Multi-actor governance in controlling water pollution from traditional craft villages following commune-level administrative consolidation
TS. Chu Đức Hà
Đại học Quốc gia Hà Nội
TS. Tạ Văn Việt
Học viện Hành chính và Quản trị công
ThS. Vũ Thị Minh Tâm
Trường Đại học Hạ Long
(Quanlynhanuoc.vn) – Ô nhiễm nguồn nước do làng nghề truyền thống là vấn đề quản lý nhà nước nổi bật ở cấp cơ sở, gắn chặt với sinh kế cộng đồng và đặc trưng nguồn thải phân tán, biến động theo mùa vụ và công đoạn sản xuất. Trong bối cảnh sáp nhập đơn vị hành chính cấp xã, cấu trúc quản trị môi trường địa phương thay đổi theo tuyến tỉnh – xã, làm xuất hiện đồng thời yêu cầu rút ngắn tầng nấc điều hành và áp lực chuẩn hóa thực thi, bảo đảm tính liên tục của kiểm tra, giám sát và trách nhiệm giải trình trên địa bàn rộng hơn, phức tạp hơn. Bài viết đề xuất một khung phân tích mô hình quản trị đa chủ thể trong kiểm soát ô nhiễm nguồn nước làng nghề sau sáp nhập cấp xã, đồng thời rút ra một số hàm ý chính sách cho công tác quản lý nhà nước ở địa phương; từ đó, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả kiểm soát ô nhiễm nước làng nghề, tăng tính thống nhất trong thực thi và củng cố trách nhiệm giải trình sau sáp nhập cấp xã.
Từ khóa: Quản trị đa chủ thể; ô nhiễm nguồn nước; làng nghề truyền thống; trách nhiệm giải trình.
Abstract: Water pollution caused by traditional craft villages remains a prominent state management challenge at the local level, closely associated with community livelihoods and characterized by dispersed pollution sources that vary across production stages and seasonal cycles. In the context of commune-level administrative unit consolidation, the structure of local environmental governance has shifted along the province-commune axis, creating simultaneous demands for streamlined management tiers and a pressure to standardize implementation, ensuring continuity in inspection, monitoring, and accountability across larger and more complex jurisdictions. This article proposes an analytical framework for a multi-actor governance model to control water pollution from traditional craft villages following commune-level administrative consolidation. It also identifies several policy implications for local state management, thereby enhancing the effectiveness and efficiency of water pollution control, promoting greater consistency in policy implementation, and strengthening accountability in the post-consolidation context.
Keywords: Multi-actor governance; water pollution; traditional craft villages; accountability.
1. Đặt vấn đề
Ô nhiễm nguồn nước phát sinh từ các làng nghề truyền thống đang trở thành một vấn đề quản trị công nổi bật ở cấp địa phương, bởi đây là dạng ô nhiễm gắn với sinh kế cộng đồng, đan xen trong không gian dân cư và chịu tác động mạnh từ năng lực điều phối của chính quyền cơ sở. Tính chất phân tán của nguồn thải, sự đa dạng quy trình sản xuất, và chênh lệch lớn về mức độ tuân thủ giữa các cơ sở làm gia tăng chi phí giám sát, kiểm tra, cũng như làm suy giảm hiệu lực của các công cụ hành chính truyền thống nếu thiếu cơ chế phối hợp và dữ liệu giám sát đáng tin cậy. Trong nhiều trường hợp, “điểm nóng” ô nhiễm nước làng nghề không đơn thuần là thiếu công nghệ xử lý mà phản ánh những hạn chế mang tính hệ thống của quản lý nhà nước.
