đúng bản chất hoạt động của chính quyền địa phương – cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương quản lý nhà nước các vấn đề của địa phương như (sơ đồ 1). Nếu như cách tiếp cận đó, đòi hỏi phải xác định rõ các vấn đề sẽ theo mô hình quản trị địa phương (sơ đồ 2) và công khai để xã hội địa phương có thể biết và có cơ hội cùng tương tác, trao đổi, nghị bàn.
Pháp luật Việt Nam quy định “trưng cầu ý dân” cần phải công khai ý kiến và cách xử lý. Có thể sẽ là vấn đề phức tạp khi phải xác định những vấn đề nào thực hiện mô hình ra quyết định theo quản trị địa phương, những vấn đề nào sẽ được ra quyết định mang tính hoạt động quản lý nhà nước truyền thống của chính quyền địa phương và những lĩnh vực nào có sự chuyển đổi từ mô hình truyền thống sang mô hình quản trị địa phương (sơ đồ 3).
Tư duy mô tả ở sơ đồ 3, đòi hỏi chính quyền địa phương các cấp phải tự mạnh dạn quyết định những vấn đề, lĩnh vực nào mang tính “khép kín” trong nội bộ chính quyền địa phương; những lĩnh vực, vấn đề nào sẽ áp dụng theo mô hình quản trị địa phương. Không phải tự nhiên có mô hình quản trị địa phương nếu chính bản thân chính quyền địa phương không mong muốn điều đó; những vấn đề, lĩnh vực nào chính quyền địa phương sẽ từng bước chuyển đổi sang mô hình quản trị địa phương theo tinh thần: dân biết, dân bàn, dân góp ý kiến nhưng quyết định vẫn thuộc vào quyền của chính quyền địa phương.
Tham nhũng và thiếu minh bạch trong hoạt động của chính quyền địa phương đang làm cho sự tin tưởng của Nhân dân với chính quyền địa phương; giảm và làm cho hoạt động cung ứng dịch vụ công trở nên kém hiệu quả. Công chúng không được cung cấp một cách đầy đủ thông tin và thiếu minh bạch, mặt khác, năng lực của những thực thể đứng đầu chính quyền địa phương các cấp cũng như bộ máy giúp việc (tham mưu) hạn chế; sự liêm chính, tuân thủ pháp luật không như quy định, thêm vào đó là các quan chức tìm kiếm lợi ích nhóm khiến cho mô hình quản trị địa phương không dễ dàng trong bối cảnh này. Cần có một văn bản pháp luật cao nhất như là một đạo luật, quy định vừa mang tính nguyên tắc, vừa mang tính cụ thể lĩnh vực bắt buộc phải áp dụng mô hình quản trị địa phương trên các lĩnh vực của địa phương. Không thể tùy vào tự chọn của chính quyền địa phương đưa ra và phải công khai, minh bạch các quy định đó.
Bốn là, thực hiện dân chủ ở cơ sở – thông qua Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở là một dạng không đầy đủ của mô hình quản trị địa phương. Điều này thể hiện thông qua những quy định các lĩnh vực, hoạt động cụ thể (sơ đồ 4).
Với các quy định đó, phương thức quản trị chỉ áp dụng hạn chế trên một số lĩnh vực và chưa có loại hình nào quyết định dựa trên sự đồng thuận cả chính quyền địa phương với xã hội, công dân.
Nhóm 1: là những công việc mà chính quyền cơ sở phải thực hiện theo quy định của pháp luật. Những quốc gia có luật tự chủ, tự quản (local autonomy), như: Hàn Quốc, Nhật Bản hay nhiều quốc gia khác. Mỗi chính quyền địa phương có nhiệm vụ và quyền hạn riêng và sẽ không có cấp nào được quyền phân công nhiệm vụ và quyền hạn cho cấp lãnh thổ bên dưới, dù đó là ủy quyền cho cấp dưới làm thay. Nhiệm vụ và quyền hạn theo luật định mang tính bắt buộc với mọi loại chính quyền địa phương và tổ chức thực hiện. Luật Tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam đưa ra quy định chính quyền địa phương cấp trên (cấp lãnh thổ) có thể ủy quyền nhiệm vụ và quyền hạn của mình cho chính quyền địa phương cấp dưới thực hiện. Điều này không đúng bản chất của phân công, phối hợp như Hiến định và không tương thích về năng lực.
Nhóm 2: là những gì chính quyền địa phương làm (cách làm không phải theo mô hình quản trị địa phương mà theo truyền thống) và phải thông báo cho cộng đồng dân cư biết như là một sự minh bạch, công khai. Loại nào, mức độ công khai,… đều do pháp luật quy định.
