(Quanlynhanuoc.vn) – Xuất phát từ vị trí, chức năng là cơ quan của Chính phủ, do vậy, hoạt động quản lý hành chính nhà nước cũng là một trong những phương diện được đặt ra trong quá trình nghiên cứu, đánh giá chất lượng hoạt động của bộ, cơ quan ngang bộ. Chính vì vậy, để các bộ, cơ quan ngang bộ hoạt động có hiệu quả và chất lượng, cần phải xây dựng hệ thống các tiêu chí rõ ràng, mạch lạc với những chỉ số được lượng hóa và sử dụng các phương thức phù hợp nhằm đánh giá và bảo đảm chất lượng hoạt động.
Tổng quan chất lượng hoạt động của bộ, cơ quan ngang bộ
Trên thế giới, có một số quan niệm về bộ, theo đó, “Bộ là một bộ phận (Department) trong bộ máy hành pháp trung ương (Chính phủ) chịu trách nhiệm về một hoặc một số lĩnh vực công việc hay chức năng của Chính phủ”1. Ở Việt Nam, khái niệm bộ thường thể hiện hai nhóm: bộ và cơ quan ngang bộ (gọi chung là bộ) để chỉ yếu tố cấu thành Chính phủ. Theo đó, bộ là cơ quan hành chính nhà nước (HCNN) có thẩm quyền riêng.
Xuất phát từ vị trí, chức năng là cơ quan của Chính phủ, do vậy, hoạt động quản lý HCNN cũng là một trong những phương diện được đặt ra trong quá trình nghiên cứu, đánh giá chất lượng hoạt động (ĐGCLHĐ) của bộ. Việc ĐGCLHĐ của bộ cần nhìn nhận tổng thể các yếu tố cấu thành toàn bộ kết quả hoạt động của bộ. Từng yếu tố đó cần thiết được lượng hóa bằng những tiêu chí cơ bản để đo lường, ĐGCLHĐ và được thể hiện chủ yếu ở phương diện: hoạt động quản lý HCNN và kết quả hoạt động của bộ, trong đó: thực hiện chức năng, nhiệm vụ; xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật; xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ công chức, viên chức của bộ. Ngoài ra, còn có một số yếu tố khác, như: tổ chức bộ máy, quy chế làm việc, quy trình giải quyết công việc, hiện đại hóa… cũng là một trong những yếu tố cấu thành kết quả hoạt động của bộ.
Việc ĐGCLHĐ của bộ là quá trình xác định các chỉ số kết quả cùng với mức độ hài lòng của cá nhân, tổ chức cùng với việc nâng cao, cải thiện chất lượng cung cấp dịch vụ công. Các tiêu chuẩn, tiêu chí và phương pháp đánh giá là công cụ để đánh giá, đo lường chất lượng hoạt động của bộ.
Thực trạng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của bộ
Đánh giá thông qua hệ thống các báo cáo
Đây là cách đánh giá được các cơ quan HCNN áp dụng phổ biến. Các bộ thực hiện công tác báo cáo về kết quả hoạt động tập trung qua một số nội dung hoạt động như: báo cáo cải cách hành chính hằng quý, 6 tháng và hằng năm; báo cáo tình hình kết quả thực hiện nhiệm vụ được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ giao; báo cáo công tác tư pháp, thủ tục hành chính (TTHC); báo cáo về công tác đào tạo, bồi dưỡng công chức, viên chức; báo cáo ứng dụng công nghệ thông tin và chính phủ điện tử…
Mặc dù các báo cáo về kết quả hoạt động thể hiện ưu điểm nổi bật là các kết quả được lượng hóa ngày càng tăng lên; giúp các bộ và xã hội hình dung rõ hơn về các kết quả đạt được, tuy nhiên, mô hình đánh giá trên bộc lộ những hạn chế trong việc ĐGCLHĐ của các cơ quan đó. Cụ thể là kết quả chưa được thể hiện bằng các hình thức so sánh (so sánh với mục tiêu đề ra, so sánh bằng tỷ lệ, theo thời gian hay so sánh với cơ quan tương đồng khác…) và chưa hướng được đến đánh giá kết quả cuối cùng. Do vậy, việc đánh giá chất lượng chưa được thực hiện và chưa được thể hiện trong báo cáo.
