PGS.TS. Trần Thị Diệu Oanh
Học viện Hành chính và Quản trị công
(Quanlynhanuoc.vn) – Bài viết nghiên cứu mô hình chính quyền địa phương hai cấp tại Việt Nam trong bối cảnh triển khai Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025. Trên cơ sở phân tích lý luận và thực tiễn tổ chức chính quyền cấp tỉnh và xã (sau khi bãi bỏ cấp huyện), bài viết chỉ ra những thuận lợi, khó khăn và thách thức đặt ra. Từ đó, nhóm giải pháp hoàn thiện được đề xuất nhằm nâng cao hiệu quả quản trị địa phương, bảo đảm tính liên thông trong điều hành và phục vụ tốt hơn nhu cầu của người dân. Kết quả nghiên cứu góp phần cung cấp cơ sở khoa học cho các nhà hoạch định chính sách và cơ quan quản lý nhà nước trong quá trình triển khai mô hình mới.
Từ khóa: Chính quyền địa phương hai cấp, quản trị địa phương, cải cách hành chính, phân cấp, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025.
1. Quản trị địa phương và mối quan hệ với mô hình chính quyền địa phương hai cấp
Quản trị địa phương là quá trình tổ chức và điều hành các hoạt động của chính quyền địa phương nhằm thực hiện hiệu quả chức năng quản lý nhà nước, cung cấp dịch vụ công, thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội và bảo đảm quyền lợi của người dân ở cấp cơ sở. Mục tiêu cuối cùng của quản trị địa phương là nâng cao chất lượng quản lý, tăng cường sự tham gia của người dân và bảo đảm tính minh bạch, trách nhiệm giải trình trong hoạt động công vụ. Trong mô hình chính quyền ba cấp truyền thống (tỉnh – huyện – xã), việc thực thi chức năng quản trị bị phân tán theo nhiều tầng nấc, dẫn đến nguy cơ chồng chéo thẩm quyền và làm giảm tính linh hoạt trong điều hành. Việc chuyển sang mô hình chính quyền hai cấp (chỉ còn tỉnh và xã) nhằm mục tiêu khắc phục những hạn chế này, tinh giản bộ máy, rút ngắn quy trình hành chính và tăng cường tính tự chủ, trách nhiệm của cấp gần dân nhất là cấp xã.
Việc tổ chức chính quyền địa phương hai cấp là chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước nhằm hiện thực hóa các mục tiêu cải cách bộ máy hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả của chính quyền cơ sở. Trong nhiều văn kiện của Đảng, đặc biệt là các nghị quyết Trung ương về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị, yêu cầu về tinh gọn, hiệu quả và gần dân luôn được nhấn mạnh. Đặc biệt, mô hình chính quyền hai cấp không chỉ là tái cấu trúc tổ chức bộ máy mà còn là sự thay đổi căn bản về phương thức quản lý, đòi hỏi tăng cường tính tự chủ, minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính quyền cấp xã, đồng thời khẳng định vai trò định hướng, điều phối chiến lược của cấp tỉnh1.
Việc chuyển từ mô hình chính quyền ba cấp sang hai cấp được quy định tại Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 là một bước ngoặt quan trọng trong cải cách hành chính nhà nước ở Việt Nam. Mô hình mới không còn tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) cấp huyện, chỉ còn hai cấp chính quyền là tỉnh và xã, đòi hỏi phải thiết kế lại cơ chế quản lý phù hợp.
Mối quan hệ giữa quản trị địa phương và mô hình hai cấp chính quyền là quan hệ tương hỗ. Mô hình tổ chức chính quyền đóng vai trò khung thể chế, còn quản trị địa phương thể hiện nội dung vận hành trong khung đó. Mô hình hai cấp nếu được thiết kế hợp lý sẽ tạo điều kiện để quản trị địa phương hiệu quả hơn, gắn kết giữa chính quyền và người dân, đồng thời thúc đẩy đổi mới phương thức lãnh đạo, quản lý theo hướng hiện đại, minh bạch và phục vụ.
Việc nghiên cứu quản trị địa phương trong khuôn khổ chính quyền hai cấp vì vậy cần đặt trong bối cảnh cải cách thể chế, chuyển đổi phương thức hoạt động của Nhà nước từ mô hình kiểm soát hành chính sang mô hình quản trị công hiện đại, đa trung tâm và có sự tham gia của xã hội.
