Putting civil servants at the center of two-tier local government reform: a public service psychology perspective from Southeast Vietnam
TS. Nguyễn Đình Phong
Học viện Chính trị khu vực II
Email: nguyenphongtl@gmail.com
(Quanlynhanuoc.vn) – Cải cách tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình hai cấp không chỉ làm thay đổi cấu trúc bộ máy, mà còn đặt lại yêu cầu về vai trò, trách nhiệm, động lực và văn hóa công vụ của đội ngũ cán bộ, công chức ở cấp gần dân nhất. Trên cơ sở tiếp cận từ khoa học chính trị, tâm lý công vụ và quản trị thay đổi, bài viết phân tích quá trình chuyển hóa cải cách chính quyền địa phương hai cấp vào trải nghiệm, tâm thế và hành vi thực thi của cán bộ, công chức vùng Đông Nam Bộ. Từ đó, khẳng định hiệu quả cải cách không chỉ phụ thuộc vào thiết kế thể chế mà còn phụ thuộc có tính quyết định vào việc chuyển hóa cải cách thành năng lực, động lực, văn hóa công vụ và trách nhiệm phục vụ của đội ngũ thực thi.
Từ khóa: Chính quyền địa phương hai cấp; tâm lý công vụ; chủ thể hóa cải cách; cán bộ, công chức; văn hóa chính trị; Đông Nam Bộ.
Abstract: Reforming local government organization under a two-tier model not only changes the structure of the administrative apparatus but also redefines the requirements regarding the roles, responsibilities, motivations, and public service culture of the cadre and civil servants at the level closest to the people. Drawing on political science, public service psychology, and change management, this article analyzes the process by which the two-tier local government reform is translated into the experiences, mindsets, and implementation behaviors of officials and civil servants in the Southeast region. Consequently, it affirms that the effectiveness of reform depends not only on institutional design but also, decisively, on the transformation of reform into the capabilities, motivation, public service culture, and commitment to service of the implementing workforce.
Keywords: Two-tier local government; public-service psychology; subjectivization of reform; cadres and civil servants; political culture; Southeast Vietnam.
1. Đặt vấn đề
Việc sắp xếp đơn vị hành chính và xây dựng mô hình chính quyền địa phương hai cấp đang đặt ra yêu cầu mới đối với tổ chức và vận hành quyền lực nhà nước ở địa phương. Về mặt thể chế, Nghị quyết số 74/NQ-CP ngày 07/4/2025 của Chính phủ ban hành kế hoạch thực hiện sắp xếp đơn vị hành chính và xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương hai cấp; Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 tiếp tục tạo cơ sở pháp lý cho việc tổ chức lại chính quyền địa phương theo yêu cầu mới. Tuy nhiên, cải cách bộ máy không tự động tạo ra hiệu quả thực thi nếu không được chuyển hóa qua những chủ thể cụ thể, nhất là đội ngũ cán bộ, công chức cấp cơ sở – những người trực tiếp tiếp xúc, giải thích, hướng dẫn, giải quyết công việc và đại diện cho hình ảnh quyền lực công trước người dân, doanh nghiệp.
Từ góc độ khoa học chính trị, mô hình chính quyền địa phương hai cấp không chỉ là vấn đề phân định thẩm quyền, cắt giảm tầng nấc trung gian hoặc tổ chức lại địa giới hành chính. Đây còn là quá trình điều chỉnh quan hệ giữa Nhà nước với Nhân dân, giữa thiết kế thể chế với hành vi thực thi, giữa quyền lực được phân bổ trên văn bản với quyền lực được thực hiện trong từng công việc cụ thể. Nếu phương diện thể chế trả lời câu hỏi quyền lực được giao cho ai, ở cấp nào và trong khuôn khổ nào, thì phương diện chủ thể thực thi đặt ra câu hỏi: quyền lực đó được thực hiện bởi ai, với năng lực nào, tâm thế nào, trách nhiệm nào và tạo ra kết quả gì cho người dân, doanh nghiệp.