Đánh giá thông qua các chỉ số
Hiệu quả quản lý nhà nước, xét về bản chất là kết quả hoạt động của các chủ thể quản lý HCNN, bao hàm cả hoạt động của người thực thi công vụ, trong mối tương quan với mức độ chi phí các nguồn lực (tài chính, sức lao động, thời gian…). Các kết quả được xác định bởi các chỉ số tăng trưởng duy trì sự ổn định và phát triển, xét trong nhiều mối quan hệ như giữa hiệu quả kinh tế và hiệu quả chính trị, hiệu quả xã hội, giữa việc thực hiện các mục tiêu trước mắt và mục tiêu lâu dài, giữa lợi ích trung ương và địa phương, giữa nhà nước và công dân, xã hội.
Vì vậy, năng lực, chất lượng của nền hành chính là một trong những yếu tố tác động đến hiệu quả quản lý HCNN, trong đó chất lượng của nền hành chính bao gồm: hệ thống thể chế; tổ chức bộ máy hành chính; đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; tài chính và cơ sở vật chất, kỹ thuật. Trong mối quan hệ tổng thể này, chất lượng hoạt động của bộ là một đối tượng quan trọng trong dòng chảy xuyên suốt của mối quan hệ nguyên nhân và kết quả, giữa chất lượng và hiệu quả.
Hiện nay, Chính phủ ngày càng chú trọng tới sự tham gia của toàn xã hội vào việc giám sát và ĐGCLHĐ, hiệu quả thực thi chính sách, coi ý kiến đánh giá là nguồn thông tin đầu vào hữu ích cho công tác hoạch định chính sách nhằm phản ánh những yêu cầu, nguyện vọng chính đáng của người dân. Trong khoảng 10 năm trở lại đây, các bộ chỉ số đánh giá về nền hành chính, quản lý HCNN, chất lượng hoạt động của các cơ quan HCNN đã bắt đầu được nghiên cứu áp dụng ở Việt Nam, được xã hội quan tâm và đồng tình hưởng ứng.
Một trong những phương pháp được thực hiện trong đánh giá là việc thực hiện thông qua khảo sát thăm dò cụ thể đồng bộ và định kỳ các ý kiến phản hồi của xã hội nói chung và của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của quản lý HCNN hoặc cụ thể các bộ nói riêng và định lượng kết quả khảo sát. Kết quả đánh giá không chỉ dựa trên thông tin một chiều từ phía các cơ quan nhà nước mà dựa trên thông tin phản hồi từ phía xã hội, vì vậy, mang tính khách quan cao.
Bên cạnh các chỉ số đánh giá chính quyền địa phương như: đánh giá quản lý HCNN thông qua Bộ chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI); chỉ số Hiệu quả Quản trị và Hành chính công cấp tỉnh (PAPI); khảo sát mức độ hài lòng của người dân đối với cơ quan nhà nước và công chức của một số địa phương… thì ở các bộ đã có công cụ đo lường để đánh giá một số khía cạnh hoạt động, như: ĐGCLHĐ xây dựng và thi hành pháp luật của các bộ liên quan đến doanh nghiệp; đánh giá kết quả triển khai công tác cải cách hành chính thông qua việc xác định Chỉ số cải cách hành chính của các bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (PAR INDEX); đánh giá hiệu quả hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật về kinh doanh của các bộ (chỉ số MEI); đánh giá chất lượng dịch vụ y tế công và đánh giá chất lượng giáo dục công.