Bối cảnh thực tiễn càng cho thấy, khi hệ thống làng nghề ở Việt Nam vẫn duy trì vai trò kinh tế – văn hóa đáng kể, ô nhiễm nguồn nước do làng nghề truyền thống đặt ra áp lực đáng kể lên môi trường nước tại nhiều địa bàn nông thôn và ven đô. Có thể liệt kê một số làng nghề tiêu biểu, như: gốm Bát Tràng (xã Bát Tràng, Hà Nội), lụa Vạn Phúc (phường Hà Đông, Hà Nội), chế biến nông sản – tinh bột Dương Liễu và Minh Khai (xã Dương Hòa, Hà Nội), tái chế giấy Phong Khê (phường Võ Cường, Bắc Ninh), đúc đồng Đại Bái (xã Gia Bình, Bắc Ninh), chạm khắc gỗ Sơn Đồng (xã Sơn Đồng, Hà Nội), tranh dân gian Đông Hồ (phường Thuận Thành, Bắc Ninh), nón Chuông (xã Thanh Oai, Hà Nội). Tuy mức độ và thành phần ô nhiễm khác nhau theo loại nghề, song với mẫu số chung là cấu trúc sản xuất quy mô nhỏ, gắn với hộ gia đình hoặc cụm cơ sở, nằm xen cài trong khu dân cư, việc tổ chức thu gom – xử lý tập trung và kiểm soát đầu ra theo chuẩn quy định gặp nhiều ràng buộc về chi phí, mặt bằng, và tính khả thi cưỡng chế. Do đó, bài toán đặt ra cho công tác quản lý không chỉ là “xử lý chất thải” mà còn là thiết kế cơ chế quản trị phù hợp để dung hòa mục tiêu bảo vệ môi trường với duy trì sinh kế, đồng thời, tăng tính tuân thủ và trách nhiệm giải trình.
Trong bối cảnh sắp xếp, sáp nhập đơn vị hành chính cấp xã, vấn đề trên chuyển sang một trạng thái chính sách mới với những biến đổi đáng kể về không gian quản trị, cấu trúc tổ chức và chuỗi phối hợp thực thi. Sáp nhập có thể tạo cơ hội tái cấu trúc nguồn lực và chuẩn hóa quy trình nhưng cũng làm phát sinh rủi ro “khoảng trống trách nhiệm” trong giai đoạn chuyển tiếp, đứt gãy dữ liệu và cơ chế giám sát, cũng như gia tăng độ phức tạp phối hợp liên xã – liên ngành khi địa bàn rộng hơn và ưu tiên quản trị cạnh tranh nhau. Yêu cầu này càng trở nên rõ nét trong tinh thần Văn kiện Đại hội XIV của Đảng, khi bảo vệ môi trường được đặt trong quan hệ hữu cơ với phát triển kinh tế, xã hội và nâng cao chất lượng đời sống Nhân dân. Đối với các địa bàn làng nghề, định hướng đó có ý nghĩa trực tiếp, bởi ô nhiễm nước không chỉ là vấn đề kỹ thuật xử lý chất thải mà còn là phép thử đối với năng lực quản trị phát triển ở cấp cơ sở: năng lực dung hòa giữa sinh kế và môi trường, năng lực tổ chức thực thi trong bộ máy mới, năng lực huy động sự tham gia của cộng đồng và năng lực giải trình trước người dân. Vì vậy, sau sáp nhập cấp xã, kiểm soát ô nhiễm nước làng nghề cần được tiếp cận như một nhiệm vụ quản trị công gắn với phát triển bền vững, chuyển đổi xanh và nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước tại địa phương. Bài viết tập trung hệ thống hóa các tiếp cận quản trị đa chủ thể trong kiểm soát ô nhiễm nước làng nghề sau sáp nhập cấp xã, làm rõ các cấu phần then chốt, gồm thể chế và phân cấp trách nhiệm, tổ chức thực thi và phối hợp mạng lưới, công cụ chính sách, nguồn lực và năng lực nhà nước cấp cơ sở, cơ chế tham gia và giám sát xã hội, từ đó đề xuất khung phân tích và rút ra hàm ý chính sách nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước theo hướng hiệu lực, hiệu quả và trách nhiệm giải trình.