Bài viết lấy vấn đề trung tâm là tâm lý công vụ và văn hóa chính trị để phân tích quá trình chuyển hóa cải cách chính quyền địa phương hai cấp vào hành vi thực thi của cán bộ, công chức ở vùng Đông Nam Bộ. Câu hỏi nghiên cứu đặt ra là: cải cách mô hình chính quyền địa phương hai cấp đã tác động như thế nào đến động lực, tâm lý, năng lực thích ứng và hành vi công vụ của cán bộ, công chức; các biểu hiện tích cực và các hạn chế trong quá trình chuyển hóa cải cách là gì; và hàm ý chính sách nào để biến cải cách thể chế thành hiệu quả thực thi, qua đó tăng cường niềm tin xã hội.
2. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
2.1. Một số khái niệm và khung phân tích
Tâm lý công vụ trong bài viết này được hiểu là tổng hợp các trạng thái nhận thức, cảm xúc, động cơ, thái độ và xu hướng hành vi của cán bộ, công chức trong quá trình thực hiện nhiệm vụ công. Cách hiểu này kế thừa các nghiên cứu về động lực phụng sự công, theo đó động cơ của người làm việc trong khu vực công không chỉ gắn với lợi ích cá nhân mà còn gắn với khuynh hướng đáp ứng các giá trị, mục tiêu và lợi ích công cộng (Perry & Wise, 1990). Trong bối cảnh cải cách tổ chức bộ máy, tâm lý công vụ không chỉ biểu hiện ở sự hài lòng hay lo lắng cá nhân, mà còn thể hiện ở khả năng thích ứng, mức độ chấp nhận thay đổi, tinh thần trách nhiệm, động lực phục vụ và thái độ trước áp lực mới.
Chủ thể hóa cải cách là quá trình trong đó mục tiêu, quy định và yêu cầu cải cách được chuyển hóa thành nhận thức, động lực, năng lực, hành vi và chuẩn mực công vụ của những người trực tiếp thực thi. Khái niệm này được bài viết sử dụng theo nghĩa thao tác hóa, trên cơ sở kế thừa cách tiếp cận về vai trò của công chức tuyến đầu trong quá trình thực thi chính sách. Những người làm việc trực tiếp với công dân trong cung ứng dịch vụ công không chỉ thi hành chính sách một cách cơ học, mà trên thực tế còn tham gia định hình chính sách thông qua những lựa chọn, diễn giải và cách ứng xử cụ thể trong quá trình thực thi (Lipsky, 1980). Với nghĩa này, cải cách không dừng lại ở văn bản, mô hình tổ chức hoặc quy trình kỹ thuật mà cải cách chỉ trở thành hiện thực khi được đội ngũ cán bộ, công chức tiếp nhận, diễn giải, nội tâm hóa và thực hiện trong từng quyết định, từng hồ sơ, từng cuộc tiếp xúc với người dân và doanh nghiệp.
Văn hóa chính trị của cán bộ, công chức trong bối cảnh được nhìn nhận như hệ giá trị, tri thức, thái độ, niềm tin và chuẩn mực điều chỉnh cách họ nhận thức, sử dụng và thực thi quyền lực công. Cách tiếp cận này có cơ sở từ quan niệm kinh điển của Almond và Verba về văn hóa chính trị như sự phân bố các khuôn mẫu định hướng đối với những đối tượng chính trị trong các thành viên của một quốc gia (Almond & Verba, 1963). Khi vận dụng vào đội ngũ cán bộ, công chức, văn hóa chính trị không chỉ thể hiện ở nhận thức chính trị, mà còn thể hiện trong thái độ phục vụ, ý thức trách nhiệm, sự liêm chính, khả năng lắng nghe, tinh thần tôn trọng Nhân dân và cách thức sử dụng quyền lực công trong thực thi nhiệm vụ.
Khái niệm cán bộ, công chức được sử dụng trong bài viết này theo nghĩa chung để chỉ đội ngũ thực thi quyền lực công trong cơ quan nhà nước ở địa phương, đặc biệt là những người trực tiếp tham gia tham mưu, hướng dẫn, tiếp nhận và giải quyết công việc của người dân, doanh nghiệp. Cách tiếp cận này phù hợp với quy định của pháp luật Việt Nam về cán bộ, công chức và phạm vi nghiên cứu định tính của bài viết (Quốc hội, 2025).