Mỗi bộ chỉ số đánh giá trên cơ sở hệ thống các tiêu chí cùng với phương pháp khác nhau và có sự giao thoa nhất định về hệ thống tiêu chí. Ví dụ như chỉ số MEI và chỉ số PAR INDEX khi cùng đánh giá lĩnh vực thể chế. Tuy nhiên, những điểm nổi bật mà mỗi chỉ số đem lại cũng đã góp phần xây dựng văn hóa đánh giá trong bối cảnh đẩy mạnh cải cách hành chính ở nước ta hiện nay. Cụ thể là:
Thứ nhất, chỉ số ĐGCLHĐ xây dựng và thi hành pháp luật (LDEA): đối với việc ĐGCLHĐ xây dựng và thi hành pháp luật của các bộ, sau quá trình khảo sát giai đoạn từ năm 2005 – 2009, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam đã công bố báo cáo đánh giá với kết quả xếp hạng của 14 bộ, cơ quan ngang bộ về chất lượng hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật (LDEA), gồm: Bộ Công Thương; Bộ Giao thông vận tải; Bộ Kế hoạch và Đầu tư; Bộ Khoa học và Công nghệ; Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội; Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Bộ Tài chính; Bộ Tài nguyên và Môi trường; Bộ Thông tin và Truyền thông; Bộ Tư pháp; Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch; Bộ Xây dựng; Bộ Y tế; Ngân hàng Nhà nước Việt Nam2.
Đây là những bộ có các hoạt động xây dựng và ban hành thể chế liên quan đến doanh nghiệp, các hiệp hội doanh nghiệp. Chất lượng hoạt động xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật của các bộ được đánh giá thông qua 2 chỉ số (chỉ số xây dựng pháp luật, chỉ số thi hành pháp luật) và 4 chỉ tiêu (hoạt động lấy ý kiến xây dựng pháp luật, chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật do các bộ chủ trì soạn thảo, khả năng tiếp cận thông tin pháp luật, chất lượng của một số hoạt động thi hành pháp luật)3.
Thứ hai, chỉ số chất lượng và hiệu quả hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật về kinh doanh của các bộ (chỉ số MEI): chỉ số này được bắt đầu tiến hành từ năm 2011 sau khi có Công văn số 2353/VPCP-PL ngày 18/4/2011 của Thủ tướng Chính phủ. Đây là Bộ chỉ số được xây dựng nhằm đưa ra bức tranh về hiệu quả hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật về kinh doanh của 14 bộ có chức năng, nhiệm vụ gắn với doanh nghiệp ở 5 khía cạnh (mỗi khía cạnh là một chỉ số) theo một phương pháp hệ thống và được đánh giá 2 năm một lần4.
Chỉ số MEI được xây dựng chủ yếu dựa trên cơ sở điều tra cảm nhận của các hiệp hội doanh nghiệp (HHDN). Các hiệp hội này sẽ bằng trải nghiệm thực tế, quan niệm, cách nhìn của mình để đánh giá mức độ hiệu quả trong hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật của các bộ. Chỉ số MEI dựa trên 5 chỉ số thành phần. Mỗi chỉ số thành phần là đánh giá về một nhóm các hoạt động xây dựng, thi hành pháp luật có tính chất tương tự như: soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL); chất lượng VBQPPL; công khai thông tin, tuyên truyền và phổ biến pháp luật; tổ chức thi hành pháp luật; rà soát, kiểm tra, tổng kết thi hành pháp luật.
Việc đưa ra các tiêu chí để đo lường đánh giá hoạt động này gần như đã bao quát toàn bộ hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực kinh doanh. Kết quả của chỉ số MEI là dựa trên cảm nhận của doanh nghiệp và các HHDN. Do đó, khi mà chất lượng cần thiết phải được đánh giá một cách tổng thể, bao quát trên nhiều yếu tố tác động, ảnh hưởng đến hoạt động của bộ, thì cần thiết phải có một bộ chỉ số với hệ thống khung tiêu chí đánh giá được toàn diện các mặt hoạt động của bộ.