2. Cách tiếp cận quản trị và thực thi chính sách trong kiểm soát ô nhiễm nguồn nước làng nghề
Kiểm soát ô nhiễm nguồn nước do làng nghề truyền thống có thể được tiếp cận như một vấn đề chính sách công mang tính liên ngành, đa cấp và đa trung tâm, trong đó kết quả thực thi phụ thuộc vào cấu trúc điều phối liên tổ chức, thiết kế gói công cụ chính sách và mức độ tuân thủ của các chủ thể tham gia1. Thực tế cho thấy, nước thải từ các loại hình làng nghề có nhiều thông số ô nhiễm đặc trưng, như: BOD5, COD, TSS, tổng N, tổng P, Coliform, kim loại hoặc dầu mỡ tùy theo nhóm nghề. Tại một số lưu vực chịu tác động của làng nghề, chất lượng nước ghi nhận tình trạng vượt ngưỡng quy chuẩn và hình thành các điểm nóng ô nhiễm cục bộ, điển hình như một số đoạn thuộc lưu vực sông Nhuệ – sông Đáy, trong khi đó, hệ lụy xã hội của ô nhiễm làng nghề thường kéo dài do yêu cầu bảo vệ môi trường đan xen với sinh kế của cộng đồng sản xuất2. Trong điều kiện đó, cách tiếp cận “quản trị” được vận dụng nhằm khái quát hóa cơ chế phối hợp giữa Nhà nước và các tác nhân ngoài nhà nước trong toàn bộ chu trình chính sách, đồng thời, làm rõ giới hạn của các can thiệp thiên về kiểm tra – xử phạt khi thiếu nền tảng hạ tầng xử lý, thiếu dữ liệu giám sát đáng tin cậy và thiếu cơ chế tạo động lực hợp tác từ phía cơ sở sản xuất.
Về phương diện khái niệm, quản trị đa chủ thể được hiểu là phương thức tổ chức và vận hành quản lý trong đó cơ quan nhà nước, chính quyền địa phương giữ vai trò chủ trì, đồng thời, thiết lập cơ chế để các chủ thể tham gia trong và ngoài khu vực nhà nước cùng tham gia vào các khâu then chốt của chu trình chính sách, gồm xây dựng quyết định, tổ chức thực hiện, giám sát và đánh giá kết quả. Trong cấu trúc này, quản trị mạng lưới cung cấp cách nhìn về quan hệ phối hợp giữa nhiều chủ thể khi thẩm quyền, nguồn lực và thông tin phân tán theo cấp quản lý và địa bàn. Từ góc nhìn định hướng chính sách Đại hội XIV của Đảng, quản trị môi trường ở cơ sở không thể chỉ dừng lại ở kiểm tra, xử phạt hoặc xử lý từng vụ việc riêng lẻ mà cần được đặt trong yêu cầu hoàn thiện thể chế phát triển, nâng cao kỷ luật thực thi và củng cố năng lực quản trị của Nhà nước. Điều này đặc biệt phù hợp với kiểm soát ô nhiễm nước làng nghề, bởi nguồn thải phân tán, chi phí tuân thủ cao và quan hệ lợi ích phức tạp khiến chính quyền cấp xã khó đạt kết quả nếu thiếu sự phối hợp của cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, đơn vị dịch vụ môi trường, cơ sở sản xuất, cộng đồng dân cư và các tổ chức chính trị – xã hội. Do đó, quản trị đa chủ thể không làm giảm vai trò chủ trì của Nhà nước, mà giúp Nhà nước tổ chức lại quan hệ phối hợp, phân bổ trách nhiệm và tạo lập cơ chế tuân thủ có tính khả thi hơn trong điều kiện bộ máy địa phương đang được sắp xếp lại. Đối với kiểm soát ô nhiễm nguồn nước làng nghề sau sáp nhập cấp xã, các dạng thức điều phối mạng lưới thường được cân nhắc theo mức độ tập trung điều phối: cơ chế phối hợp theo liên kết ngang giữa các chủ thể; cơ chế có đầu mối dẫn dắt (thường là UBND cấp xã); hoặc cơ chế có tổ/đơn vị điều phối chuyên trách theo quy chế liên thông. Việc lựa chọn dạng thức điều phối cần dựa trên tiêu chí quản lý công, như: tính thống nhất trong chỉ đạo và điều hành, chi phí phối hợp, khả năng bao phủ điểm nóng, tính liên tục của thực thi và cơ chế trách nhiệm giải trình gắn với đầu mối chịu trách nhiệm3.
