GS.TS. Nguyễn Quốc Sửu
Học viện Hành chính và Quản trị công
(Quanlynhanuoc.vn) – Sự hiện diện của chính quyền địa phương trong cộng đồng là điều kiện để quyền lực nhà nước không trở nên trừu tượng và xa cách mà được “nhập thể” và “cắm rễ” trong thực tiễn đời sống cụ thể của từng cá nhân, từng hộ gia đình và từng tổ chức xã hội. Với vị thế là cấp chính quyền gần dân nhất trong hệ thống tổ chức nhà nước, chính quyền địa phương giữ vai trò thiết yếu trong việc tổ chức thi hành pháp luật, quản lý hành chính, cung cấp dịch vụ công và điều tiết phát triển kinh tế – xã hội tại địa phương. Vì vậy, tổ chức chính quyền địa phương một cách hợp lý – về mô hình, cơ chế phân quyền, năng lực tài chính và trách nhiệm giải trình – là điều kiện thiết yếu để xây dựng một nền quản trị quốc gia hiệu lực, hiệu quả và dân chủ.
Từ khóa: Cơ sở lý luận, thực tiễn tổ chức, chính quyền địa phương, quản lý nhà nước.
1. Đặt vấn đề
Trong bối cảnh cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước hiện nay, nhận diện vai trò, đặc điểm và định hướng phát triển của chính quyền địa phương trở thành một yêu cầu cấp thiết, cả về lý luận và thực tiễn nhằm làm rõ quá trình hình thành và phát triển của chính quyền địa phương từ góc nhìn lịch sử và lý luận, nhận diện các yếu tố cấu thành nên bản chất của thiết chế này trong tiến trình hình thành và vận hành của một nhà nước hiện đại. Khái quát các mô hình phổ quát về tổ chức và phân quyền chính quyền địa phương đang hiện hành trên thế giới, qua đó cho phép đánh giá khách quan hơn các lựa chọn thể chế mà Việt Nam đang vận dụng cũng như xác định rõ các giới hạn và tiềm năng cải cách. Trên cơ sở đối chiếu giữa cơ sở lý luận và thực tiễn hiện hành, nghiên cứu tiến hành phân tích, đánh giá mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam, qua đó, đề xuất những định hướng cải cách phù hợp, hướng đến mục tiêu làm sâu sắc hơn nền dân chủ và mở rộng sự tham gia thực chất của người dân vào đời sống công tại cấp cơ sở.
2. Lịch sử hình thành và phát triển của chính quyền địa phương
2.1. Thời kỳ tiền hiện đại, tổ chức hành chính địa phương chưa mang tính chất chính quyền địa phương thực thụ
Trong thời kỳ tiền hiện đại, đặc biệt dưới các vương triều phong kiến châu Á, bao gồm cả Việt Nam, các đơn vị hành chính địa phương chủ yếu được thiết lập như một cơ chế kiểm soát hành chính tập trung nhằm duy trì trật tự và thực thi mệnh lệnh từ trung ương. Chính quyền trung ương duy trì quyền lực tuyệt đối thông qua tầng lớp quan lại được bổ nhiệm, không có thiết chế đại diện dân cử hay cơ chế tự trị cho cộng đồng cư dân tại chỗ.
Tại Việt Nam, dưới các triều đại phong kiến, như: Lý, Trần, Lê, Nguyễn tổ chức bộ máy quản lý ở cấp địa phương về cơ bản mang tính hành chính – kiểm soát, không có đặc điểm của một chính quyền địa phương theo nghĩa hiện đại. Bộ máy này vận hành theo nguyên tắc tập quyền tuyệt đối, với toàn bộ quyền lực tập trung vào triều đình trung ương; các cấp hành chính địa phương – từ trấn, phủ, huyện đến xã – chỉ làm nhiệm vụ thừa hành, không có quyền tự chủ hay quyết định độc lập. Đội ngũ quan lại địa phương hoạt động như những “cánh tay nối dài” của triều đình, đảm trách các nhiệm vụ như thu thuế, trưng binh, duy trì an ninh trật tự và thực thi các mệnh lệnh mang tính mệnh lệnh – hành chính từ cấp trên. “Chính quyền làng xã ở Việt Nam thời phong kiến vận hành như một đơn vị hành chính phục tùng, nơi mà vai trò chính của người đứng đầu làng là thực hiện các chỉ thị của quan phủ và triều đình, không phải bảo vệ quyền lợi cư dân”1. Trích dẫn này cho thấy rõ tính chất phi đại diện và thiếu tính dân chủ trong cơ cấu tổ chức ở cấp cơ sở.
Mặc dù ở một số nơi, các chức danh như xã trưởng, lý trưởng có thể được chọn lựa theo phong tục địa phương, nhưng vẫn phải được chuẩn y và giám sát chặt chẽ bởi hệ thống quan lại cấp trên và không có thực quyền trong việc hoạch định chính sách hay bảo vệ lợi ích cộng đồng. Đồng quan điểm này, TS. Nguyễn Thị Thu Hòa nhận định: “Với tính tập quyền quân chủ, các triều đại phong kiến Việt Nam không ngừng xây dựng bộ máy nhà nước tập quyền, thống nhất, thông suốt, đòi hỏi triều đình trung ương nắm được các địa phương; các địa phương phải tuân thủ chỉ đạo quản lý chung của nhà nước trung ương”2.
Như vậy, bộ máy hành chính địa phương thời kỳ phong kiến Việt Nam không thể được xem là chính quyền địa phương đúng nghĩa, vì thiếu vắng cả ba yếu tố cốt lõi của một chính quyền địa phương hiện đại: tính đại diện, tính tự chủ và tính phân quyền thực chất.
2.2. Chính quyền địa phương hình thành cùng với quá trình dân chủ hóa
Sự hình thành và phát triển của chính quyền địa phương hiện đại gắn liền với tiến trình dân chủ hóa và sự ra đời của nhà nước pháp quyền, đặc biệt từ cuối thế kỷ XVIII đến thế kỷ XIX – thời kỳ các cuộc cách mạng tư sản nổ ra ở phương Tây và tư tưởng chính trị tự do phát triển mạnh mẽ. Trong bối cảnh đó, chính quyền địa phương bắt đầu chuyển hóa từ một thiết chế hành chính phụ thuộc, đơn thuần thực thi mệnh lệnh từ trung ương, thành một thiết chế có tư cách pháp lý nhất định, đại diện cho lợi ích và ý chí của cộng đồng cư dân trong cấu trúc quyền lực nhà nước.
Theo Frank J. Goodnow – một trong những học giả tiên phong trong lĩnh vực hành chính công – chính quyền địa phương hiện đại không chỉ là công cụ thực thi của trung ương, mà là một cấu trúc chính trị được thiết kế để đáp ứng những nhu cầu đặc thù của cộng đồng địa phương. Quá trình này được thúc đẩy mạnh mẽ bởi lý tưởng dân chủ, với trọng tâm là việc người dân không chỉ là đối tượng bị quản lý, mà còn là chủ thể tham gia vào việc hoạch định và giám sát các quyết định công ở cấp cơ sở. Những đặc trưng định hình nên chính quyền địa phương hiện đại, bao gồm:
(1) Cơ quan đại diện dân cử tại địa phương: sự xuất hiện của các hội đồng địa phương – do chính người dân bầu chọn – là biểu hiện rõ rệt nhất của tính đại diện và dân chủ.
(2) Quyền tự quyết đối với một số vấn đề địa phương: chính quyền địa phương được trao quyền quản lý và ra quyết định về các lĩnh vực như ngân sách, dịch vụ công, quy hoạch, giáo dục, phúc lợi… trong phạm vi do pháp luật quy định.