Khung phân tích của bài viết gồm bốn trục: (1) Động lực tích cực do cải cách tạo ra; (2) Áp lực thích ứng trong giai đoạn chuyển đổi; (3) Sự không đồng đều về năng lực, thái độ và văn hóa công vụ; (4) Tác động của quá trình chủ thể hóa cải cách đến chất lượng phục vụ, niềm tin và sự hài lòng của người dân, doanh nghiệp.
2.2. Phương pháp và nguồn dữ liệu
Bài viết sử dụng phương pháp phân tích văn bản chính sách, phân tích định tính chủ đề, tổng hợp dữ liệu thứ cấp và diễn giải chính sách công dưới góc độ khoa học chính trị. Dữ liệu thể chế gồm các văn bản liên quan đến sắp xếp đơn vị hành chính và tổ chức chính quyền địa phương hai cấp, trong đó có Nghị quyết số 74/NQ-CP ngày 07/4/2025 của Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025.
Dữ liệu thứ cấp được sử dụng gồm các chỉ số SIPAS, PAPI và PCI giai đoạn 2022 – 2024. SIPAS được dùng để tham chiếu mức độ hài lòng của người dân đối với sự phục vụ của cơ quan hành chính nhà nước; PAPI được dùng để nhận diện các chiều cạnh tham gia của người dân ở cấp cơ sở, công khai minh bạch, trách nhiệm giải trình, thủ tục hành chính công, cung ứng dịch vụ công và quản trị điện tử; PCI được dùng để tham chiếu góc nhìn của doanh nghiệp về chất lượng điều hành, minh bạch, chi phí tuân thủ, chi phí không chính thức và tính năng động của chính quyền địa phương. Bên cạnh đó, bài viết khai thác dữ liệu phỏng vấn sâu thuộc đề tài cấp Bộ “Nâng cao văn hóa chính trị của cán bộ, công chức vùng Đông Nam Bộ trong bối cảnh hiện nay”, thực hiện cuối năm 2025.
3. Kết quả nghiên cứu
3.1. Cải cách chính quyền địa phương hai cấp tạo động lực trách nhiệm và tinh thần chủ động của cán bộ, công chức
Thực tiễn cho thấy, nhiều cán bộ, công chức nhìn nhận việc tổ chức mô hình chính quyền địa phương hai cấp như một chủ trương lớn, tạo sức ép đổi mới nhưng đồng thời cũng mở ra cơ hội phát huy năng lực. Một số ý kiến cho rằng tinh gọn bộ máy, giảm tầng nấc trung gian, phân định rõ hơn chức năng nhiệm vụ và tăng phân cấp theo hướng “địa phương quyết, địa phương làm” đã góp phần thúc đẩy tinh thần chủ động, tự giác và trách nhiệm cá nhân trong thực thi nhiệm vụ (PVS-CBCC01, 2025).
Điểm đáng chú ý là động lực không chỉ đến từ mệnh lệnh tổ chức, mà còn từ cảm nhận về vai trò mới của bản thân trong bộ máy sau sắp xếp. Khi khối lượng công việc tập trung hơn vào từng vị trí việc làm, cán bộ, công chức buộc phải chủ động học hỏi, nâng cao trình độ, rèn luyện tác phong làm việc khoa học và bám sát thực tiễn. Một ý kiến phỏng vấn cho rằng bộ máy tinh gọn khiến mỗi cá nhân phải nỗ lực hơn trong tham mưu và thực thi nhiệm vụ; áp lực tăng lên nhưng cũng trở thành động lực để nâng cao trình độ, kỹ năng và tinh thần không trông chờ, ỷ lại (PVS-CBCC02, 2025).