Trên bình diện thực thi, hiệu quả kiểm soát ô nhiễm nguồn nước làng nghề phụ thuộc trực tiếp vào khả năng “chuyển hóa” quy định thành hành vi tuân thủ thông qua quy trình tác nghiệp, gói công cụ và cơ chế giám sát. Sau sáp nhập, yêu cầu ưu tiên là thiết lập chuỗi thực thi liên tục theo vòng khép kín, từ nhận diện nguồn thải, kiểm tra theo rủi ro, áp dụng biện pháp xử lý, theo dõi khắc phục, kiểm soát tái phạm, và công khai kết quả ở mức phù hợp. Kiểm tra cần chuyển từ dàn trải sang dựa trên hồ sơ rủi ro của cơ sở (loại nghề, lưu lượng xả thải, vị trí điểm xả, lịch sử vi phạm), có kế hoạch hậu kiểm và tiêu chí “đóng vụ việc” rõ ràng. Biện pháp xử lý cần được tổ chức theo lộ trình tăng dần, gắn thời hạn khắc phục và điều kiện vận hành, đồng thời kết nối với công cụ hỗ trợ tuân thủ, như: hướng dẫn kỹ thuật, đấu nối hệ thống xử lý tập trung, cơ chế phí/giá dịch vụ môi trường, hoặc hỗ trợ cải tiến công đoạn giảm thải theo nhóm nghề. Năng lực thực thi thể hiện ở việc chuẩn hóa biểu mẫu, sổ dữ liệu, quy trình phối hợp liên ngành, và bảo đảm năng lực cán bộ phụ trách theo hướng “làm được việc” thay vì chỉ đáp ứng thủ tục (được xác định rõ trong Quyết định số 450/QĐ-TTg ngày 13/4/2022 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược bảo vệ môi trường quốc gia đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050).
Cùng với giám sát nội bộ của cơ quan quản lý, cơ chế giám sát xã hội cần được thiết kế thành một cấu phần vận hành thường xuyên, gắn trách nhiệm giải trình với phản hồi của người dân. Trong đó, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị – xã hội tham gia theo chức năng giám sát, phản biện xã hội, tuyên truyền vận động, tổ chức đối thoại cộng đồng và phối hợp nắm bắt – tổng hợp kiến nghị từ khu dân cư (Nghị định số 26/2022/NĐ-CP ngày 22/9/2022 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và Môi trường). Theo đó, cơ chế tiếp nhận phản ánh hiện trường, công khai tiến độ xử lý và thông tin về kết quả khắc phục giúp giảm bất đối xứng thông tin, tăng tính minh bạch, đồng thời tạo áp lực tuân thủ hợp pháp đối với cơ sở sản xuất. Khi các mắt xích “quy trình – công cụ – dữ liệu – giám sát” được tổ chức đồng bộ, mô hình quản trị đa chủ thể mới tạo ra năng lực điều phối thực chất trong kiểm soát ô nhiễm nguồn nước làng nghề sau sáp nhập cấp xã.
3. Khung phân tích mô hình quản trị đa chủ thể trong kiểm soát ô nhiễm nước làng nghề sau sáp nhập cấp xã
Khung phân tích được đề xuất dựa trên tiền đề kiểm soát ô nhiễm nguồn nước do làng nghề truyền thống là một nhiệm vụ quản lý nhà nước có tính liên ngành, phụ thuộc vào chất lượng điều phối giữa các chủ thể tham gia và năng lực tổ chức thực thi tại cấp xã. Sau sáp nhập cấp xã và trong điều kiện không tổ chức đơn vị hành chính cấp huyện, cấu trúc quản lý thay đổi theo hướng tuyến điều hành và hướng dẫn chuyên môn được kéo gần giữa cấp tỉnh và cấp xã. Thay đổi này tạo cơ hội rút ngắn tầng nấc phối hợp, đồng thời làm gia tăng yêu cầu về chuẩn hóa quy trình, bảo đảm thông tin thống nhất và phân định rõ trách nhiệm giữa cấp tỉnh với chính quyền cấp xã mới có địa bàn rộng, dân số lớn và điểm nóng môi trường phân tán.