(3) Ngân sách, nhân sự và cơ chế giải trình riêng: như Geert Bouckaert và Christopher Pollitt đã nhấn mạnh trong tác phẩm Public Management Reform: A Comparative Analysis (2004), năng lực tài chính độc lập, hệ thống nhân sự riêng biệt và cơ chế giải trình công khai là những yếu tố cốt lõi để bảo đảm tính tự chủ và hiệu quả quản lý của chính quyền địa phương, đồng thời ngăn ngừa sự tha hóa quyền lực.
Từ các đặc trưng trên, có thể khẳng định, chính quyền địa phương hiện đại không còn đơn thuần là một thiết chế hành chính – nơi thực thi các chỉ thị từ trung ương – mà còn là một thiết chế dân chủ, nơi nhân dân có thể tham gia trực tiếp hoặc gián tiếp vào các quá trình ra quyết định ảnh hưởng đến đời sống của chính họ. Hai phương diện này – hành chính và dân chủ – vừa bổ sung cho nhau, vừa tiềm ẩn sự căng thẳng nội tại, tạo nên tính hai mặt đặc thù của chính quyền địa phương hiện đại.
Ở phương diện hành chính, chính quyền địa phương đảm nhận vai trò “cánh tay nối dài” của trung ương nhằm bảo đảm tính thống nhất và hiệu lực thi hành pháp luật trên toàn lãnh thổ. Nhưng ở phương diện dân chủ, nó được kỳ vọng là biểu hiện sinh động nhất của quyền lực nhân dân tại chỗ, được vận hành bởi các thiết chế đại diện dân cử, và chịu trách nhiệm trực tiếp trước cộng đồng cư dân. Chính sự kết hợp giữa hai chiều chức năng đó đã biến chính quyền địa phương trở thành một không gian thể chế độc đáo – nơi nhà nước và xã hội gặp gỡ, tương tác và đôi khi xung đột “vừa phản ánh chính sách quốc gia, vừa đáp ứng bản sắc và nhu cầu địa phương” – một sự kết hợp tinh tế giữa tính đồng nhất thể chế và tính đa dạng thực tiễn.
Từ góc độ thực tiễn, điều này đặt ra không ít thách thức cho các quốc gia theo mô hình nhà nước đơn nhất như Việt Nam, nơi truyền thống hành chính tập quyền còn rất sâu đậm. Cải cách chính quyền địa phương vì thế không chỉ là một vấn đề kỹ thuật về tổ chức bộ máy mà còn là một quá trình thể chế hóa các giá trị mới – bao gồm dân chủ, minh bạch, phân quyền và trách nhiệm giải trình. Càng trong bối cảnh quản trị hiện đại, với yêu cầu cao về sự tham gia của người dân, năng lực phản ứng chính sách và thích ứng thể chế, thì việc thừa nhận và phát huy tính hai mặt của chính quyền địa phương càng trở nên quan trọng và cấp bách hơn bao giờ hết.
Chính quyền địa phương vì vậy là nền tảng đầu tiên và thiết yếu cho thực hành dân chủ, thông qua sự tham gia và đại diện của công dân trong đời sống công. Đây là cấp chính quyền gần dân nhất, nơi công dân có thể tiếp cận, tham gia và chứng kiến trực tiếp những kết quả của các quyết định chính trị – hành chính, qua đó định hình niềm tin và sự gắn kết giữa người dân và Nhà nước.
3. Các mô hình phổ quát về tổ chức và phân quyền chính quyền địa phương
3.1. Phân loại chính quyền địa phương theo số cấp.
a) Mô hình một cấp (Single-tier Local Government).
Trong mô hình này, chính quyền địa phương chỉ được tổ chức tại một cấp duy nhất dưới trung ương, thường là cấp đô thị hoặc vùng hành chính tổng hợp. Các đơn vị này thường được trao quyền tự chủ tương đối cao nhằm bảo đảm tính linh hoạt và hiệu quả trong quản lý. Mô hình này phổ biến ở các quốc gia có diện tích nhỏ, mật độ dân cư cao và mức độ đô thị hóa lớn, như Singapore, Hồng Kông (Trung Quốc) hoặc các thành phố đặc biệt như Reykjavik (Iceland).
Ưu điểm của mô hình này là tổ chức gọn nhẹ, ít tầng nấc, giúp tăng tốc độ ra quyết định và giảm trùng lặp chức năng. Tuy nhiên, hạn chế nổi bật là khó đáp ứng các nhu cầu đa dạng của những vùng nông thôn, vùng biên giới hoặc khu vực dân cư phân tán, nếu không có cơ chế điều phối vùng hiệu quả.
b) Mô hình hai cấp (Two-tier Local Government).
Chính quyền địa phương được tổ chức ở hai cấp – thông thường là cấp vùng hoặc tỉnh, và cấp địa phương hoặc cơ sở (như quận, huyện, thành phố trực thuộc). Mỗi cấp đều có hội đồng dân cử và cơ quan hành chính riêng, với chức năng, nhiệm vụ được phân định rõ trong luật pháp hoặc các văn bản dưới luật. Mô hình này khá phổ biến ở các quốc gia theo thể chế nhà nước đơn nhất nhưng có truyền thống quản trị phân quyền nhất định, như Pháp (vùng – commune), Nhật Bản (tỉnh – thành phố/quận), Thái Lan (tỉnh – địa phương). Theo Sharpe, mô hình hai cấp cho phép kết hợp giữa tính đại diện ở cấp cơ sở với năng lực hoạch định chiến lược ở cấp vùng, từ đó tạo ra sự hài hòa giữa phản ánh bản sắc địa phương và bảo đảm tính thống nhất quốc gia. Tuy nhiên, mô hình này đòi hỏi sự phân định rạch ròi giữa hai cấp. Nếu không, rất dễ dẫn đến trùng lặp trách nhiệm, xung đột hành chính, hoặc hiệu quả phối hợp thấp giữa các cấp quyền lực.
c) Mô hình ba cấp (Multi-tier Local Government).
Đây là mô hình được áp dụng tại các quốc gia có diện tích rộng lớn, phân bố dân cư không đồng đều, và sự đa dạng rõ nét về điều kiện kinh tế – xã hội giữa các vùng miền. Trong mô hình này, chính quyền địa phương được tổ chức thành ba cấp – ví dụ như tỉnh – huyện – xã tại Việt Nam và Trung Quốc hoặc bang – quận – địa phương trong một số hệ thống liên bang.
Ưu điểm của mô hình ba cấp là phù hợp với quản trị đa tầng, có khả năng bao quát nhiều vùng địa lý khác biệt và cung ứng dịch vụ công ở các cấp độ phù hợp. Tuy nhiên, mô hình này cũng ẩn chứa rủi ro về “phân mảnh thể chế”, gia tăng chi phí hành chính, và trùng lặp trong chức năng giữa các cấp nếu không có thiết kế pháp lý rõ ràng. OECD cảnh báo rằng, quản trị đa cấp nếu thiếu cơ chế điều phối và phân quyền rõ ràng sẽ làm gia tăng chi phí hành chính và cản trở hiệu quả chính sách công. Do đó, mô hình ba cấp chỉ phát huy hiệu quả khi đi kèm với cơ chế phốihợp liên cấp hiệu quả (multi-level governance), đồng thời có khung pháp lý minh bạch về chức năng, ngân sách, và trách nhiệm giải trình giữa các cấp chính quyền.