Từ góc độ tâm lý công vụ, đây là biểu hiện của quá trình chuyển đổi từ động lực bên ngoài sang động lực trách nhiệm. Cán bộ, công chức không chỉ làm vì sự phân công, mà dần nhận thức rõ hơn vị trí của mình trong quá trình vận hành bộ máy mới. Điều này có ý nghĩa quan trọng đối với quá trình chủ thể hóa cải cách: cải cách chỉ trở thành thực chất khi yêu cầu thể chế được chuyển hóa thành nhu cầu tự hoàn thiện, trách nhiệm cá nhân và chuẩn mực phục vụ trong từng chủ thể công vụ.
Tuy nhiên, cần nhìn nhận động lực này chưa phải là trạng thái ổn định tuyệt đối. Động lực tích cực có thể suy giảm nếu quá trình phân công nhiệm vụ thiếu công bằng, thông tin cải cách chưa được truyền thông đầy đủ, điều kiện làm việc chưa đáp ứng hoặc áp lực kéo dài mà không có cơ chế hỗ trợ tương ứng. Vì vậy, quản trị cải cách không chỉ là quản trị quy trình, tổ chức và nguồn lực, mà còn phải chú ý đến tâm lý công vụ của đội ngũ thực thi: họ hiểu gì về cải cách, lo lắng điều gì, cần được hỗ trợ ra sao và có động lực nào để thay đổi.
3.2. Áp lực thích ứng: khía cạnh cần được nhận diện trong cải cách bộ máy
Bên cạnh động lực tích cực, cải cách bộ máy cũng tạo ra các áp lực tâm lý trong giai đoạn chuyển đổi. Nhiều cán bộ, công chức phải thích ứng với nhiệm vụ mới, vị trí việc làm mới, môi trường mới, quy trình mới và phạm vi công việc rộng hơn. Quá trình sắp xếp tác động nhiều mặt: tích cực ở chỗ tinh gọn đầu mối, giảm thủ tục, đẩy nhanh tiến độ công việc nhưng cũng làm một bộ phận cán bộ, công chức chịu áp lực công việc tăng cao, lo lắng về vị trí việc làm, thay đổi môi trường làm việc và ảnh hưởng đến ổn định cuộc sống gia đình (PVS-CBCC03, 2025).
Bên cạnh đó cũng phát sinh những chi phí cụ thể đối với cá nhân: khoảng cách đi làm xa hơn, chi phí thời gian và sinh hoạt tăng, điều kiện làm việc còn khó khăn, thậm chí khó cân đối trách nhiệm gia đình trong giai đoạn đầu sau sắp xếp. Những biểu hiện này cho thấy cải cách bộ máy không chỉ có tác động kỹ thuật mà còn tạo ra “chi phí tâm lý – xã hội” đối với đội ngũ thực thi. Nếu không được nhận diện và xử lý, chi phí này có thể chuyển hóa thành tâm lý mệt mỏi, giảm cam kết, né tránh trách nhiệm hoặc chống chịu thụ động.
Áp lực thích ứng còn đến từ yêu cầu năng lực số và vận hành quy trình mới. Trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, việc giảm tầng nấc trung gian làm cho cấp cơ sở phải xử lý nhiều việc hơn, nhanh hơn và minh bạch hơn. Chuyển đổi số, hồ sơ điện tử, nền tảng dịch vụ công, liên thông dữ liệu và yêu cầu lưu vết trách nhiệm tạo điều kiện kiểm soát quyền lực tốt hơn, nhưng đồng thời đòi hỏi cán bộ, công chức phải có kỹ năng số, khả năng phối hợp và năng lực giải thích chính sách cao hơn. Một số ý kiến doanh nghiệp cũng ghi nhận cán bộ còn lúng túng ở những nội dung chưa phân quyền rõ dẫn đến xử lý chưa triệt để và hỗ trợ chưa tốt (PVS-DN01, 2025).
Điều này gợi mở một luận điểm quan trọng: cải cách bộ máy nếu chỉ nhấn mạnh tinh gọn mà chưa chú trọng năng lực thích ứng của chủ thể thực thi sẽ tạo ra khoảng cách giữa mục tiêu thể chế và kết quả thực tế. Áp lực không phải hoàn toàn tạo ra tiêu cực mà trong điều kiện được hỗ trợ đúng, áp lực có thể trở thành động lực học hỏi và đổi mới nhưng trong điều kiện thiếu hướng dẫn, thiếu hạ tầng, thiếu đào tạo và thiếu chia sẻ tâm lý, áp lực có thể trở thành điểm nghẽn của cải cách.