2. Cơ hội và thách thức trong triển khai mô hình chính quyền hai cấp
2.1. Cơ hội đặt ra khi triển khai mô hình chính quyền hai cấp trong quản trị địa phương
Việc triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp sau khi bỏ cấp huyện đã tạo ra một số chuyển biến tích cực bước đầu, cụ thể:
Tinh giản bộ máy và chi phí hành chính: việc bãi bỏ một cấp hành chính trung gian giúp giảm đáng kể chi phí lương, hoạt động và cơ sở vật chất. Ngân sách địa phương có thể tập trung nhiều hơn cho đầu tư công và dịch vụ công2.
Tăng cường phân cấp và gắn kết với người dân: cấp xã – đơn vị gần dân nhất được trao thêm quyền lực và trách nhiệm, tạo điều kiện nâng cao chất lượng phục vụ và quản trị theo hướng sát thực tế.
Rút ngắn quá trình ra quyết định: quy trình xử lý công việc hành chính rút ngắn do không phải qua cấp trung gian, tăng hiệu suất hoạt động, đặc biệt trong các lĩnh vực cấp phép, đầu tư, an sinh xã hội.
Tăng trách nhiệm của cấp tỉnh: cấp tỉnh được trao quyền điều phối trực tiếp, dễ dàng kiểm tra, giám sát, tránh tình trạng đùn đẩy trách nhiệm giữa các cấp
2.2. Thách thức đặt ra khi triển khai mô hình chính quyền hai cấp trong quản trị địa phương
Mô hình hai cấp cũng đặt ra nhiều thách thức và bộc lộ một số hạn chế đáng lưu ý: (1) Quá tải cho cấp xã: việc chuyển giao một khối lượng lớn công việc từ cấp huyện khiến nhiều xã bị quá tải, đặc biệt là các xã chưa có đủ cán bộ, trình độ và cơ sở vật chất để đáp ứng yêu cầu mới. (2) Thiếu hành lang pháp lý và hướng dẫn cụ thể: Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 mới có hiệu lực chưa lâu, nhiều quy định hướng dẫn chi tiết vẫn đang trong quá trình xây dựng. (3) Khó khăn trong phối hợp ngành dọc – ngành ngang: trong bối cảnh cấp huyện không còn, việc điều phối giữa các phòng ban cấp tỉnh và xã gặp trở ngại về thông tin và điều hành, đặc biệt trong lĩnh vực y tế, giáo dục, tài nguyên – môi trường. (4) Rủi ro mất kết nối vùng: một số chức năng điều phối vùng như giao thông liên xã, quy hoạch không gian, phòng chống thiên tai… trước đây do huyện đảm nhiệm, nay bị thiếu một “đầu mối” điều phối hiệu quả.
Trong giai đoạn đầu triển khai mô hình chính quyền địa phương 2 cấp, nhiều thách thức sẽ xuất hiện.
Thứ nhất, năng lực cán bộ cấp xã có thể chưa đáp ứng được yêu cầu khi phải đảm nhận thêm các nhiệm vụ phức tạp trước đây thuộc cấp huyện, thậm chí có nhiệm vụ phân cấp từ cấp.
Thứ hai, việc thiếu cơ chế phối hợp rõ ràng giữa cấp tỉnh và cấp xã có thể dẫn đến chồng chéo hoặc bỏ sót nhiệm vụ, gây gián đoạn trong quản lý.
Thứ ba, nguồn lực tài chính và cơ sở vật chất tại cấp xã còn hạn chế, ảnh hưởng đến khả năng cung cấp dịch vụ công chất lượng.
Thứ tư, sự thay đổi từ mô hình 3 cấp sang 2 cấp đòi hỏi thời gian để cả cán bộ và người dân thích nghi, đặc biệt là trong tư duy quản lý và thực thi.
Thứ năm, nguy cơ lạm quyền ở cấp xã có thể xảy ra do phân quyền nhiều hơn mà cơ chế giám sát chưa hoàn thiện.
Thứ sáu, việc di chuyển cán bộ giữa các địa phương trong quá trình sáp nhập tỉnh để thực thi công vụ cũng sẽ cần phải được giải quyết trong thời gian tới.
Thứ bảy, việc sáp nhập các tỉnh, bỏ huyện, sắp xếp cấp xã, số lượng cán bộ dôi dư do sắp xếp khá nhiều. Việc truyền thông và đào tạo để nâng cao nhận thức về mô hình mới cần được chú trọng để tránh hiểu lầm hoặc triển khai không đồng bộ. Để vượt qua, cần có lộ trình rõ ràng, tập trung vào đào tạo cán bộ, đầu tư cơ sở hạ tầng và xây dựng cơ chế giám sát chặt chẽ. Đồng thời, việc đi lại của cán bộ, công chức. trong thực thi công vụ khi sáp nhập tỉnh, xã, chế độ, chính sách về nhà ở cũng là một thách thức trong bước đầu triển khai.