Khung phân tích đặt trọng tâm vào mối quan hệ giữa bối cảnh sau sáp nhập, cơ chế vận hành quản trị đa chủ thể và kết quả kiểm soát ô nhiễm. Bối cảnh sau sáp nhập cần được mô tả theo hai nhóm yếu tố: (1) Nhóm thứ nhất liên quan đến đặc trưng làng nghề và nguồn thải, gồm loại hình sản xuất, quy mô cơ sở, mức độ tập trung của điểm xả, tuyến kênh mương và khu dân cư chịu tác động, cùng hiện trạng thu gom và xử lý nước thải; (2) Nhóm thứhai liên quan đến thay đổi năng lực quản trị của cấp xã sau sáp nhập, gồm tổ chức bộ máy, nhân sự phụ trách lĩnh vực môi trường, ngân sách thường xuyên và đầu tư, cơ sở dữ liệu hiện có và mức độ liên thông cũng như khả năng huy động sự tham gia của cộng đồng và các tổ chức chính trị – xã hội tại địa bàn. Hai nhóm yếu tố này quyết định “độ khó quản trị” và mức độ khả thi của các can thiệp về công cụ, hạ tầng và giám sát. Trên nền bối cảnh đó, khung phân tích xác định cấu trúc quản trị đa chủ thể theo ba trục quan hệ thực thi, cụ thể:
(1) Trục thứ nhất: là quan hệ chỉ đạo – hướng dẫn chuyên môn giữa cấp tỉnh và cấp xã trong điều kiện không có cấp huyện. Ở trục này, Sở Nông nghiệp và Môi trường và các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh giữ vai trò ban hành hướng dẫn nghiệp vụ, chuẩn hóa quy trình kiểm tra và giám sát, tổ chức quan trắc hoặc hỗ trợ kỹ thuật, đồng thời theo dõi trách nhiệm giải trình của cấp xã theo chế độ báo cáo và chỉ số kết quả. Chính quyền cấp xã sau sáp nhập giữ vai trò quản lý địa bàn, tổ chức kiểm tra, xử lý vi phạm theo thẩm quyền, duy trì kỷ luật thực thi và vận hành cơ chế tiếp nhận phản ánh, phối hợp cung ứng dịch vụ công môi trường tại chỗ.
(2) Trục thứ hai: là quan hệ phối hợp ngang giữa các xã liền kề theo lưu vực nhỏ hoặc tuyến kênh chung, bởi nguồn ô nhiễm và tác động thường vượt ranh giới hành chính mới. Trục này đòi hỏi cơ chế liên kết liên xã có đầu mối điều phối rõ, lịch kiểm tra thống nhất và chia sẻ dữ liệu để tránh “đứt đoạn quản trị” ở khu vực giáp ranh.
(3) Trục thứ ba: là quan hệ giữa chính quyền cấp xã với các chủ thể ngoài khu vực nhà nước, gồm cơ sở sản xuất, đơn vị dịch vụ môi trường, cộng đồng dân cư, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị – xã hội. Trục này quyết định mức độ tuân thủ, mức độ chấp nhận chính sách và hiệu lực giám sát xã hội.
Khung phân tích coi cơ chế vận hành của mô hình quản trị đa chủ thể được cấu thành bởi bốn thành phần liên kết chặt chẽ. Thành phần về thể chế và phân công trách nhiệm phản ánh mức rõ ràng của đầu mối chịu trách nhiệm tại cấp xã, quy chế phối hợp liên xã, quy trình liên thông với cơ quan chuyên môn cấp tỉnh và tính đầy đủ của các quy định nội bộ về tiếp nhận phản ánh, kiểm tra, xử lý, theo dõi khắc phục và quản lý tái phạm. Thành phần về năng lực tổ chức thực thi phản ánh năng lực nhân sự, kỷ luật công vụ, kỹ năng nghiệp vụ, khả năng tổ chức kiểm tra theo rủi ro và khả năng duy trì thực thi liên tục trong giai đoạn chuyển tiếp sau sáp nhập. Thành phần về công cụ chính sách phản ánh mức độ phù hợp và khả thi của gói công cụ được áp dụng tại địa bàn, bao gồm công cụ pháp quy để kiểm soát hành vi xả thải, công cụ tài chính để duy trì vận hành thu gom – xử lý và thúc đẩy tuân thủ, công cụ thông tin để giảm bất đối xứng thông tin và tăng minh bạch, cùng công cụ tổ chức để điều phối liên ngành và liên xã. Thành phần về dữ liệu – giám sát – trách nhiệm giải trình phản ánh mức chuẩn hóa của danh mục cơ sở, bản đồ điểm xả, hồ sơ tuân thủ, dữ liệu quan trắc và nhật ký phản ánh của người dân; đồng thời phản ánh khả năng khép kín vòng phản hồi từ phát hiện đến xử lý và công khai kết quả theo thẩm quyền.