3.3. Sự không đồng đều về năng lực, thái độ và văn hóa công vụ
Bên cạnh những cán bộ, công chức tích cực, chủ động, cầu thị và thích ứng tốt, vẫn có một bộ phận cán bộ còn tư duy cũ, nặng tâm lý cửa quyền, trông chờ, ỷ lại hoặc chưa thật sự phát huy tinh thần trách nhiệm trong môi trường mới (PVS-CBCC04, 2025). Đây là vấn đề không chỉ thuộc về kỹ năng hành chính, mà còn thuộc về văn hóa chính trị và đạo đức công vụ.
Từ góc độ chủ thể hóa cải cách, cùng một mô hình thể chế có thể tạo ra kết quả khác nhau nếu được vận hành bởi các chủ thể khác nhau. Một cán bộ có trách nhiệm sẽ biến thẩm quyền thành phục vụ; một cán bộ thiếu trách nhiệm có thể biến thẩm quyền thành sự trì hoãn, hình thức hoặc né tránh. Một cán bộ có năng lực giải thích sẽ làm cho chính sách trở nên dễ hiểu, dễ tiếp cận; một cán bộ máy móc có thể làm cho thủ tục trở nên xa cách và gây bức xúc. Vì vậy, sự không đồng đều về năng lực và thái độ là một điểm nghẽn khó nhận thấy của cải cách bộ máy, nó không thể hiện rõ trên sơ đồ tổ chức, nhưng lại tác động trực tiếp đến chất lượng thực thi.
Góc nhìn doanh nghiệp củng cố nhận định này. Một số ý kiến cho rằng chất lượng phục vụ đã cải thiện nhưng chưa đồng đều; gặp cán bộ thiện chí thì công việc thuận lợi, trong khi một số trường hợp còn trì hoãn, trả lời vòng vo, yêu cầu bổ sung nhiều loại giấy tờ, làm mất thời gian và có thể làm lỡ cơ hội kinh doanh (PVS-DN01, 2025). Một ý kiến khác cho rằng, thủ tục thuế điện tử và đăng ký kinh doanh đã cải thiện, nhanh hơn và minh bạch hơn, nhưng đất đai, môi trường vẫn còn nhiều vướng mắc, hồ sơ phức tạp và có yêu cầu xác nhận lại những nội dung đáng lẽ cơ quan nhà nước đã quản lý (PVS-DN02, 2025).
Những phản ánh này phù hợp với cách tiếp cận của PCI khi đánh giá chất lượng điều hành địa phương thông qua cảm nhận của doanh nghiệp về chi phí thời gian, tính minh bạch, chi phí không chính thức và chất lượng hỗ trợ. Báo cáo PCI 2024 cho thấy, dù có những điểm tích cực về xu hướng giảm gánh nặng chi phí không chính thức dài hạn, một số chỉ báo về chi phí không chính thức và vướng mắc thủ tục vẫn cần tiếp tục được cải thiện (VCCI, 2025). Điều đó cho thấy, cải cách không thể chỉ đo bằng số lượng đầu mối giảm đi mà phải đo bằng chất lượng tương tác công vụ tăng lên.
3.4. Từ trải nghiệm của người dân, doanh nghiệp đến yêu cầu củng cố niềm tin công vụ
Các chỉ số SIPAS, PAPI và PCI cung cấp bối cảnh thực tiễn quan trọng để soi chiếu dữ liệu. SIPAS 2024 đạt mức hài lòng trung bình 83,94%, tăng 1,28 điểm phần trăm so với năm 2023, phản ánh mặt bằng tích cực trong cảm nhận của người dân về sự phục vụ của cơ quan hành chính nhà nước (Bộ Nội vụ, 2025). Tuy nhiên, mức hài lòng này không đồng nghĩa với việc các vấn đề về chất lượng phục vụ đã được giải quyết triệt để. Người dân và doanh nghiệp vẫn có thể gặp khác biệt lớn tùy từng cán bộ, từng lĩnh vực, từng quy trình và từng địa bàn.