Từ thực tiễn trên, một số vấn đề quan trọng cần được nhận diện và có hướng giải quyết kịp thời:
(1) Xây dựng lại mô hình tổ chức quản lý theo hướng liên thông tỉnh – xã: cần thiết kế lại cơ chế điều phối dọc theo ngành và ngang theo lãnh thổ để tránh khoảng trống quản lý do không còn cấp huyện.
(2) Đào tạo và bố trí lại nguồn nhân lực: bổ sung cán bộ chuyên môn, đặc biệt cho cấp xã, đồng thời đào tạo lại để thích nghi với vai trò mở rộng.
(3) Ứng dụng mạnh mẽ chuyển đổi số: hệ thống chính quyền hai cấp chỉ có thể hoạt động hiệu quả khi được hỗ trợ bởi công nghệ, đặc biệt là các nền tảng quản lý dữ liệu liên thông và giải quyết thủ tục hành chính điện tử.
3. Giải pháp hoàn thiện mô hình quản trị địa phương hai cấp
Một là, việc áp dụng mô hình chính quyền hai cấp tại Việt Nam cần đặc biệt lưu ý đến sự khác biệt giữa khu vực đô thị và nông thôn trong tổ chức bộ máy, trình độ phát triển kinh tế – xã hội và yêu cầu quản trị công. Do đó, phân cấp và phân quyền nên được điều chỉnh theo đặc thù: ban hành khung thể chế linh hoạt theo vùng địa lý – mô hình “chính quyền địa phương theo phân loại đô thị và khu vực”. Trên cơ sở đó, tỉnh có thể linh hoạt áp dụng các mô hình tổ chức và phân quyền phù hợp với năng lực và nhu cầu quản trị của từng loại xã/phường/thị trấn.
Đối với đô thị: cần trao quyền cao hơn cho cấp xã (phường), đặc biệt trong lĩnh vực quản lý quy hoạch, trật tự xây dựng, tài chính công, môi trường đô thị và cung cấp dịch vụ công chất lượng cao. Các đô thị lớn, như: TP. Hồ Chí Minh, Hà Nội có thể xây dựng mô hình “phường tự chủ” với cơ chế ngân sách linh hoạt và quyền quyết định đầu tư nhỏ.
Đối với nông thôn: cần chú trọng hơn đến việc hỗ trợ thể chế, tăng cường năng lực hành chính, đầu tư cơ sở hạ tầng cơ bản, và hỗ trợ kỹ thuật từ cấp tỉnh. Các xã vùng sâu, vùng xa nên được hưởng cơ chế phân quyền đơn giản hóa, nhưng tăng tính giám sát và kết nối thông tin từ tỉnh.
Hai là, tiếp tục hoàn thiện thể chế và tổ chức thực thi hiệu quả liên quan đến mô hình chính quyền địa phương hai cấp, trong đó xây dựng cơ chế phân cấp rõ ràng tiếp tục cụ thể hóa các danh mục nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp cho cấp xã và tỉnh trong từng lĩnh vực cụ thể. Thiết lập cơ quan trung gian chuyên môn thuộc tỉnh tại vùng liên xã để khắc phục khoảng trống do không còn cấp huyện, các trung tâm điều phối khu vực có thể được thành lập trực thuộc tỉnh, nhằm điều phối các dịch vụ công và hạ tầng liên xã. Tiếp tục hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, hướng dẫn chi tiết việc chuyển giao, tổ chức lại bộ máy, phân quyền tài chính, quy hoạch. Điều chỉnh các quy định trong Luật Xây dựng, Luật Ngân sách, Luật Đầu tư công… để tương thích với mô hình hai cấp.
Theo phân cấp của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025, cấp tỉnh tập trung vào ban hành cơ chế, chính sách, chiến lược, quy hoạch và quản lý vĩ mô, trong khi cấp xã thực hiện chính sách và cung cấp dịch vụ công cơ bản là một hướng đi hợp lý để tăng hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương. Phân định này giúp cấp tỉnh tập trung vào các nhiệm vụ chiến lược, liên vùng, trong khi cấp xã gần gũi với người dân, đáp ứng trực tiếp nhu cầu cộng đồng. Tuy nhiên, để bảo đảm rõ ràng và hiệu quả, cần có các văn bản hướng dẫn chi tiết nhằm cụ thể hóa quyền hạn và trách nhiệm, tránh chồng chéo hoặc thiếu sót trong quản lý. Cơ chế phối hợp liên cấp cũng cần được thiết lập chặt chẽ, đặc biệt trong các vấn đề liên vùng hoặc liên xã. Về nguồn lực, cần bảo đảm cấp xã có đủ tài chính, nhân sự và cơ sở hạ tầng để thực thi nhiệm vụ.