Nhóm 3: là những gì có liên quan đến cộng đồng nhưng chính quyền địa phương không làm để cho cộng đồng tự bàn, tự làm. Công việc nào liên quan đến cộng đồng, để cộng đồng tự quyết cũng do pháp luật quy định.
Nhóm 4: những công việc mà chính quyền địa phương cơ sở quyết (như sơ đồ 1) nhưng công dân trong cộng đồng có thể được đưa ý kiến. Tuy nhiên, những ý kiến đó được chấp nhận hay không và vì sao đều không có cơ chế để phản hồi. Loại này cũng do pháp luật quy định.
Nhóm 5: hoạt động giám sát. Đây là một trong những hoạt động để cộng đồng có thể đánh giá một số hoạt động của chính quyền địa phương và một số hoạt động của cộng đồng (giám sát đầu tư của cộng đồng).
Với cách tiếp cận mô tả ở sơ đồ 3 và cách tiếp cận quản trị địa phương mô tả ở sơ đồ 2, dễ dàng nhận biết việc thực hiện dân chủ ở cơ sở không giống như quản trị địa phương4.
Năm là, phải xác định đúng, đủ, khoa học vai trò của các thực thể trong mô hình quản trị quốc gia/địa phương. Và quản trị địa phương cần xác định vai trò của chính quyền địa phương – là một thực thể quản lý nhà nước ở địa phương cùng với các thực thể khác ra quyết định các vấn đề của địa phương.Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019 và năm 2025) quy định một số nội dung, như: phân định thẩm quyền cho chính quyền; phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương; nhiệm vụ và quyền hạn của chính quyền địa phương cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã5 nhưng cụ thể hóa thực thể chính quyền địa phương là thực thể nào để thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn quy định. Trong khi các điều khoản tiếp theo lại quy định nhiệm vụ và quyền hạn của hai thực thể rất rõ ràng là Hội đồng nhân dân (HĐND) và UBND.
Phải chăng cách tiếp cận của Việt Nam là cụm từ chính quyền địa phương (khác với các quốc gia và lý thuyết chung) để gọi chung cho HĐND và UBND (Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 1958). Khi mà pháp luật hiển nhiên tách hai thực thể là HĐND và UBND ra thành hai thực thể có tính độc lập nhất định và hình thành chính quyền địa phương – chính phủ địa phương (local government) như là chính phủ trung ương (central government), với hai thực thể là Quốc hội và Chính phủ (hành pháp). Thực thể nào trong hai thực thể của chính quyền địa phương: HĐND và UBND sẽ tham gia trong mô hình quản trị địa phương và câu hỏi này cũng tương tự cho hai thực thể là Quốc hội và Chính phủ ở trung ương.
Thực thể thứ nhất: HĐND là thực thể do người dân bầu ra và là đại diện cho ý chí, nguyện vọng của người dân. Đó là thực thể thực hiện dân chủ đại diện. Và về nguyên tắc, mọi quyết định mà HĐND ban hành thể hiện ý chí, nguyện vọng của người dân và quyết định đưa ra dựa trên sự đồng thuận, mang tính đa số. Phải chăng, với các hoạt động này và sự hình thành của HĐND theo đúng lý thuyết của dân chủ đại diện, cử tri bầu đại diện cho họ và hoạt động của HĐND phải thể hiện ý chí nguyện vọng của Nhân dân. Đó chính là dạng của quản trị địa phương cũng giống như Quốc hội, thực thể quyền lực nhà nước cao nhất là của Nhân dân trao cho và tất cả hoạt động thông qua quá trình lập pháp phải luôn phản ảnh ý chí, nguyện vọng của Nhân dân. Đó là quản trị quốc gia (trên lĩnh vực lập pháp) theo đúng nghĩa và ít bàn đến vai trò của HĐND trong mô hình quản trị địa phương.
Thực thể thứ hai: UBND – cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, thực hiện về nguyên tắc quản lý mọi vấn đề mang tính hằng ngày ở địa phương và đưa ra rất nhiều loại quyết định khác nhau. Trong văn bản pháp luật Việt Nam, UBND thực hiện hai chức năng: hành chính nhà nước ở địa phương (tuân thủ mọi quy định của cấp trên) và chấp hành của HĐND (thực hiện các quyết định của HĐND) nhưng thiếu chuẩn mực quy định cách thức thực hiện vai trò để có thể chọn phương thức quản trị hoặc không.