3.2. Các mô hình tổ chức chính quyền địa phương
Trong hệ thống chính trị hiện đại, ba mô hình tổ chức phổ biến nhất gồm:
a) Mô hình hội đồng mạnh (Council-led Model).
Đây là mô hình, trong đó hội đồng địa phương – thường do dân trực tiếp bầu – giữ quyền lực quyết định tối cao và kiểm soát toàn bộ hoạt động hành pháp. Cơ quan hành pháp (có thể là ủy ban hoặc người đứng đầu chính quyền địa phương) do chính hội đồng bầu ra và chịu trách nhiệm trực tiếp trước hội đồng.
Mô hình này thể hiện rõ nguyên tắc: “quyền lực bắt nguồn từ đại diện dân cử” và thường được áp dụng ở các quốc gia có truyền thống dân chủ nghị viện vững mạnh, như: Đan Mạch, Thụy Điển, Hà Lan. Ưu điểm lớn nhất là tăng cường tính dân chủ và khả năng kiểm soát quyền lực từ phía đại diện dân cư. Tuy nhiên, trong bối cảnh quản trị ngày càng phức tạp và kỹ trị, mô hình này có thể gặp khó khăn nếu hội đồng thiếu chuyên môn, bị phân hóa đảng phái sâu sắc, hoặc vận hành kém hiệu lực – từ đó gây trì trệ trong việc ra quyết định hành chính, nhất là tại các đô thị lớn.
b) Mô hình hành pháp mạnh (Executive-led hoặc Mayor-led Model).
Trong mô hình này, người đứng đầu hành pháp cấp địa phương – thường là thị trưởng hoặc chủ tịch hành pháp – nắm quyền điều hành bộ máy hành chính và hoạch định chính sách địa phương. Thị trưởng có thể được dân trực tiếp bầu (như tại Hoa Kỳ, Hàn Quốc) hoặc do trung ương bổ nhiệm (một số nước châu Á). Hội đồng dân cử chủ yếu đóng vai trò giám sát và phê chuẩn chính sách, thay vì kiểm soát trực tiếp bộ máy hành pháp. Mô hình hành pháp mạnh cho phép người đứng đầu có tầm nhìn và thẩm quyền hành động rõ ràng, rất phù hợp với bối cảnh các đô thị lớn, nơi yêu cầu năng lực điều hành nhanh, nhạy và quyết đoán. Tuy nhiên, rủi ro lớn của mô hình này là tập trung quyền lực quá mức vào cá nhân lãnh đạo, nếu không có cơ chế kiểm soát và trách nhiệm giải trình đủ mạnh. Theo Mouritzen và Svara, mô hình thị trưởng mạnh (strong mayor model) đặc biệt phổ biến ở Hoa Kỳ và một số đô thị lớn tại Mỹ Latinh, nơi mô hình này kết hợp tính đại diện trực tiếp với tính hiệu quả hành chính cao nhưng cũng đòi hỏi một nền văn hóa chính trị và pháp lý phát triển để kiểm soát quyền lực.
c) Mô hình kết hợp (Shared or Dual Leadership Model).
Mô hình này tìm cách cân bằng quyền lực giữa hội đồng dân cử và người đứng đầu hành pháp, trong đó cả hai thiết chế đều có vai trò tương đối độc lập và mang tính tương hỗ. Thị trưởng (hoặc tương đương) có thể được bầu trực tiếp hoặc do hội đồng lựa chọn, nhưng vẫn phải chịu sự giám sát của hội đồng, đồng thời chịu trách nhiệm điều hành chính quyền. Đây là mô hình phổ biến tại các nước có truyền thống phân quyền đối xứng và văn hóa hợp tác thể chế, như Pháp, Đức, Bỉ.
Ưu điểm nổi bật là tạo ra không gian đối thoại và kiểm soát hai chiều giữa chính trị và hành chính, giúp cân bằng giữa tính đại diện và tính hiệu quả điều hành. Tuy nhiên, nếu thiếu khung pháp lý rõ ràng, mô hình này cũng dễ rơi vào mâu thuẫn thẩm quyền và xung đột thiết chế. Theo Sharpe, mô hình kết hợp là một cấu trúc thể chế “pha trộn mềm”, kết hợp giữa dân chủ đại diện và hiệu quả hành chính. Tuy nhiên, thành công của mô hình phụ thuộc rất lớn vào năng lực thể chế và văn hóa chính trị địa phương – đặc biệt là mức độ hợp tác liên thiết chế và cam kết dân chủ trong thực tiễn vận hành.
Tổng kết lại, không có mô hình tổ chức chính quyền địa phương nào là “tối ưu tuyệt đối” mà mỗi mô hình đều mang theo những lựa chọn thể chế hàm chứa đánh đổi (trade-offs) giữa tính dân chủ, hiệu quả hành chính và khả năng kiểm soát quyền lực. Việc lựa chọn mô hình phù hợp cần căn cứ vào điều kiện lịch sử – chính trị, mức độ phát triển thể chế, trình độ hành chính, và bản sắc văn hóa – xã hội của từng quốc gia hoặc địa phương cụ thể.
3.3. Các mô hình phân cấp, phân quyền điển hình
Phân cấp và phân quyền là nội dung cốt lõi trong thiết kế thể chế chính quyền địa phương. Tùy theo mức độ phát triển kinh tế – xã hội, đặc điểm thể chế và cấu trúc nhà nước, các quốc gia lựa chọn các mô hình phân quyền khác nhau để cân bằng giữa tính thống nhất của quyền lực nhà nước và tính linh hoạt, tự chủ của chính quyền địa phương. Trong nghiên cứu chính sách so sánh, có thể nhận diện bốn mô hình phân cấp – phân quyền điển hình, bao gồm:
a) Mô hình song trùng trực thuộc (Dual Subordination).
Đây là mô hình phổ biến tại các quốc gia theo thể chế nhà nước đơnnhất và tập quyền cao, trong đó các cơ quan chuyên môn ở địa phương vừa chịu sự lãnh đạo của chính quyền địa phương gồm: Hội đồng nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND), vừa chịu sự chỉ đạo nghiệp vụ của các bộ, ngành trung ương. Mô hình này được áp dụng tại nhiều nước Đông Á như Việt Nam, Trung Quốc, Thái Lan, nơi các sở, phòng, ban địa phương thường được ví như những “cánh tay nối dài” của bộ máy hành chính trung ương.
Ưu điểm của mô hình này là bảo đảm sự thống nhất chính sách và kiểm soát chuyên môn theo ngành dọc. Tuy nhiên, điểm yếu lớn là dễ phát sinh mâu thuẫn thẩm quyền, trách nhiệm phân tán và giảm mức độ chủ động của địa phương. Theo World Bank, nếu thiết kế không hợp lý, mô hình này có thể làm suy yếu hiệu lực thực hiện chính sách ở cấp địa phương và tạo ra cơ chế hành chính mang tính “xin – cho”, kìm hãm sáng tạo và khả năng thích ứng tại cơ sở.
b) Mô hình song trùng giám sát (Dual Accountability or Oversight).
Mô hình này về cơ bản kế thừa cấu trúc song trùng nhưng điểm khác biệt cốt lõi nằm ở chỗ: chính quyền địa phương chịu sự giám sát đồng thời từ cả cơ quan dân cử địa phương (HĐND) và các cơ quan trung ương (Chính phủ, bộ, ngành). Đây là mô hình thường xuất hiện trong các quốc gia đang chuyển đổi thể chế, nơi mà quyền lực hành pháp địa phương chưa được xác lập rõ ràng.