Việc triển khai thí điểm tại một số địa phương trước khi áp dụng rộng rãi sẽ giúp đánh giá tính khả thi và điều chỉnh kịp thời. Công tác truyền thông cần được đẩy mạnh để cán bộ và người dân hiểu rõ mô hình, bảo đảm triển khai đồng bộ và hiệu quả. Đồng thời, việc bỏ cấp huyện nên các nhiệm vụ, quyền hạn của cấp huyện lên cấp tỉnh và xuống cấp xã trong giai đoạn hiện nay cần phải tính đến năng lực thực thi của các cấp, điều kiện bảo đảm thực hiện.
Nâng cao năng lực tổ chức và nguồn nhân lực cấp xã, bổ sung biên chế và nâng chuẩn cán bộ xã thông qua tăng cường số lượng và chất lượng cán bộ, công chức cấp xã, bảo đảm đủ năng lực đảm nhiệm khối lượng công việc gia tăng. Đào tạo, bồi dưỡng chuyên sâu cho cán bộ, công chức xã, tổ chức các lớp tập huấn thường xuyên về quản lý ngân sách, quy hoạch, pháp luật và công nghệ số cho cán bộ xã.
Bốn là, ứng dụng mạnh mẽ công nghệ và chuyển đổi số trong quản trị. Xây dựng hệ thống phần mềm quản lý đồng bộ từ tỉnh đến xã, bảo đảm dữ liệu chia sẻ thời gian thực, giảm thủ tục giấy tờ và thời gian xử lý.
Hoàn thiện cổng dịch vụ công một cửa cấp xã: người dân có thể tiếp cận toàn bộ dịch vụ công thiết yếu tại địa phương thông qua nền tảng trực tuyến giúp nâng cao chất lượng phục vụ.
Xây dựng mô hình xã trọng điểm – vệ tinh: xã trọng điểm giữ vai trò trung tâm dịch vụ công cho cụm xã xung quanh, vừa tiết kiệm nguồn lực, vừa bảo đảm hiệu quả phục vụ người dân.
Năm là, thực thi có hiệu quả cơ chế giám sát, phản biện và tham gia của người dân, tăng cường vai trò HĐND cấp xã HĐND xã cần được trao thực quyền giám sát việc sử dụng ngân sách, thực hiện kế hoạch phát triển, bảo đảm cơ chế đối trọng với UBND xã. Phát huy cơ chế phản biện xã hội Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị – xã hội và cộng đồng dân cư cần được khuyến khích tham gia giám sát hoạt động chính quyền, tăng cường minh bạch và trách nhiệm giải trình.
Sáu là, để quản trị địa phương hiệu quả nên nghiên cứu xây dựng cơ chế chính quyền thích ứng theo vùng không nên áp dụng một mô hình cứng cho mọi địa phương. Cần luật hóa các mô hình chính quyền phân biệt theo vùng miền (miền núi, đô thị, biên giới, hải đảo…) với các quyền hạn và cấu trúc hành chính khác nhau. Ví dụ: chính quyền “liên xã vùng cao” với 1 trung tâm điều phối hành chính – ngân sách thay vì nhiều UBND xã yếu.
Thành lập các “trung tâm hành chính vùng liên xã” thay thế vai trò cấp huyện, thí điểm thiết lập mô hình trung tâm hành chính vùng liên xã trực thuộc tỉnh, có chức năng điều phối liên ngành như tài nguyên – môi trường, an sinh xã hội, xây dựng… Các trung tâm này có thể không tổ chức HĐND nhưng có biên chế kỹ thuật, bảo đảm giám sát và điều phối đa xã.
Kinh nghiệm của Thái Lan áp dụng mô hình hai cấp chính quyền địa phương từ những năm 90 thế kỷ XX trong quá trình cải cách hành chính, bao gồm: tổ chức hành chính trung ương và chính quyền địa phương (cấp tỉnh và cấp xã/phường). Mỗi tỉnh có thể điều chỉnh tổ chức hành chính cho phù hợp, đặc biệt là giữa khu vực đô thị và nông thôn.