Về đo lường kết quả, khung phân tích đề xuất đánh giá theo chuỗi kết quả quản trị thay vì chỉ dựa vào số lượng hoạt động. Kết quả trước hết thể hiện ở mức tuân thủ của cơ sở sản xuất, tỷ lệ thực hiện biện pháp xử lý hoặc đấu nối vào hệ thống thu gom – xử lý, mức giảm tái phạm, và mức độ xử lý phản ánh đúng hạn. Kết quả tiếp theo thể hiện ở xu hướng cải thiện chất lượng nước tại các điểm giám sát trọng yếu, giảm khiếu nại và xung đột môi trường, đồng thời, hạn chế gián đoạn sinh kế thông qua lộ trình chuyển đổi phù hợp. Theo đó, yêu cầu quan trọng là kết quả phải gắn với trách nhiệm giải trình trực tiếp giữa cấp xã và cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, qua cơ chế báo cáo thống nhất, kiểm tra giám sát theo chuyên đề và đánh giá theo chỉ số đầu ra – kết quả.
Với cấu trúc như trên, khung phân tích cho phép nhận diện đúng “điểm nghẽn” sau sáp nhập trong mô hình quản trị đa chủ thể. Điểm nghẽn có thể nằm ở phân công trách nhiệm chưa rõ, phối hợp liên xã theo lưu vực chưa hình thành, gói công cụ thiếu tính khả thi, hoặc dữ liệu giám sát phân mảnh và không liên thông. Đồng thời, khung cũng làm rõ điều kiện để mô hình vận hành hiệu quả trong cấu trúc không tổ chức cấp huyện, đó là chuẩn hóa quy trình và dữ liệu từ cấp tỉnh, tăng năng lực tổ chức thực thi ở cấp xã, hình thành cơ chế điều phối ngang theo tuyến tác động môi trường, và thiết kế cơ chế giám sát xã hội có vai trò thực chất của các tổ chức chính trị – xã hội tại địa bàn.
4. Hàm ý chính sách cho quản lý nhà nước kiểm soát ô nhiễm nguồn nước làng nghề
Thứ nhất, trong bối cảnh chính quyền địa phương hai cấp và yêu cầu vận hành thông suốt, đồng bộ, hiệu quả tổ chức bộ máy mới theo tinh thần Đại hội XIV của Đảng, trách nhiệm kiểm soát ô nhiễm nguồn nước làng nghề cần được phân định rõ hơn giữa cấp tỉnh và cấp xã. Nếu không thiết lập rõ đầu mối chịu trách nhiệm tại cấp xã và không thống nhất quy trình nghiệp vụ với cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, thực thi dễ rơi vào phân mảnh theo địa bàn, lệ thuộc vào mức độ chủ động của từng xã và làm suy giảm trách nhiệm giải trình khi phát sinh điểm nóng môi trường. Nếu không thiết lập rõ đầu mối chịu trách nhiệm tại cấp xã và không thống nhất quy trình nghiệp vụ với cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, thực thi dễ rơi vào phân mảnh theo địa bàn và lệ thuộc vào mức độ chủ động của từng xã. Vì vậy, cần hình thành cơ chế điều hành theo tiêu chuẩn tối thiểu: sở Nông nghiệp và Môi trường ban hành quy trình nghiệp vụ thống nhất áp dụng cho cấp xã đối với các khâu tiếp nhận phản ánh, kiểm tra theo rủi ro, lập hồ sơ vi phạm, yêu cầu khắc phục, hậu kiểm và quản lý tái phạm; đồng thời thiết lập chế độ báo cáo định kỳ theo biểu mẫu chung và cơ chế kiểm tra chuyên đề để bảo đảm tính nhất quán. Ở chiều ngược lại, Ủy ban nhân dân cấp xã sau sáp nhập phải xác định rõ bộ phận/đầu mối phụ trách, phân công trách nhiệm cụ thể đến cán bộ thực thi, gắn thời hạn xử lý và chế độ đôn đốc nội bộ nhằm bảo đảm “vòng xử lý” không bị đứt đoạn khi phát sinh điểm nóng.