Ưu điểm của mô hình là tăng cường kiểm soát quyền lực từ hai phía, tránh nguy cơ lạm quyền địa phương. Tuy nhiên, nếu không có ranh giới phân định rõ ràng, mô hình này dễ rơi vào tình trạng “trách nhiệm vòng tròn”, nơi không có thiết chế nào thực sự chịu trách nhiệm cuối cùng. Theo Loughlin, Hendriks và Lidström, đây là một mô hình chưa hoàn thiện về thể chế, dễ bị lạm dụng để né tránh trách nhiệm chính trị hoặc hành chính, đặc biệt trong các hệ thống có văn hóa quản lý mệnh lệnh – hành chính nặng nề3.
c) Mô hình điều chỉnh linh hoạt (Regulatory Decentralisation).
Trong mô hình này, chính quyền trung ương ban hành khung pháp lý, các chuẩn mực chính sách và mục tiêu vĩ mô, trong khi địa phương được quyền tự quyết về cách thức thực hiện, tổ chức bộ máy và huy động nguồn lực tùy theo điều kiện thực tiễn. Đây là hình thức phân quyền mềm, theo nguyên tắc “trung ương kiến tạo – địa phương linh hoạt”, thường thấy tại các quốc gia có truyền thống pháp quyền và năng lực thể chế cao như Phần Lan, Thụy Điển, Hà Lan.
Ưu điểm nổi bật là tạo không gian sáng tạo, thích ứng cao cho địa phương mà vẫn bảo đảm kiểm soát chiến lược từ trung ương. Theo OECD (2017), việc thiết kế phân quyền theo mô hình điều chỉnh linh hoạt có thể tối ưu hóa hiệu quả thực thi chính sách công, đồng thời hạn chế nguy cơ phân tán quyền lực và mất kiểm soát trong điều hành quốc gia4.
d) Mô hình bổ trợ (Subsidiarity).
Đây là mô hình lý tưởng, được nhiều tổ chức quốc tế và quốc gia dân chủ hiện đại tôn vinh như một nguyên lý nền tảng của nhà nước phục vụ và dân chủ đa tầng. Theo nguyên tắc bổ trợ, mọi chức năng công quyền nên được giao cho cấp thấp nhất có đủ năng lực thực hiện và chỉ khi cấp đó không thể đáp ứng thì cấp cao hơn mới can thiệp. Nguyên tắc này là cơ sở của nhiều văn kiện pháp lý quốc tế, nổi bật là Hiến chương châu Âu về tự trị địa phương và Hiệp ước Liên minh châu Âu (Treaty of Lisbon).
Theo Ủy ban Vùng (Committee of the Regions), nguyên tắc bổ trợ không chỉ là một kỹ thuật hành chính, mà là một quan điểm triết lý sâu sắc nhằm bảo vệ tính tự trị chính trị của chính quyền địa phương, thúc đẩy trách nhiệm, sự tham gia và hiệu quả chính sách công. Mô hình bổ trợ thể hiện một bước tiến lý luận vượt bậc, đặt niềm tin thể chế vào năng lực quản trị địa phương, coi địa phương là chủ thể đồng hành chứ không chỉ là cấp dưới hành chính. Mô hình này đang ngày càng được áp dụng rộng rãi trong các hệ thống đa cấp hiện đại, đặc biệt là ở châu Âu và một số bang ở Hoa Kỳ, Canada, Australia…
Nhìn chung, bốn mô hình phân quyền – phân cấp trên phản ánh một chuỗi tiến hóa từ kiểm soát hành chính tập trung đến tự chủ chính trị – thể chế. Việc lựa chọn mô hình phù hợp không chỉ phụ thuộc vào năng lực thể chế hiện tại mà còn thể hiện tầm nhìn phát triển nhà nước, giữa một bên là quản lý thống nhất và bên kia là dân chủ hiệu quả, linh hoạt và gần dân.
4. Thực tiễn tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam
4.1. Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành
Chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay được tổ chức theo môhình ba cấp hành chính: cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương), cấp huyện (quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) và cấp xã (xã, phường, thị trấn). Cấu trúc này được quy định tại Hiến pháp năm 2013 và được cụ thể hóa trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019).
Tuy được định danh là “chính quyền địa phương” với đầy đủ các thiết chế song trên thực tế, chính quyền địa phương ở Việt Nam không có quyền lập pháp, không được ban hành chính sách độc lập, mà chỉ hoạt động trong khuôn khổ pháp luật do trung ương ban hành. Các quyết định quan trọng, như: ngân sách, tổ chức bộ máy, bổ nhiệm nhân sự chủ chốt hay phê duyệt đầu tư công đều phải thông qua hoặc được chấp thuận bởi các cơ quan trung ương. Do đó, tính tự chủ của địaphương còn mangtính hình thức, đặc biệt là trong các lĩnh vực tài chính, tổ chức hành chính và hoạch định chính sách công.
Một đặc điểm nổi bật trong mô hình hiện hành là cơ chế “song trùng trực thuộc” (dual subordination). Theo đó, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh hoặc huyện (như Sở Tài nguyên và Môi trường, Sở Y tế, Phòng Giáo dục…) vừa chịu sự lãnh đạo hành chính của chính quyền địa phương, vừa chịu sự chỉ đạo chuyên môn của các bộ, ngành trung ương. Điều này tạo ra sự giao thoa giữa hai dòng quyền lực: quyền lực lãnh thổ (của chính quyền địa phương) và quyền lực ngành dọc (của bộ, ngành trung ương) – một cấu trúc quyền lực đan xen phức tạp, khó phân định rạch ròi chức năng và trách nhiệm.
Một bất cập khác trong thiết kế thể chế hiện hành là tư duy “đồng phục mô hình”: tất cả các đơn vị hành chính, bất kể đặc điểm địa lý, quy mô dân cư hay trình độ phát triển, đều được tổ chức theo cùng một khuôn mẫu. Điều này dẫn đến hiện tượng một huyện miền núi ở Cao Bằng có cơ cấu bộ máy gần như tương đương một quận nội thành tại TP. Hồ Chí Minh, dù điều kiện và nhu cầu quản trị hoàn toàn khác biệt. Cách tổ chức đồng nhất này phản ánh tư duy “một khuôn thể chế”, làm suy giảm tính thích ứng, kìm hãm sáng tạo và năng lực giải quyết vấn đề theo đặc thù địa phương.
Mặc dù được thiết kế theo mô hình ba cấp với hệ thống HĐND và UBND tương đối đầy đủ, chính quyền địa phương ở Việt Nam vẫn mang bản chất của một thiết chế hành chính – chấp hành hơn là một thiết chế tự chủ – đại diện. Các giới hạn về pháp lý, tài chính, tổ chức và trách nhiệm giải trình chính là nền tảng của những bất cập sâu sắc trong thực tiễn phân quyền và quản trị đa cấp, và đặt ra yêu cầu cấp thiết phải tái thiết mô hình chính quyền địa phương trong giai đoạn phát triển tiếp theo.
4.2. Các vấn đề cốt lõi trong vận hành chính quyền địa phương
a) Chức năng chồng chéo và thiếu phân tầng rõ ràng.
Trong mô hình tổ chức hiện hành, cả ba cấp chính quyền – tỉnh, huyện và xã – đều được giao thực hiện các chức năng tương đối giống nhau, như: lập quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội, tổ chức đầu tư công, quản lý đất đai, giáo dục, y tế, môi trường… Tuy nhiên, pháp luật chưa phân định rõ ràng đâu là chức năng mang tính chiến lược, đâu là chức năng hành chính trung gian và đâu là chức năng phục vụ trực tiếp người dân. Sự thiếu rạch ròi này dẫn đến tình trạng giẫm chân lẫn nhau về chức năng, hoặc đùn đẩy trách nhiệm khi có vấn đề phát sinh, nhất là trong các lĩnh vực phức tạp, như: giải phóng mặt bằng, phân bổ ngân sách, hoặc thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia.