PAPI 2024 ghi nhận 18.894 người dân được chọn mẫu ngẫu nhiên tham gia khảo sát, tiếp tục đo lường các vấn đề gắn trực tiếp với quản trị cơ sở, như: tham gia của người dân ở cấp cơ sở, công khai minh bạch, trách nhiệm giải trình, kiểm soát tham nhũng, thủ tục hành chính công, cung ứng dịch vụ công và quản trị điện tử (UNDP, 2025). Những khía cạnh này cho thấy niềm tin công vụ không hình thành từ tuyên bố chính sách mà từ trải nghiệm thực tế của người dân trong quá trình tương tác với chính quyền.
Từ phía doanh nghiệp, kỳ vọng nổi bật là thủ tục đơn giản hơn, giảm hồ sơ không cần thiết, thời gian xử lý đúng như niêm yết, cán bộ hướng dẫn rõ ràng, thái độ thiện chí hơn, minh bạch hơn trong các thủ tục liên quan đến đấu thầu, quy hoạch, đất đai và công khai nội dung hồ sơ yêu cầu trên ứng dụng dịch vụ công trực tuyến (PVS-DN02, 2025).
Vì vậy, niềm tin công vụ cần được nhìn nhận như kết quả tổng hợp của ba yếu tố: thể chế rõ ràng, quy trình minh bạch và chủ thể thực thi có trách nhiệm. Nếu thể chế rõ nhưng chủ thể không đủ năng lực, niềm tin vẫn suy giảm. Nếu công nghệ hiện đại nhưng cán bộ không hướng dẫn tốt, người dân vẫn khó tiếp cận. Nếu quy trình được số hóa nhưng hồ sơ vẫn phải bổ sung nhiều lần, thời gian xử lý vẫn kéo dài, cải cách sẽ dễ bị cảm nhận như hình thức.
3.5. Chủ thể hóa cải cách như điều kiện để mô hình chính quyền địa phương hai cấp vận hành thực chất
Từ các phân tích trên có thể khẳng định: chủ thể hóa cải cách là khâu trung tâm quyết định hiệu quả vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Chủ thể hóa không chỉ là việc cán bộ, công chức “chấp hành” sự phân công mới, mà là quá trình họ hiểu đúng mục tiêu cải cách, tiếp nhận áp lực mới, chuyển hóa áp lực thành động lực tự hoàn thiện, đồng thời phát triển năng lực số, năng lực phối hợp, năng lực giải trình và văn hóa phục vụ.
Trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, cấp cơ sở trở thành không gian gần dân hơn, chịu áp lực trực tiếp hơn và phải phản ứng nhanh hơn với nhu cầu xã hội. Điều đó đòi hỏi cán bộ, công chức phải vượt ra khỏi lối làm việc hành chính thuần túy. Họ phải biết giải thích chính sách, hướng dẫn thủ tục, xử lý tình huống, phối hợp liên thông, lắng nghe phản hồi, sử dụng dữ liệu, đồng thời giữ thái độ chuẩn mực và trách nhiệm chính trị trước Nhân dân.
Điểm mới của mô hình chính quyền địa phương hai cấp không chỉ nằm ở việc “bỏ một cấp trung gian”, mà còn ở yêu cầu làm cho quyền lực công gần hơn với người dân. Nhưng quyền lực gần dân chỉ có ý nghĩa tích cực nếu được vận hành bởi những chủ thể có năng lực, trách nhiệm và văn hóa phục vụ. Nếu không, việc đưa quyền lực về gần cơ sở có thể đồng thời làm cho những áp lực, sai sót và bất cập trong thực thi trở nên gần hơn với người dân.