Thứ hai, tiếp tục tổ chức điều phối theo “tuyến tác động môi trường” thay cho tư duy quản lý theo ranh giới hành chính mới. Ô nhiễm nguồn nước làng nghề thường lan truyền theo kênh mương, sông nội đồng và các tuyến thoát nước, vì vậy, các điểm nóng thường vượt qua phạm vi một xã sau sáp nhập, đặc biệt tại vùng ven đô và vùng tập trung làng nghề. Trong điều kiện không có cấp huyện để điều phối liên xã, cấp tỉnh cần thiết kế cơ chế liên kết liên xã theo tiểu vùng/lưu vực nhỏ, với một đầu mối điều phối được xác định bằng văn bản và có lịch kiểm tra – giám sát chung. Cơ chế này phải đi kèm yêu cầu chia sẻ dữ liệu điểm xả, kết quả kiểm tra, danh sách cơ sở tái phạm và tiến độ khắc phục, bảo đảm xử lý được các trường hợp “xả thải ở xã này nhưng lại ảnh hưởng ở xã lân cận” mà không phát sinh khoảng trống trách nhiệm. Tính khả thi của liên kết liên xã được nâng lên khi quy trình liên thông, biểu mẫu và hệ dữ liệu do cấp tỉnh chuẩn hóa, còn cấp xã chịu trách nhiệm cập nhật thường xuyên và phản ứng nhanh tại hiện trường.
Thứ ba, cần tập trung vào thiết kế gói công cụ theo nguyên tắc “tuân thủ có đường đi”, tránh tạo động cơ đối phó. Với nhiều làng nghề, yêu cầu đạt chuẩn ngay lập tức có thể vượt quá năng lực tài chính và mặt bằng xử lý của cơ sở nhỏ, trong khi chỉ dựa vào kiểm tra – xử phạt sẽ làm tăng chi phí giám sát và rủi ro xung đột xã hội. Do đó, chính quyền cấp xã cần thực hiện kiểm tra theo hồ sơ rủi ro và áp dụng lộ trình khắc phục gắn thời hạn cụ thể, trong đó các vi phạm nghiêm trọng được xử lý dứt điểm theo thẩm quyền và được hậu kiểm bắt buộc. Song song, cấp tỉnh cần thiết kế cơ chế vận hành khả thi cho hạ tầng thu gom – xử lý, gồm phương án đấu nối, cơ chế giá/phí dịch vụ xử lý nước thải minh bạch, và hỗ trợ chuyển đổi công nghệ theo nhóm nghề có tải lượng ô nhiễm cao. Việc hỗ trợ tuân thủ cũng cần gắn với định hướng chuyển đổi xanh, kinh tế tuần hoàn và đổi mới công nghệ theo nhóm nghề, thay vì chỉ đầu tư hạ tầng xử lý ở khâu cuối. Với các làng nghề có tải lượng ô nhiễm cao, chính sách cần khuyến khích cải tiến công đoạn sản xuất, tái sử dụng nước ở mức phù hợp, giảm nguyên liệu gây ô nhiễm và hình thành các mô hình xử lý tập trung có cơ chế vận hành tài chính minh bạch. Cách tiếp cận này giúp bảo vệ môi trường trở thành một điều kiện của phát triển sinh kế bền vững, thay vì bị nhìn nhận như gánh nặng chi phí tách rời hoạt động sản xuất. Chính sách hỗ trợ phải gắn điều kiện rõ ràng về kết quả tuân thủ, như: đấu nối, giảm phát thải, vận hành đúng quy trình; địa phương chỉ giải ngân khi có xác nhận hậu kiểm, qua đó hạn chế hỗ trợ dàn trải và tăng hiệu quả sử dụng nguồn lực công.