Theo TS. Nguyễn Minh Phong: “Chính quyền địa phương ba cấp hiện nay cho thấy cấp huyện mang đậm tính trung gian – nhiều quyền mà ít trách nhiệm thực sự trong thực tế quản lý hành chính nhà nước. Đây là một trong những nguyên nhân gây ra sự thiếu minh bạch trong quản lý và trách nhiệm, cũng như làm gia tăng chi phí cơ hội cho người dân, doanh nghiệp và hệ thống hành chính địa phương”5. Trong khi đó, tại các quốc gia áp dụng mô hình quản trị đa cấp hiệu quả như Đức hay Nhật Bản, các cấp được phân tầng chức năng rõ ràng: cấp vùng lo chiến lược và điều phối; cấp tỉnh/huyện điều hành tổng hợp; cấp xã/phường tập trung cung cấp dịch vụ công trực tiếp. Ngược lại, ở Việt Nam, cả ba cấp chính quyền được thiết kế gần như đồng dạng, dẫn đến sự trùng lặp thể chế và dư thừa chức năng.
b) Hiện tượng “búp bê Nga – Matroshka” và tính hành chính hình thức.
Hình ảnh “búp bê Nga – Matroshka” được sử dụng để mô tả hiện tượng mỗi cấp chính quyền là một phiên bản thu nhỏ của cấp trên, với cơ cấu tổ chức, chức năng, quy trình tương tự – chỉ khác về quy mô. Hệ quả là hình thành một hệ thống chính quyền “đồng phục”, không phản ánh sự khác biệt về quy mô dân số, năng lực thể chế, điều kiện địa lý hay mức độ phát triển kinh tế – xã hội giữa các địa phương. Cách tổ chức này tạo ra một hệ thống dàn trải, cồng kềnh về tổ chức nhưng lại thiếu chiều sâu trong năng lực điều hành; đồng thời, làm suy yếu tính linh hoạt và khả năng ứng phó chính sách theo đặc thù vùng miền.
Theo GS.TS. Tạ Ngọc Tấn, “Chính quyền địa phương hiện nay chưa thực sự có bản sắc riêng, vẫn còn mang nặng tính đồng phục, hành chính hóa trong thiết kế và tổ chức vận hành”6. Việc duy trì tư duy “một khuôn cho mọi địa phương” đã kìm hãm khả năng thể chế hóa sự đa dạng địa phương; đồng thời, gia tăng chi phí vận hành bộ máy mà không tương xứng với chất lượng cung cấp dịch vụ công. Tương tự, PGS.TS. Vũ Thư cũng cho rằng: “Cải cách chính quyền địa phương phải bắt đầu từ mô hình tổ chức. Nếu chính quyền địa phương chưa thật ổn định, thì vấn đề đặt ra là lựa chọn mô hình tập trung (hành chính – mệnh lệnh), mô hình dân chủ (tự quản địa phương), hay giải pháp trung gian cân bằng giữa hai hướng”7.
Tổng kết, hai vấn đề lớn của tổ chức chính quyền địa phương hiện nay – chức năng chồng chéo và đồng phục thể chế – là hệ quả trực tiếp của tư duy tổ chức theo chiều dọc, tập trung quyền lực, và thiếu khung phân quyền rõ ràng giữa các cấp. Đây cũng là nguyên nhân sâu xa của tình trạng quản trị hành chính hình thức, kém hiệu quả, đồng thời là thách thức lớn nhất đối với mục tiêu chuyển đổi mô hình chính quyền địa phương theo hướng tự chủ, linh hoạt và trách nhiệm rõ ràng.
c) Cơ chế “xin – cho” và sự mờ nhạt của trách nhiệm cá nhân.
Một hệ quả tất yếu của mô hình tổ chức tập quyền và phân cấp nửa vời là sự duy trì dai dẳng của cơ chế “xin – cho” trong phân bổ nguồn lực, phê duyệt dự án và quản lý nhân sự. Trong khi nhiều quốc gia đã chuyển sang mô hình giao quyền theo luật và hậu kiểm, thì ở Việt Nam, các địa phương vẫn phụ thuộc vào phê chuẩn từ cấp trung ương ở hầu hết các lĩnh vực thiết yếu như đầu tư công, quy hoạch sử dụng đất, phê duyệt ngân sách, hay điều động – bổ nhiệm cán bộ cấp xã. Sự phụ thuộc này không chỉ làm giảm tính chủ động và linh hoạt của chính quyền địa phương, mà còn tạo điều kiện cho tâm lý ỷ lại, cơ chế xin xỏ và phân bổ nguồn lực thiếu minh bạch.
Đáng lưu ý, cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương hiện nay vẫn chủ yếu vận hành theo nguyên tắc trách nhiệm tập thể (collective responsibility), nhưng không đi kèm với cơ chế giải trình cá nhân hóa. Hệ quả là khó truy cứu trách nhiệm cá nhân trong trường hợp sai phạm, trì trệ hoặc thất bại trong điều hành chính sách công.
TS. Nguyễn Sĩ Dũng khi phân tích về phân cấp và phân quyền trong quản lý nhà nước đã nhấn mạnh rằng: “Việc không phân định rõ trách nhiệm giữa các cấp chính quyền và giữa cá nhân với tập thể dễ dẫn đến hiện tượng chồng chéo, thiếu hiệu quả và cuối cùng là làm suy giảm niềm tin của người dân vào hiệu lực của bộ máy nhà nước cũng như cơ chế dân chủ đại diện tại địa phương”8.
Trong bối cảnh đổi mới quản trị hiện đại, tính minh bạch và trách nhiệm cá nhân hóa là những nguyên tắc then chốt giúp nâng cao năng lực điều hành, đồng thời bảo đảm rằng quyền lực được sử dụng đúng mục đích, vì lợi ích công.
4.3. Những cải cách gần đây và giới hạn thực chất
Trong hơn một thập kỷ qua, Việt Nam đã triển khai nhiều nỗ lực cải cách chính quyền địa phương, hướng đến nâng cao hiệu lực, hiệu quả và tinh gọn bộ máy. Các cải cách này tập trung chủ yếu vào hai nhóm:
(1) Tái cấu trúc tổ chức bộ máy và phân cấp hành chính – như việc thí điểm chính quyền đô thị tại TP. Hồ Chí Minh, Hà Nội, Đà Nẵng; sáp nhập các cơ quan chuyên môn; chuyển một số thẩm quyền từ cấp tỉnh về cấp huyện hoặc xã.
(2) Điều chỉnh địa giới hành chính và sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, xã – nhằm tinh giản số lượng đầu mối, tăng quy mô quản lý, và giảm chi phí hành chính.
Tuy nhiên, các cải cách này vẫn thiên về hình thức cơ cấu, chưa thực sự chạm đến cốt lõi của vấn đề thể chế, đặc biệt là phân quyền thựcchất, tăng cường quyền tự chủ tài chính – nhân sự – tổ chức, và thiết lập cơ chế giải trình rõ ràng. Ở một số địa phương thí điểm mô hình chính quyền đô thị, việc bãi bỏ HĐND cấp phường không đi kèm trao quyền mạnh hơn cho UBND cấp dưới, khiến cho cải cách trở nên nửa vời, không giải quyết triệt để mâu thuẫn trong cơ chế quản trị. Cải cách chính quyền địa phương nếu chỉ dừng lại ở việc tinh gọn tổ chức mà không thiết kế lại mô hình quyền lực theo hướng minh bạch, có trách nhiệm, có phân tầng chức năng và có không gian thể chế cho địa phương sáng tạo, thì sẽ khó tạo ra bước đột phá về hiệu quả quản trị và chất lượng phục vụ người dân.