4. Một số vấn đề đặt ra
Thứ nhất, cải cách chính quyền địa phương hai cấp làm tăng vai trò của cấp cơ sở nhưng cũng làm bộc lộ rõ hơn khoảng cách giữa phân quyền và năng lực thực thi. Phân quyền nếu không đi cùng nguồn lực, hướng dẫn, đào tạo và hạ tầng số sẽ dễ tạo ra quá tải hoặc lúng túng trong xử lý công việc.
Thứ hai, quản trị thay đổi trong khu vực công cần chú trọng hơn đến tâm lý công vụ. Cán bộ, công chức không chỉ là người tiếp nhận quyết định của tổ chức, mà là chủ thể có tâm tư, động lực, lo lắng, kỳ vọng và khả năng thích ứng khác nhau. Bỏ qua yếu tố này sẽ làm cải cách bộ máy thiếu nền tảng xã hội – tâm lý ngay từ bên trong bộ máy.
Thứ ba, sự không đồng đều về văn hóa công vụ có thể làm giảm hiệu quả cải cách bộ máy. Chất lượng phục vụ không chỉ phụ thuộc vào quy trình, mà phụ thuộc nhiều vào thái độ, trách nhiệm và năng lực của từng cán bộ. Đây là nguyên nhân khiến cùng một chủ trương cải cách nhưng người dân, doanh nghiệp có thể có trải nghiệm rất khác nhau.
Thứ tư, chuyển đổi số nếu không gắn với cải cách quy trình và trách nhiệm giải trình sẽ dễ dừng lại ở hình thức kỹ thuật, chưa tạo ra thay đổi thực chất trong phục vụ người dân và doanh nghiệp. Người dân và doanh nghiệp không chỉ cần cổng dịch vụ công, mà cần hồ sơ được hướng dẫn rõ, xử lý đúng hạn, yêu cầu bổ sung minh bạch và trách nhiệm được truy vết cụ thể.
Thứ năm, dữ liệu đánh giá cải cách cần kết hợp giữa chỉ số định lượng và bằng chứng định tính. SIPAS, PAPI, PCI cho thấy xu hướng và mặt bằng đánh giá rộng; phỏng vấn sâu giúp giải thích cơ chế bên trong, tức vì sao có sự hài lòng, vì sao có vướng mắc, vì sao cùng một chính sách nhưng kết quả thực thi không giống nhau.
5. Hàm ý chính sách
Một là, cần đưa quản trị thay đổi và tâm lý công vụ thành nội dung quan trọng trong quá trình triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp (Kotter, 2025). Công tác tư tưởng không chỉ là tuyên truyền chủ trương mà phải giúp cán bộ, công chức hiểu rõ vai trò mới, giảm lo lắng, tăng cam kết và chuyển hóa áp lực thành động lực đổi mới.
Hai là, cần thiết kế chương trình đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức cấp cơ sở theo hướng tích hợp bốn nhóm năng lực: năng lực chuyên môn – pháp lý, năng lực số, năng lực phối hợp liên thông và năng lực giao tiếp – giải trình với người dân, doanh nghiệp. Trong đó, năng lực giải thích chính sách và xử lý tình huống cần được coi là năng lực cốt lõi của công vụ cơ sở.
Ba là, cần xây dựng cơ chế hỗ trợ thích ứng cho cán bộ, công chức sau sắp xếp. Những vấn đề như khoảng cách đi lại, điều kiện làm việc, thiết bị, phần mềm, phân công nhiệm vụ, chế độ chính sách, tư vấn tâm lý công vụ và cơ chế phản ánh khó khăn cần được xử lý kịp thời để tránh làm giảm động lực và cam kết của đội ngũ.
Bốn là, cần chuẩn hóa văn hóa công vụ phục vụ theo tiêu chí cụ thể: hướng dẫn rõ ràng, không yêu cầu hồ sơ ngoài quy định, không bổ sung nhiều lần nếu không cần thiết, xử lý đúng hạn, giải thích bằng ngôn ngữ dễ hiểu, tôn trọng người dân và doanh nghiệp, có trách nhiệm đến cùng với công việc được giao.