UBND – với rất nhiều quyết định được đưa ra đòi hỏi phải có năng lực thực sự để bảo đảm quyết định ban hành có hiệu lực, hiệu quả.
Nếu không thay đổi năng lực của chính quyền địa phương (UBND) thì mô hình quản trị địa phương như sơ đồ 2 sẽ không đem lại hiệu quả.
Sáu là, những thách thức của quản trị địa phương. Đây là một lĩnh vực ít quan tâm. Đa số đều nhầm với thách thức của chính quyền địa phương hơn là phương thức giải quyết các vấn đề địa phương bằng phương thức quản trị địa phương. Ngân hàng Thế giới (WB) đã đề cập các vấn đề của quản trị địa phương ở các nước đang phát triển nhưng mô tả các vấn đề về chính quyền địa phương hơn là quản trị địa phương6.
Quản trị địa phương thực chất là xây dựng và hành động tập thể của nhiều thực thể bên trong và bên ngoài nhà nước (chính quyền địa phương). Các thực thể chính thức mang tính truyền thống cung ứng dịch vụ sẽ khó có thể hoạt động tốt hơn trong môi trường đầy biến động nếu không chia sẻ với các thực thể bên ngoài. Cần có một sự thay đổi trong tư duy về cung ứng dịch vụ khác với cách tư duy vốn đã có mang tính chuyển giao: cung ứng dịch vụ công hoặc Nhà nước trực tiếp làm hoặc Nhà nước bỏ tiền ra thuê bên ngoài làm và cung ứng lại cho công chúng. Tạo ra một thị trường cung ứng dịch vụ, trong đó nhà cung ứng và người có nhu cầu sẽ tương tác với nhau trên cơ sở lợi ích. Sự tương tác giữa nhà cung ứng dịch vụ với người nhận dịch vụ được hỗ trợ bởi chính quyền địa phương để các bên đi đến những thỏa thuận nhất định về chất lượng cũng như giá cả.
Trên thị trường với sự tồn tại của chính quyền địa phương (cơ quan quản lý nhà nước); nhà cung ứng và người có nhu cầu, Nhà nước không quyết định mà là chất xúc tác để hai bên tương tác với nhau và đi đến đồng thuận. Cần nhận thức quản trị địa phương vừa là phương thức đưa ra các quyết định giải quyết vấn đề của địa phương trên nguyên tắc: tương tác, tôn trọng lẫn nhau; bình đẳng, không loại trừ đồng thuận và tham gia tích cực, chủ động để thực hiện các quyết định đó. Tính đồng thuận/hay đa số sẽ là nền tảng để quyết định được thực hiện có kết quả, hiệu quả vì lợi ích cộng đồng. Nếu chỉ dừng lại ra quyết định mà không mang tính tập thể cùng nhau thực hiện sẽ không đạt được mục tiêu đề ra.
Quản trị địa phương với sự chấp nhận sự tham gia của tất cả các thực thể chính thức, không chính thức ở địa phương vào công việc của địa phương không chỉ là cung ứng tốt hơn các dịch vụ địa phương mà còn phát huy quyền tự do, tham gia một cách dân chủ, xây dựng thông qua quá trình tương tác sẽ tạo ra môi trường lành mạnh ở địa phương và làm cho cuộc sống cộng đồng trở nên tốt hơn.
Nếu như mô hình truyền thống, coi chính quyền địa phương là thực thể duy nhất phải cung ứng hoặc tổ chức cung ứng hoặc trả tiền cho cung ứng dịch vụ công sẽ hoàn toàn không thích hợp bối cảnh thị trường. Và nguyên tắc thị trường: nhận được lợi ích phải chi trả cho lợi ích đó thì các nhà cung ứng khác ngoài nhà nước cũng sẽ là thực thể nhận được lợi ích đó.
Các thực thể chính thức, không chính thức trong mô hình quản trị địa phương sẽ thông qua tương tác với khách hàng để cung ứng đúng, đủ các loại dịch vụ đem lại lợi ich cho cả đôi bên. Họ sẽ tìm ra cách làm hiệu quả hơn cho chính họ và cho chính khách hàng để cả hai bên cùng hài lòng.