Thứ ba, chỉ số cải cách hành chính (PAR INDEX): đối với chỉ số PAR INDEX, Bộ Nội vụ, cơ quan thường trực Ban Chỉ đạo cải cách hành chính của Chính phủ đã chủ trì, phối hợp với các cơ quan có liên quan trong cả quá trình từ năm 2006 – 2012 nghiên cứu, xây dựng, chỉnh sửa, bổ sung và hoàn thiện các tiêu chí, tiêu chí thành phần (TCTP) và thực hiện thí điểm tại một số bộ, tỉnh và thành phố. Các tiêu chí được xây dựng với nguyên tắc bảo đảm đánh giá một cách khách quan, minh bạch, thực chất, phản ánh được tình hình triển khai cải cách hành chính của các bộ và các tỉnh, thành phố theo một chu kỳ đánh giá.
Từ đầu năm 2012 đến nay, đã tiến hành đánh giá hằng năm kết quả chỉ số PAR INDEX. Việc đánh giá các bộ, chỉ số PAR INDEX đã qua 4 lần chỉnh sửa, bổ sung theo các phiên bản khác nhau. Theo đó, số lượng tiêu chí, TCTP thường xuyên được thay đổi cho phù hợp với hoàn cảnh cụ thể, sự thay đổi chính sách, mục tiêu quản lý và quan điểm chỉ đạo của Chính phủ.
Chất lượng của cải cách hành chính cũng là vấn đề được quan tâm, thể hiện rõ thông qua 38 tiêu chí, 88 TCTP của Bộ chỉ số được đưa ra đánh giá ở năm 2018. Cụ thể, có 28 TCTP được đánh giá qua điều tra xã hội học về tác động của cải cách hành chính trên 7 nội dung: (1) Tác động của cải cách đến thể chế, cơ chế, chính sách thuộc phạm vi quản lý nhà nước của bộ; (2) Tác động của cải cách đến chất lượng quy định TTHC; (3) Tác động của cải cách đến tổ chức bộ máy hành chính; (4) Tác động của cải cách đến quản lý công chức, viên chức; (5) Tác động của cải cách đến chất lượng đội ngũ công chức của bộ; (6) Tác động của cải cách đến quản lý tài chính công; (7) Tác động của cải cách đến hiện đại hóa hành chính5. Các TCTP này đã gần như thể hiện những khía cạnh chất lượng thông qua sự đánh giá mức độ hài lòng của các đối tượng thụ hưởng trực tiếp của quá trình và kết quả cải cách hành chính của bộ.
Như vậy, qua kết quả điều tra xã hội học để xác định chỉ số PAR INDEX của các bộ cũng phần nào phản ánh những đánh giá và mong muốn nâng cao chất lượng hoạt động hơn nữa của các đối tượng đánh giá đối với kết quả hoạt động không chỉ trong triển khai công tác cải cách hành chính nói riêng, mà còn bao gồm cả bức tranh tổng thể hoạt động của bộ trong thời gian vừa qua.
Một số đề xuất nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của bộ, cơ quan ngang bộ
Một là, hệ thống báo cáo và các chỉ số đã bước đầu đánh giá một cách toàn diện, thực chất và khách quan việc triển khai thực hiện hoạt động quản lý nhà nước của bộ.
Hai là, các chỉ số đã được áp dụng và triển khai là một trong những giải pháp góp phần thúc đẩy việc triển khai công tác cải cách hành chính nói chung, công tác lãnh đạo, chỉ đạo điều hành, cải cách thể chế, nâng cao chất lượng đội ngũ công chức, viên chức, ứng dụng công nghệ thông tin của từng bộ.