Năm là, cần sử dụng dữ liệu phản hồi của người dân và doanh nghiệp như một công cụ giám sát chất lượng thực thi quyền lực công. Kết quả SIPAS, PAPI, PCI, khảo sát hài lòng tại địa phương, phản ánh hiện trường, số lượng hồ sơ trễ hạn, số lần bổ sung hồ sơ và thời gian xử lý thực tế cần được kết nối để đánh giá cán bộ, công chức và đơn vị thực thi.
Sáu là, cần tăng cường trách nhiệm của người đứng đầu trong chủ thể hóa cải cách. Người đứng đầu không chỉ phân công nhiệm vụ, mà phải tạo môi trường công vụ minh bạch, công bằng, hỗ trợ đổi mới, kiểm soát thái độ phục vụ, xử lý biểu hiện né tránh, đùn đẩy và bảo vệ những cán bộ dám làm, dám chịu trách nhiệm vì lợi ích chung.
6. Kết luận
Cải cách chính quyền địa phương hai cấp là bước chuyển quan trọng trong tổ chức quyền lực nhà nước ở địa phương. Tuy nhiên, hiệu quả của cải cách không thể được bảo đảm chỉ bằng việc sắp xếp lại đơn vị hành chính, tinh gọn đầu mối hoặc ban hành quy định mới. Cải cách chỉ đi vào đời sống khi được chuyển hóa thông qua đội ngũ cán bộ, công chức – những người trực tiếp biến thể chế thành hành động công vụ, dịch vụ công, đối thoại xã hội và niềm tin của người dân, doanh nghiệp.
Bài viết cho thấy quá trình triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp vừa tạo ra động lực tích cực về trách nhiệm, tinh thần chủ động và yêu cầu tự hoàn thiện, vừa làm gia tăng áp lực thích ứng, khối lượng công việc, yêu cầu năng lực số và trách nhiệm giải trình. Do đó, trong giai đoạn tới, cần nhìn cải cách chính quyền địa phương hai cấp như một quá trình đồng thời của thể chế hóa và chủ thể hóa. Thể chế phải rõ việc, rõ quyền, rõ trách nhiệm, rõ kiểm soát; còn chủ thể thực thi phải có động lực, năng lực, văn hóa phục vụ và trách nhiệm giải trình. Khi hai quá trình này gắn kết với nhau, mô hình chính quyền địa phương hai cấp mới có thể vận hành thực chất, gần dân hơn, phục vụ tốt hơn và củng cố bền vững hơn niềm tin của Nhân dân vào hệ thống chính trị ở cơ sở.
Tài liệu tham khảo:
Almond, G. A., & Verba, S. (1963). The civic culture: Political attitudes and democracy in five nations. Princeton University Press.
Bộ Nội vụ. (2025). Công bố kết quả Chỉ số hài lòng về sự phục vụ của cơ quan hành chính nhà nước năm 2024. https://moha.gov.vn/
Chính phủ. (2025). Nghị quyết số 74/NQ-CP ngày 07/4/2025 ban hành Kế hoạch thực hiện sắp xếp đơn vị hành chính và xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương hai cấp.
Kotter, J. P. (2025). Dẫn dắt sự thay đổi. Nxb Công Thương & Alpha Books.
Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam. (2025). Báo cáo Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh PCI 2024. https://pcivietnam.vn/
Lipsky, M. (1980). Street-level bureaucracy: Dilemmas of the individual in public services. Russell Sage Foundation.
Nhóm nghiên cứu đề tài cấp Bộ. (2025). Dữ liệu phỏng vấn sâu thuộc đề tài “Nâng cao văn hóa chính trị của cán bộ, công chức vùng Đông Nam Bộ trong bối cảnh hiện nay” .
Perry, J. L., & Wise, L. R. (1990). The motivational bases of public service. Public Administration Review, 50(3), 367–373.
Quốc hội. (2008, 2025). Luật Cán bộ, công chức năm 2008 sửa đổi, bổ sung năm 2025
Quốc hội. (2019). Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức năm 2029
Quốc hội. (2025). Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025
United Nations Development Program. (2025). Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam (PAPI 2024): Đo lường từ kinh nghiệm thực tiễn của người dân. https://www.undp.org/vi/vietnam/