Ít ai quan tâm đến hình thức nào để có thể thực hiện hoạt động mang tính tương tác, trao đổi theo mô hình quản trị địa phương. Nếu như quản trị doanh nghiệp hoạt động theo cơ chế Hội đồng quản trị thì thực sự sẽ có ít học giả đề cập đến mô hình tổ chức thực thi quản trị địa phương. Không ai bàn về một dạng tổ chức như thế nào để thực thi quản trị địa phương/quản trị quốc gia. Hội nghị thôn trong thực hiện dân chủ ở cơ sở chỉ là hội nghị công dân và không phải là mô hình quản trị. Cần xem xét cách Vua Trần (thế kỷ XIV), tổ chức Hội nghị Diên Hồng để thực thi quản trị địa phương/quản trị quốc gia.
Bảy là, chính quyền địa phương là một thực thể của phương thức quản trị địa phương. Chính quyền địa phương không thể từ bỏ vai trò quan trọng trong quản lý xã hội, đáp ứng nhu cầu của cộng đồng. Nhưng sự trì trệ, chậm thay đổi trong việc áp dụng phương thức quản trị địa phương, không có đủ năng lực để thay đổi và vẫn tiếp cận hoạt động mang tính truyền thống. Chính quyền địa phương không có nhiều cơ hội để quan tâm đến sản phẩm mà chính quyền cung ứng cho xã hội tốt – xấu; hài lòng – không hài lòng.
Việc thiếu những cơ chế về trách nhiệm giải trình (tuân thủ quy trình, giải trình hoạt động); về minh bạch tài chính; nhân sự, quan hệ,… sẽ làm cho mối quan hệ giữa chính quyền địa phương với các thực thể ngày càng ít thân thiện và thiếu hiểu biết. Mọi cuộc cải cách đều không đem lại kết quả nếu như chính quyền địa phương “vẫn đóng cửa, tự quyết định các vấn đề” và cưỡng bức công chúng chấp nhận sự điều tiết nhiều khi rất vô lý.
Cần tạo điều kiện cho tất cả các thực thể trên thị trường đều có tiếng nói nhằm đem lại lợi ích cho địa phương giống như cách thức tư duy của doanh nghiệp theo mộ hình Hội đồng quản trị: nhân viên, cổ đông, các nhà quản lý (các cấp); khách hàng, bạn hàng, nhà tài trợ, cung ứng dịch vụ tài chính, chính quyền (các cấp) và cuối cùng các nhóm xã hội đều là những thực thể đem lại lợi nhuận cho chính doanh nghiệp nếu doanh nghiệp/nhà quản lý, đặc biệt nhấn mạnh việc biết khai thác họ. Đây cũng chính là lý do, tại sao quản trị doanh nghiệp (corporate governance) được xem như là một mô hình thành công và được nhà nước quan tâm. Một doanh nghiệp với hệ thống các quy tắc, thông lệ và quy trình mà qua đó một công ty được chỉ đạo và kiểm soát; một cách thức quản lý các công ty với nhiều thực thể nhưng lại phân định rất rõ: phân chia quyền lực; quyền quyết định; trách nhiệm giải trình; trách nhiệm pháp lý… Và một cơ chế kiểm soát, giám sát, sự tín nhiệm thông qua phiếu bầu trong Hội đồng.
Lưu ý, quản trị địa phương không phải là thực thể – mà là phương thức quản lý. Cần một quy chế để các thực thể tương tác với nhau trên nguyên tắc: bình đẳng, công bằng, không loại trừ. Và tất yếu mọi quyết định đưa ra đều không vi phạm chuẩn mực chung của xã hội, của pháp luật và lợi ích cùa cộng đồng.
Quản trị địa phương không phải là để thay thế cho chính quyền địa phương. Không ít người khi bàn về quản trị địa phương coi đó như là một sự thay thế chính quyền địa phương. Điều đó không đúng. Chính quyền địa phương là một thực thể luôn phải tồn tại, trong khi đó, quản trị và quản trị địa phương là cách tiếp cận hoạt động tập thể; là hệ thống giá trị, quy tắc, thể chế được sử dụng để quản lý (manage) tổ chức, xã hội.
Chính quyền địa phương có vai trò rất lớn trong hoạt động của tập thể đó. Tùy thuộc vào năng lực để tương tác với các thực thể xã hội còn lại. Đó cũng là tư duy về quản trị hiện đại (New Government-Society Interactions). Nếu năng lực của chính quyền địa phương hạn chế, khó có thể mang tính dẫn dắt, định hướng, thu hút các thực thể xã hội khác đồng thuận với ý tưởng của chính quyền địa phương. Sự thất bại không phải của mô hình quản trị – governance mà chính là sự yếu kém của chính quyền địa phương. Do đó, chính quyền địa phương luôn phải chú trọng xây dựng năng lực quản trị địa phương, vì đó là một cách, phương thức hoạt động mà xây dựng năng lực của chính mình để chính quyền địa phương tham gia quản trị xã hội tốt, hiệu lực, hiệu quả.