4.4. Thí điểm mô hình chính quyền đô thị: Sự chuyển động về hình thức, chưa thay đổi tư duy
Một trong những cải cách đáng chú ý trong thời gian gần đây là thí điểm mô hình chính quyền đô thị không có HĐND cấp phường tại các đô thị lớn như TP. Hồ Chí Minh, Hà Nội và Đà Nẵng. Mô hình này được triển khai theo Nghị quyết số 131/2020/QH14 ngày 16/11/2020 của Quốc hội và các sửa đổi trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019. Theo đó, UBND cấp phường không còn là cơ quan do HĐND bầu ra, mà là cơ quan hành chính do UBND cấp quận bổ nhiệm, chỉ đạo và giám sát trực tiếp.
Mục tiêu của cải cách là tinh gọn bộ máy hành chính, tăng tính linh hoạt, và đẩy nhanh tốc độ ra quyết định trong quản lý đô thị hiện đại. Tuy nhiên, thực tiễn vận hành cho thấy sự đổi mới hiện mới dừng lại ở cấu trúc tổ chức, trong khi các vấn đề cốt lõi như quyền tự chủ về tài chính, nhân sự và sự tham gia của người dân vẫn chưa được cải thiện đáng kể.
Nhiều ý kiến học thuật và thực tiễn lo ngại rằng, việc loại bỏ HĐND cấp phường có thể làm suy giảm tính đại diện và dân chủ ở cấp cơ sở, đặc biệt trong bối cảnh thiếu các thiết chế thay thế để giám sát quyền lực hành chính. Mô hình này tăng cường tính mệnh lệnh hành chính nhưng lại không đi kèm với đổi mới trong cách ra quyết định,phân cấp ngân sách hay trách nhiệm giải trình, dẫn đến nguy cơ “hành chính hóa mạnh hơn” thay vì phân quyền thực chất. Tuy nhiên, mặc dù bộ máy có vẻ “gọn” hơn, nhưng tư duy “trên bảo – dưới làm” vẫn chưa thay đổi, và chưa tạo được đột phá về năng lực tự chủ, sự linh hoạt và tính phản hồi với nhu cầu địa phương – vốn là bản chất của một chính quyền đô thị hiện đại.
4.5. Sáp nhập đơn vị hành chính: giảm số lượng, nhưng chưa đổi chất lượng
Song song với cải cách chính quyền đô thị, Việt Nam cũng tiến hành sáp nhập các đơn vị hành chính cấp xã và huyện theo Nghị quyết số 37-NQ/TW ngày 24/12/2018 của Bộ Chính trị và các văn bản hướng dẫn thi hành, như: Nghị quyết số 653/2019/UBTVQH14 ngày 12/3/2019 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Mục tiêu đặt ra là tinh giản đầu mối quản lý, khắc phục tình trạng “xã quá nhỏ, huyện quá yếu”, đồng thời nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực công.
4.6. Hạn chế tổng thể: Thiếu một chiến lược cải cách thể chế gắn với phân quyền thực chất
Mặc dù thời gian qua đã có những chuyển động nhất định trong cải cách tổ chức chính quyền địa phương, song các cải cách này vẫn chủ yếu dừng lại ở điều chỉnh hình thức tổ chức, mà chưa gắn với một chiến lược cải cách thể chế toàn diện. Các yếu tố cốt lõi, như: phân quyền thực chất, tài chính địa phương, nâng cao năng lực cán bộ, hay cơ chế trách nhiệm rõ ràng giữa các cấp chính quyền vẫn chưa được đặt đúng vị trí trung tâm trong lộ trình cải cách.
Theo Báo cáo đánh giá của OECD, nếu chỉ dừng lại ở việc tái cấu trúc hình thức mà không đi kèm cải cách về quyền hạn, trách nhiệm giải trình và cơ chế kiểm soát quyền lực, thì rủi ro lớn là các mô hình quản trị tập trung cũ sẽ được tái sinh dưới hình thức mới. Nghĩa là, bộ máy tổ chức có thể đổi tên hoặc thay đổi sơ đồ, nhưng vẫn vận hành theo logic mệnh lệnh – hành chính cũ, làm gia tăng độ phức tạp thể chế và gây cản trở cho hiệu quả quản lý nhà nước ở cấp cơ sở. Nếu không có một chiến lược cải cách thể chế nhất quán và được luật hóa, mọi cải cách tổ chức sẽ dễ rơi vào hình thức, thiếu sức sống thực tiễn và không tạo ra đột phá về năng lực phục vụ công dân, phát triển kinh tế địa phương và nâng cao chất lượng dân chủ.
4.7. Đánh giá khái quát
Thứ nhất, chính quyền địa phương chưa có không gian thể chế độc lập mà chủ yếu tồn tại như một cấp thực thi hành chính theo chiều dọc. Dù có các thiết chế dân cử và cơ quan hành chính, song quyền hạn của chính quyền địa phương vẫn bị giới hạn chặt chẽ bởi luật pháp trung ương và cơ chế phê duyệt từ trên xuống. Sự lồng ghép giữa quyền quyết định chính sách, quyền tổ chức thực hiện và nghĩa vụ chịu trách nhiệm khiến cho quyền lực không đủ rõ để điều hành hiệu quả nhưng trách nhiệm lại đủ mờ để không ai bị truy cứu đến cùng.
Thứ hai, các cải cách hiện hành chủ yếu mới chạm đến phần “vỏ tổ chức” mà chưa tác động đến “lõi thể chế”. Những nỗ lực như thí điểm chính quyền đô thị, sáp nhập đơn vị hành chính hay cải cách thủ tục hành chính đều có giá trị, nhưng vẫn mang tính kỹ thuật hành chính, chưa kèm theo phân quyền ngân sách, tự chủ tổ chức bộ máy và thiết lập cơ chế giám sát – giải trình hiệu quả. Việc không tái cấu trúc lại tư duy quyền lực, trách nhiệm và sự tham gia, khiến cho các cải cách có nguy cơ trở thành sự tái sản xuất mô hình tập quyền dưới hình thức mới.
Thứ ba, chính quyền địa phương chưa hình thành được động lực nội sinh để đổi mới quản trị và nâng cao hiệu quả phục vụ công dân. Thiếu quyền tự chủ tài chính, thiếu quyền chọn lựa nhân sự chủ chốt và thiếu phân cấp rõ ràng trong quản lý dịch vụ công khiến các địa phương khó điều chỉnh chính sách phù hợp với nhu cầu thực tế, từ đó dẫn đến sự trì trệ, thụ động và thiếu khả năng phản ứng với biến động xã hội hay yêu cầu đặc thù của từng địa bàn.
4.8. Hướng tới một chiến lược cải cách thể chế chính quyền địa phương
Trong bối cảnh yêu cầu quản trị hiện đại, minh bạch và dân chủ hóa đời sống công ngày càng tăng cao, mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam cần được thiết kế lại theo hướng toàn diện và hệ thống hơn. Trọng tâm là xây dựng một chiến lược cải cách thể chế chính quyền địa phương với ba trụ cột cốt lõi:
(1) Luật hóa rõ ràng nguyên tắc phân quyền và phân trách nhiệm giữa trung ương và địa phương, trong đó bảo đảm tính tự chủ thể chế của địa phương về tổ chức bộ máy, tài chính và nhân sự, tương xứng với chức năng được giao.