Ba là, thông qua hệ thống các tiêu chí, tiêu chí thành phần của các chỉ số, đặc biệt của chỉ số MEI và chỉ số PAR INDEX đã phần nào xác định rõ mặt mạnh, mặt yếu trong thực hiện các nội dung hoạt động quản lý nhà nước, thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo thẩm quyền, qua đó giúp bộ có những điều chỉnh cần thiết về mục tiêu, nội dung và các giải pháp thích hợp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động.
Bốn là, thông qua đánh giá kết quả triển khai các nhiệm vụ quản lý nhà nước bằng định lượng của các chỉ số, trên cơ sở đó, so sánh, xếp hạng kết quả thực hiện hằng năm của các bộ. Đây là một trong những phương pháp quản lý mới trong công tác chỉ đạo, điều hành.
Năm là, thông qua công tác đánh giá và xây dựng các tiêu chí đánh giá của bộ, cơ quan ngang bộ đã bước đầu có những cải cách, đổi mới và từng bước hoàn thiện chính sách, thể chế, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước nói chung.
Bên cạnh đó, trong công tác ĐGCLHĐ của bộ, cơ quan ngang bộ cần tiếp tục tập trung vào các vấn đề sau:
Thứ nhất, việc xây dựng công cụ ĐGCLHĐ cần thiết phải làm rõ nội hàm của chất lượng và hoạt động của bộ, cơ quan ngang bộ là gì? Câu hỏi đặt ra là việc xác định này có dễ hay không, có thể định lượng một cách tường minh, rành mạch các yếu tố cấu thành chất lượng hoạt động hay không?
Thứ hai, việc xác định các tiêu chí đánh giá có ý nghĩa quan trọng trong công tác đánh giá. Tuy nhiên, cần thiết bao nhiêu tiêu chí là đủ và đúng để đo lường được chính xác chất lượng hoạt động của bộ?
Thứ ba, hiện nay chưa có một văn bản chính thức nào quy định cụ thể và trực tiếp về việc ĐGCLHĐ bộ, cơ quan ngang bộ. Đây cũng là vấn đề được đặt ra. Một quy định có giá trị pháp lý sẽ tạo nên một công cụ đánh giá tốt, góp phần nâng cao chất lượng hoạt động nói chung, trách nhiệm cá nhân người đứng đầu các bộ, cơ quan ngang bộ.
Thứ tư, các bộ chỉ số đánh giá một số lĩnh vực hoạt động trong thời gian vừa cho thấy, kết quả đánh giá của người dân, tổ chức hoặc đội ngũ công chức, lãnh đạo có liên quan đến các hoạt động quản lý nhà nước trên một số lĩnh vực của bộ, cơ quan ngang bộ đã đóng góp quan trọng vào tiến trình nâng cao chất lượng thể chế, cải cách hành chính, ứng dụng công nghệ thông tin của bộ, cơ quan ngang bộ. Tuy nhiên, cần có thêm những tiêu chí khác để thu thập ý kiến người dân, doanh nghiệp, hiệp hội doanh nghiệp đối với từng bộ, thậm chí từng công chức cụ thể về toàn bộ hoạt động của bộ, cơ quan ngang bộ.
Thứ năm, chất lượng hoạt động của bộ và các cơ quan ngang bộ là tập hợp những đặc trưng, hoặc nhóm các tiêu chí trên cơ sở xác định rõ các nội dung, nguyên tắc, tiêu chuẩn hoạt động. Như vậy, việc đặt ra các tiêu chuẩn cho chất lượng có ý nghĩa quan trọng để từ đó xác định kết quả hoạt động này có đạt chất lượng: Chủ thể nào sẽ đặt ra các tiêu chuẩn này? Phương pháp đánh giá chất lượng đối với bộ, cơ quan ngang bộ sẽ ra sao? Mỗi bộ có chức năng, nhiệm vụ khác nhau, vậy có hiệu quả hơn hay không khi đánh giá bộ theo cùng một chuẩn đồng nhất với nhau và từ đó so sánh, xếp hạng các bộ với nhau…