3. Kết luận
Chính quyền địa phương và quản trị địa phương là hai phạm trù khác nhau những có mối liên hệ chặt chẽ. Chính quyền địa phương là một yếu tố cấu thành của phương thức quản trị địa phương.
Khi thực hiện mô hình quản trị đòi hỏi phải tuân thủ một số định hướng gọi chung là quản trị tốt (hay quản trị đúng theo một số tiêu chí – good governance). Cụm từ quản trị địa phương có thể hiểu theo hai cách:
(1) Quản trị trong chính quyền địa phương (governance in local government). Coi chính quyền địa phương là một thực thể (tổ chức) và phương thức quản trị có thể vận dụng trong quá trình ra quyết định của chính quyền địa phương đối với các vấn đề thuộc nhiệm vụ và quyền hạn của chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương xây dựng và thực hiện các chính sách vì lợi ích của cộng đồng địa phương (tùy theo quy mô, nhiệm vụ và quyền hạn được trao cho từng cấp, loại chính quyền địa phương). Và đó cũng là quy trình mà Hội đồng (địa phương – HĐND) sử dụng nhằm bảo đảm quản lý tốt nhất các vấn đề của địa phương. Và chấp hành các quyết định đó, có thể mô tả quản trị trong chính quyền địa phương theo sơ đồ 1. Trong đó, quy trình ra quyết định có sự tham gia của các thực thể cấu thành bộ máy chính quyền địa phương (HĐND, UBND; các cơ quan chuyên môn).
(2) Quản trị địa phương theo đúng nguyên bản của quản trị địa phương. Mọi thực thể (tổ chức, chính thức, phi chính thức,…) đều tham gia vào quá trình ra quyết định các vấn đề của địa phương theo nguyên tắc tương tác, trao đổi, nghị bàn, bình đẳng, không loại trừ để đưa ra các quyết định và cùng nhau thực hiện quyết định nhằm phát triển địa phương. Và thực hiện quản trị địa phương, đòi hỏi một đáp án chặt chẽ của các vấn đề nêu trên.
Quản trị địa phương (local governance) là một quá trình ra quyết định tập thể bởi tất cả thực thể có liên quan đến các vấn đề của địa phương, thông qua quá trình tương tác (interaction) giữa các thực thể đó7. Quản trị địa phương khác với chính quyền địa phương là những thực thể do nhà nước tạo ra được trao nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể. Quản trị (địa phương) không phải là một thực thể mà là quá trình ra quyết định. Sự thành công, tốt, xấu của quá trình ra quyết định tập thể này phụ thuộc vào chính những quy định mang tính nguyên tắc mà các tổ chức, quốc gia gọi chung là nguyên tắc good governance – quản trị tốt8, 9. Dù rất khác nhau về danh mục nguyên tắc nhưng đó là những gì làm cho quản trị với nghĩa quá trình quyết định tập thể của mọi thực thể xã hội của địa phương, quốc gia tốt hơn. Áp dụng các nguyên tắc quản trị tốt sẽ làm cho quy trình ra quyết định tập thể tốt, kết quả, hiệu quả hơn là quy trình ra quyết định “khép kín” bởi chính quyền địa phương.
Chú thích:
1. James Chen (2024). Corporate Governance: Definition, Principles, Models, and Examples. September 12, 2024. https://www.investopedia.com/terms/c/corporategovernance.asp
2. Eight Biggest Challenges for Local Governments Today. Angelica Wedell. October 13, 2024.https://blog.polco.us/8-biggest-challenges-local-gov
3. Adele Gritten (2024). Scanning the horizon: challenges facing UK local government in 2024.23 January 2024. https://localpartnerships.gov.uk/2024/01/23/challenges-facing-uk-local-government
4. Quốc hội (2022). Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở năm 2022.
5. Quốc hội (2015, 2019, 2025). Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019 và năm 2025).
6. Local governance in developing countries. Edited by Anwar Shah. (2008). The International Bank for Reconstruction and Development.The World Bank
7. Modern governance – New Government-Society Interactions. Jan Kooiman. 1993. SAGE Publications London.
8. United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific. 1997. What is Good Governance? https://www.unescap.org
9. Principles of Good Democratic Governance. Good Governance – the responsible conduct of public affairs and management of public resources – is encapsulated in the Council of Europe 12 Principles of Good Governance. 2008. https://www.coe.int/en/web/centre-of-expertise-for-multilevel-governance/12-principles