Thứ tư, xây dựng hệ dữ liệu tối giản nhưng bắt buộc để điều hành và trách nhiệm giải trình có căn cứ. Trong đó, cần thống nhất một bộ dữ liệu cốt lõi áp dụng toàn tỉnh và triển khai đến từng xã sau sáp nhập, gồm danh mục định danh cơ sở làng nghề, bản đồ điểm xả và tuyến ảnh hưởng, hồ sơ tuân thủ và tái phạm, cùng nhật ký phản ánh của người dân. Bộ dữ liệu này cần gắn chặt với quy trình tác nghiệp: mỗi cuộc kiểm tra và mỗi phản ánh phải tạo hồ sơ, có trạng thái xử lý, có thời hạn khắc phục và có kết quả hậu kiểm. Khi dữ liệu được chuẩn hóa, cấp tỉnh có thể điều hành theo điểm nóng, lựa chọn địa bàn kiểm tra chuyên đề dựa trên bằng chứng, và phân bổ ngân sách theo mức độ rủi ro thay vì theo bình quân.
Thứ năm, thiết kế cơ chế giám sát xã hội theo chức năng của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị – xã hội, kết nối trực tiếp với quy trình xử lý của chính quyền cấp xã. Cơ chế này cần được tổ chức theo hướng có đầu mối tiếp nhận thông tin, có lịch đối thoại cộng đồng định kỳ tại khu vực chịu tác động và có yêu cầu công khai tiến độ xử lý ở mức phù hợp để duy trì tin cậy. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị – xã hội có thể đảm nhiệm vai trò tổng hợp kiến nghị, giám sát việc thực hiện cam kết khắc phục, vận động cơ sở sản xuất tuân thủ và tham gia phản biện đối với phương án giá/phí dịch vụ xử lý hoặc phương án đầu tư hạ tầng. Tác dụng quản trị nằm ở việc giảm bất đối xứng thông tin, tăng sức ép tuân thủ hợp pháp và củng cố trách nhiệm giải trình của chính quyền cấp xã trước cộng đồng dân cư trong giai đoạn địa bàn vừa sắp xếp lại. Cơ chế giám sát xã hội như vậy phù hợp với yêu cầu phát huy quyền làm chủ của Nhân dân và củng cố mối quan hệ giữa Nhà nước với cộng đồng dân cư trong quản trị phát triển. Khi phản ánh của người dân được tiếp nhận, xử lý và phản hồi theo quy trình rõ ràng, giám sát xã hội không còn là hoạt động vận động chung chung, mà trở thành một mắt xích của chu trình quản trị ô nhiễm nguồn nước làng nghề.
Các hàm ý trên hướng tới một nguyên tắc vận hành phù hợp bối cảnh Việt Nam khi không tổ chức cấp huyện: quản lý hiệu quả ô nhiễm nguồn nước làng nghề cần kết nối chặt chẽ giữa chuẩn hóa từ cấp tỉnh, tổ chức thực thi tại cấp xã, điều phối liên xã theo tuyến tác động môi trường và giám sát xã hội có thiết kế. Khi các cấu phần này đồng bộ, mô hình quản trị đa chủ thể mới tạo ra hiệu lực thực thi ổn định sau sáp nhập và nâng chất lượng môi trường nước theo hướng có thể kiểm chứng.
Chú thích:
1. Nguyen Khanh Bui (2021). Water environmental protection in craft villages of Vietnam. E3S Web of Conferences, 258, 08009.
2. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2021). Báo cáo Hiện trạng môi trường quốc gia giai đoạn 2016 – 2020. H. NXB Dân trí, tr. 59 – 61.
3. Bùi Đức Hiển (2022). Bảo vệ môi trường và những vấn đề pháp lý đặt ra theo tinh thần Đại hội XIII của Đảng. https://www.tapchicongsan.org.vn/web/guest/nghien-cu/-/2018/825044/bao-ve-moi-truong-va-nhung-van-de-phap-ly-dat-ra-theo-tinh-than-dai-hoi-xiii-cua-dang.aspx
Tài liệu tham khảo:
1. Chính phủ (2022). Nghị định số 26/2022/NĐ-CP ngày 22/9/2022 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và Môi trường.
2. Đảng Cộng sản Việt Nam (2026). Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIV. Tập I, II. H.NXB Chính trị quốc gia Sự thật.
3. Thủ tướng Chính phủ (2022). Quyết định số 450/QĐ-TTg ngày 13/4/2022 phê duyệt Chiến lược bảo vệ môi trường quốc gia đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050.
4. Chris Ansell, Alison Gash (2008). Collaborative governance in theory and practice. Journal of Public Administration Research and Theory, 18(4), 543 – 571.