Chính phủ Thái Lan cũng xây dựng cơ chế phối hợp ngành dọc – ngành ngang thông qua các văn phòng điều phối vùng (Regional Coordination Offices) giúp giảm xung đột hành chính giữa các đơn vị. Đồng thời, phân quyền mạnh hơn cho xã/phường, đồng thời thiết lập cơ chế kiểm soát qua đại diện dân cử và cơ quan thanh tra tỉnh. Thiết lập các tổ chức điều phối liên xã (liên vùng) để đảm nhiệm chức năng vốn thuộc cấp huyện.
Đối với những xã đáp ứng được, mở rộng mô hình “chính quyền điện tử xã – tự động hóa hành chính”. Triển khai thử nghiệm các mô hình chính quyền xã không giấy tờ với hồ sơ điện tử, AI hỗ trợ ra quyết định hành chính.Tích hợp với định danh công dân số, hệ thống quản lý dân cư quốc gia để giảm tải cho cán bộ xã.
Bảy là, chính sách khuyến khích tạo động lực cho cán bộ, công chức. thông quan chính sách luân chuyển và tạo “hành lang thăng tiến” cho cán bộ xã. Thiết lập cơ chế đánh giá hiệu quả công vụ cấp xã bằng KPI gắn với tài chính – hành chính – mức độ hài lòng dân cư. Luân chuyển cán bộ xã có năng lực lên tỉnh và ngược lại để tránh “chôn chân cơ sở”, đồng thời tạo động lực phấn đấu.
Tám là, tăng cường cơ chế hợp tác công – tư (PPP) tại cấp xã. Pháp lý hóa hình thức xã ký kết hợp đồng với doanh nghiệp cung ứng dịch vụ công địa phương (rác thải, điện năng lượng tái tạo, hạ tầng dữ liệu…). Thúc đẩy vai trò của khu vực tư nhân trong việc hiện đại hóa bộ máy hành chính nông thôn.
4. Kết luận
Việc tổ chức lại chính quyền địa phương theo mô hình hai cấp là bước cải cách thể chế có ý nghĩa lớn. Tuy nhiên, sự thành công của mô hình phụ thuộc vào mức độ rõ ràng trong phân cấp, sự sẵn sàng về năng lực thực thi của cấp xã và sự hỗ trợ của cấp tỉnh về cơ chế điều phối, nguồn lực và đào tạo. Mô hình hai cấp không nên chỉ dừng ở việc cắt giảm cấp trung gian mà cần được thiết kế như một hệ thống hành chính linh hoạt, hiệu quả và gần dân. Trong bối cảnh chuyển đổi, những khuyến nghị về hoàn thiện pháp lý, tổ chức bộ máy, nâng cao năng lực cán bộ và chuyển đổi số được xem là trụ cột để bảo đảm tính hiệu lực và hiệu quả của mô hình.
Chú thích:
1. Tô Lâm (2025). Tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững đất nước. Tạp chí Cộng sản, số tháng 6/2025.
2. Khi chưa bỏ cấp huyện, theo Báo cáo 8677/BC-BNV (2024), việc sắp xếp các đơn vị hành chính giai đoạn 2023 – 2025 đã giúp giảm gần 4.000 cơ quan hành chính và hơn 13.000 biên chế dôi dư. Ước tính sơ bộ mỗi xã sáp nhập tiết kiệm 1,5 – 2 tỷ đồng/năm và mỗi huyện tiết kiệm 15 – 20 tỷ đồng/năm, tạo dư địa lớn cho ngân sách đầu tư công và cải cách hành chính.
Tài liệu tham khảo:
1. Bộ Nội vụ (2022). Tài liệu bồi dưỡng cấp huyện, chuyên đề Quản trị địa phương.
2. Bộ Nội vụ (2024). Báo cáo tổng kết mô hình thí điểm chính quyền đô thị tại TP. Hồ Chí Minh và Đà Nẵng.
3. Quốc hội (2025). Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025.
4. Nguyễn Hữu Dũng (2023). Cải cách tổ chức bộ máy chính quyền địa phương ở Việt Nam. Tạp chí Quản lý nhà nước, số 6/2023.
5. Trần Thị Diệu Oanh (2022). Phân định thẩm quyền các cấp chính quyền địa phương. H. NXB Chính trị quốc gia Sự thật.
6. UNDP (2022). Local Governance and Decentralization in Southeast Asia. Policy Paper.
7. World Bank (2021). Strengthening Subnational Governance in Vietnam. Working Paper Series.