(2) Cải cách tài chính địa phương, chuyển từ mô hình phụ thuộc vào chuyển giao ngân sách sang mô hình quản lý tài chính dựa trên năng lực huy động – chi tiêu có trách nhiệm, mở rộng quyền định đoạt nguồn thu và cơ chế phân bổ chi tiêu tại địa phương.
(3) Xây dựng cơ chế giải trình hai chiều, bao gồm cả giải trình dọc (từ địa phương lên trung ương) và giải trình ngang (từ chính quyền tới công dân), qua đó, thúc đẩy dân chủ thực chất, tăng cường kiểm soát quyền lực và nâng cao chất lượng phục vụ công.
Chỉ khi tổ chức lại chính quyền địa phương trên nền tảng này, Việt Nam mới có thể hiện thực hóa mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa hiện đại, hiệu lực, hiệu quả và gần dân, đồng thời, nâng cao năng lực quản trị đa tầng, khả năng thích ứng chính sách và tính cạnh tranh thể chế trong một thế giới đang chuyển động nhanh chóng.
5. Định hướng tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình phân quyền bổ trợ
Trong bối cảnh yêu cầu cải cách thể chế ngày càng trở nên cấp thiết, đặc biệt trước những giới hạn về hiệu quả vận hành, tính linh hoạt và trách nhiệm giải trình trong mô hình tổ chức chính quyền địa phương hiện nay, Việt Nam cần chuyển mạnh sang tiếp cận quản trị theo hướng phân quyền thực chất, dựa trên nguyên tắc bổ trợ (subsidiarity) – một nguyên lý đã chứng minh giá trị cả về lý luận lẫn thực tiễn tại nhiều quốc gia, như: Đức, Thụy Điển, Nhật Bản và đặc biệt là trong thiết kế quản trị đa tầng của EU.
5.1. Chuyển từ mô hình tập trung sang phân quyền thực chất theo nguyên tắc bổ trợ
Nguyên tắc bổ trợ, được định nghĩa tại Điều 5(3) của Hiệp ước Maastricht (EU, 1992), xác lập rằng:“Việc ra quyết định cần được thực hiện ở cấp gần dân nhất có thể, và cấp cao hơn chỉ can thiệp khi mục tiêu chính sách không thể đạt được một cách hiệu quả ở cấp thấp hơn”.
Nói cách khác, bổ trợ là nguyên tắc phân quyền theo chiều từ dưới lên, trong đó chính quyền trung ương chỉ can thiệp khi cấp địa phương không đủ năng lực thực hiện nhiệm vụ công. Mô hình này giúp duy trì tính thống nhất quốc gia, nhưng đồng thời tối đa hóa quyền tự chủ và trách nhiệm giải trình của địa phương, theo nguyên lý: “giao quyền đến nơi có năng lực thực hiện tốt nhất”.
Tư tưởng này hiện đã được khơi dậy mạnh mẽ trong định hướng lãnh đạo cao cấp, thể hiện qua phương châm của Tổng Bí thư Tô Lâm: “Địa phương quyết – Địa phương làm – Địa phương chịu trách nhiệm”9. Đây là chỉ dấu chính trị – thể chế rõ ràng, cho thấy Việt Nam đang bước vào giai đoạn chuyển tiếp từ mô hình quản lý tập quyền sang mô hình quản trị phân quyền trách nhiệm. Trong mô hình mới, trung ương giữ vai trò kiến tạo thể chế, giám sát và đánh giá kết quả, trong khi địa phương là trung tâm thực thi, sáng tạo và chịu trách nhiệm chính trị – hành chính trước người dân và pháp luật.
5.2. Phân loại mô hình chính quyền địa phương để áp dụng phân quyền linh hoạt
Một nguyên tắc then chốt trong thực hiện phân quyền bổ trợ là không áp dụng mô hình tổ chức “đồng phục” mà thay vào đó, cần phân loại địa phương dựa trên chức năng, điều kiện và năng lực thể chế thực tế. Trên cơ sở đó, có thể xác lập ba nhóm chính quyền địa phương, tương ứng với các đặc trưng quản trị khác nhau:
(1) Chính quyền đô thị: cần cơ chế điều hành tập trung, linh hoạt và chuyên nghiệp hóa cao, có khả năng xử lý các vấn đề phức tạp của đô thị hóa và cung ứng dịch vụ công cường độ cao.
(2) Chính quyền nông thôn: ưu tiên ổn định tổ chức, tăng cường phân quyền dân sinh và phát triển bền vững, chú trọng đến nông nghiệp, bảo vệ môi trường và an sinh cơ sở.
(3) Chính quyền khu vực động lực (vùng kinh tế trọng điểm, khu công nghiệp – công nghệ cao, vùng biên giới…): cần áp dụng mô hình “bán tự trị” hoặc “khu vực đặc quyền quản trị”, với cơ chế đặc thù về ngân sách, tổ chức bộ máy và nhân sự.
Mô hình phân loại này chỉ hiệu quả khi được đặt trên nền tảng chuẩn hóa năng lực thể chế. Chỉ những địa phương đáp ứng được các chuẩn mực về năng lực điều hành, tài chính công và đội ngũ cán bộ, mới được trao quyền cao hơn – tương tự như mô hình “autonomy by qualification” đã áp dụng tại Indonesia (cải cách năm 2001) hoặc các thành phố trực thuộc trung ương tại Trung Quốc.
5.3. Hoàn thiện pháp luật và thiết kế lại thể chế phân quyền
Để hiện thực hóa mô hình phân quyền bổ trợ, cần tái cấu trúc toàn diện hệ thống pháp luật và thiết kế thể chế đa cấp, theo ba định hướng lớn:
(1) Sửa đổi Luật Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng phân tầng rõ ràng giữa các cấp chiến lược – hành chính tổng hợp – phục vụ dân sinh. Luật cần khẳng định rõ nguyên tắc bổ trợ, quyền tự chủ và năng lực điều hành độc lập của địa phương trong giới hạn luật định, thay vì tổ chức đồng dạng theo đơn vị hành chính như hiện nay.
(2) Xây dựng Luật Phân quyền riêng biệt, nhằm xác lập hệ thống nguyên tắc, tiêu chí và cơ chế phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương. Luật này cần quy định cụ thể quyền tài chính địa phương, quản lý nhân sự, thẩm quyền tổ chức bộ máy, và đặc biệt là cơ chế điều phối đa cấp (multi-level governance), giúp tránh tình trạng xung đột ngành dọc – ngang hiện nay.
(3) Chuyển từ kiểm soát hành vi sang giám sát kết quả, thông qua việc áp dụng các chỉ số hiệu quả thực thi công vụ và năng lực điều hành địa phương, như: PAPI, SIPAS, DDCI… Trung ương cần chuyển từ vai trò “duyệt việc” sang đánh giá đầu ra, từ đó thiết lập cơ chế thưởng – phạt công bằng, minh bạch và theo hiệu suất công vụ.
OECD (2020) đã cảnh báo:“Tái cấu trúc tổ chức mà không đổi mới về quyền tự chủ và trách nhiệm sẽ chỉ dẫn đến tái sản xuất mô hình tập quyền truyền thống, dù trong vỏ bọc cải cách mới”10. Do đó, cải cách cần được tiến hành đồng bộ giữa thiết kế thể chế, luật hóa quyền hạn, và chuẩn hóa năng lực địa phương, thay vì tiếp tục chỉnh sửa rời rạc về mặt tổ chức hoặc địa giới hành chính.
Chính quyền địa phương là một cấu phần thiết yếu trong kiến trúc quyền lực nhà nước hiện đại, nơi mà quyền lực nhà nước được cụ thể hóa và thực thi sát nhất với đời sống công dân. Với vị thế là cấp gần dân nhất, chính quyền địa phương chính là nơi hội tụ giữa tính thống nhất quốc gia và tính đa dạng lãnh thổ, giữa quyền lực trung ương và bản sắc cộng đồng, giữa hiệu quả quản trị và chất lượng dân chủ.
Do mang tính chất lưỡng diện đặc trưng – vừa là thiết chế hành chính theo trục dọc, vừa là thiết chế dân chủ theo trục ngang – việc tổ chức chính quyền địa phương không thể chỉ dựa vào nguyên lý hành chính – mệnh lệnh, mà cần đặt trên nền tảng của phân quyền thực chất, với sự phân tầng rõ ràng về chức năng giữa các cấp. Nghiên cứu này khẳng định rằng, để chính quyền địa phương thực sự trở thành thiết chế đại diện – tự chủ – trách nhiệm, cần phải thiết kế lại hệ thống theo nguyên tắc bổ trợ (subsidiarity) – một nguyên lý nền tảng trong quản trị đa tầng hiện đại.
Theo đó, chính quyền trung ương giữ vai trò kiến tạo thể chế và giám sát chiến lược, còn chính quyền địa phương được trao quyền tự chủ tương ứng với năng lực và trách nhiệm giải trình rõ ràng. Đây chính là lối đi mà nhiều quốc gia tiên tiến đã lựa chọn thành công, như: Đức, Nhật Bản, Thụy Điển và các nước thành viên EU. Ngược lại, mô hình tổ chức chính quyền địa phương hiện hành ở Việt Nam vẫn mang đậm tính tập quyền, song trùng và cào bằng, làm suy giảm hiệu quả quản trị, gia tăng gánh nặng bộ máy và hạn chế sự tham gia dân chủ thực chất. Do đó, cải cách chính quyền địa phương không thể dừng lại ở việc tinh giản hình thức tổ chức mà phải hướng đến cải cách thể chế toàn diện, được kiến tạo trên ba trụ cột cốt lõi:
(1) Phân quyền theo nguyên tắc bổ trợ, bảo đảm quyền lực được thực hiện ở cấp gần dân nhất, tránh dồn tích quyền lực không cần thiết tại trung ương.
(2) Bảo đảm quyền tự chủ về tài chính, tổ chức bộ máy và nhân sự, tạo điều kiện để chính quyền địa phương có đủ năng lực và động lực quản trị hiệu quả.
(3) Thiết lập cơ chế giải trình hai chiều hiệu quả, vừa từ địa phương lên trung ương, vừa từ chính quyền đến công dân, thúc đẩy dân chủ thực chất và kiểm soát quyền lực tại chỗ.
Chỉ khi được thiết kế và vận hành trên nền tảng đó, chính quyền địa phương mới có thể phát huy vai trò như một thiết chế hiện đại, dân chủ và gần dân, góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa thực sự hiệu lực, hiệu quả và phục vụ trong thế kỷ XXI.
Chú thích:
1. Taylor, Keith Weller (2013). A History of the Vietnamese. Cambridge University Press.
2. Nguyễn Thị Thu Hòa (2023). “Về quản lý chính quyền địa phương trong lịch sử Việt Nam”, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 341 (tháng 6/2023), tr. 29 – 33.
3. Loughlin, J., Hendriks, F., & Lidström, A. (2011). The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe. Oxford University Press.
4. OECD (2017). Multi-level Governance Reforms: Overview of OECD Country Experiences. https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2017/05/multi-level-governance-reforms_g1g77b03/9789264272866-en.pdf?utm_source=chatgpt.com.
5. Chính quyền địa phương 2 cấp: người dân hưởng lợi. https://congthuong.vn/chinh-quyen-dia-phuong-2-cap-nguoi-dan-huong-loi-380005.html.
6. Vấn đề văn hóa trong tư tưởng Hồ Chí Minh về phát triển đất nước. https://tulieuvankien.dangcongsan.vn/c-mac-angghen-lenin-ho-chi-minh/ho-chi-minh/nghien-cuu-hoc-tap-tu-tuong/van-de-van-hoa-trong-tu-tuong-ho-chi-minh-ve-phat-trien-dat-nuoc-2522.
7. Cải cách chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay. https://tcnn.vn/news/detail/5260/cai_cach_chinh_quyen_dia_phuong_o_viet_nam_hien_nayall.html.
8. Bàn về phân cấp, phân quyền trong xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền: https://moha.gov.vn/tin-tuc—su-kien/tin-tong-hop/ts-nguyen-si-dung-ban-ve-phan-cap-phan-quyen-trong-d611-t43290.html.
9. Địa phương quyết – địa phương làm – địa phương chịu trách nhiệm: Kỳ vọng đột phá. https://vov.vn/chinh-tri/dia-phuong-quyet-dia-phuong-lam-dia-phuong-chiu-trach-nhiem-ky-vong-dot-pha-post1124881.vov.
10. OECD (2020). Multi-dimensional Review of Viet Nam. https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2020/07/multi-dimensional-review-of-viet-nam_ad0a7d3e/367b585c-en.pdf.
Tài liệu tham khảo:
1. Bouckaert, G., & Pollitt, C. (2004). Public Management Reform: A Comparative Analysis. Oxford University Press.
2. Committee of the Regions (2009). The Principle of Subsidiarity. https://www.europarl.europa.eu/factsheets/en/sheet/7/the-principle-of-subsidiarity
3. Dahl, R. A. (1961). Who Governs? Democracy and Power in an American City. Yale University Press.
4. Gargan, J. A. (1996). Handbook of Local Government Administration. Routledge Pb. New York.
5. Goodnow, F. J. (1900). Politics and Administration: A Study in Government. New York: Macmillan.
6. Hesse, J. J., & Sharpe, L. J. (1991). Local Government in International Perspective: Some Comparative Observations. In J. J. Hesse (Ed.), Local Government and Urban Affairs in International Perspective (pp. 603–621).
7. Michael Goldsmith (2002). “Central Control over Local Government – A Western European Comparison”. Local Government Studies. Volume 28- Issue 3, pp.91-112.
8. Mouritzen, P. E., & Svara, J. H. (2002). Leadership at the Apex: Politicians and Administrators in Western Local Governments. University of Pittsburgh Press.
9. OECD (2019). Making Decentralisation Work: A Handbook for Policy-Makers. https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2019/03/making-decentralisation-work_g1g9faa7/g2g9faa7-en.pdf?utm_source=chatgpt.com (ngày tải bản pdf: 05/3/2025).
10. OECD (2021). Organisation of public administration: agency governance, autonomy and accountability. SIGMA Paper No. 63, 2021. Link tải bản pdf: https://www.oecd.org/en/publications/organisation-of-public-administration_07316cc3-en.html.
11. Sharpe, L. J. (1988). “The Growth and Decentralisation of the Modern Democratic State”. European Journal of Political Research 16, 365 – 380.
12. Sharpe, L. J. (1988). The Rise of Local Government and the Decline of the State. In J. J. Hesse (Ed.), Local Government and Urban Affairs in International Perspective. Nomos.
13. World Bank (2010). Vietnam Development Report 2010: Modern Institutions. December 2009. https://documents1.worldbank.org/curated/en/583581468328182865/pdf/513270ESW0P1121C0disclosed011111101.pdf.
