(QLNN) – Trong quản lý nguồn nhân lực của khu vực công, việc xác định một chế độ việc làm rõ ràng với những quy định mang tính chất khả thi cho các bên có liên quan là vấn đề quan trọng. Bởi vì, chính đây sẽ đem lại hiệu quả trong sử dụng nguồn nhân lực. Trong chế độ việc làm của khu vực công, người sử dụng lao động và người lao động đều là chủ thể của Nhà nước nên các chế độ đối với họ ảnh hưởng rất lớn đến hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước.
Ở nước ta khi đang trong giai đoạn chuyển từ nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang nền kinh tế thị trường thì những vấn đề liên quan đến chế độ việc làm (CĐVL) khu vực công (KVC) đang là vấn đề quan tâm và là thách thức trong tiến trình cải cách hành chính hiện nay.
Trong CĐVL thì việc làm có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Nó là điều kiện tiên quyết để người lao động (NLĐ) và người sử dụng lao động (NSDLĐ) thiết lập mối quan hệ. Mỗi một khu vực sẽ có CĐVL khác nhau và trong KVC cũng có những quy định riêng về CĐVL cho các nhóm NLĐ khác nhau.
Hiện nay, chưa có một định nghĩa cụ thể về CĐVL nhưng trong khoa học quản lý nguồn nhân lực thường đề cập đến các quy định của Nhà nước, tổ chức về mối quan hệ giữa hai bên là NSDLĐ và người lao động (NLĐ) nhằm xác định những vấn đề như tuyển dụng, đào tạo, trả lương, sử dụng, quan hệ lao động, đào tạo, phát triển chức nghiệp, quyền lợi, nghĩa vụ, chế độ chính sách… cho NLĐ.
Nền kinh tế thị trường vận động tự do theo quy luật giá trị, quy luật cung – cầu, quy luật cạnh tranh,… và trong đó, quy luật giá trị là đặc trưng nhất. Trong nền kinh tế thị trường, quan hệ cung cầu phản ánh khách quan mối quan hệ giữa hai chủ thể mua và bán. Như vậy, nền kinh tế thị trường luôn tự điều chỉnh, luôn tạo ra động lực và luôn hướng đến nâng cao năng suất lao động, nâng cao chất lượng sản phẩm và hiệu quả của các hoạt động sản xuất – kinh doanh và dịch vụ. Do đó, trong KVC cũng cần thay đổi CĐVL để phù hợp hơn với nền kinh tế thị trường.
Trong cơ chế thị trường, sức lao động là hàng hoá, cho dù đó là một loại hàng hoá đặc biệt. Cũng trong cơ chế kinh tế thị trường mọi tổ chức, công dân có quyền tự do kinh doanh theo quy định của pháp luật. Để có thể tiến hành sản xuất – kinh doanh, các tổ chức và cá nhân cần phải tuyển dụng lao động (tuyển chọn và sử dụng lao động) và như thế, họ xuất hiện nhu cầu thuê mướn sức lao động.
Để có tiền nuôi sống bản thân và gia đình, những công dân có khả năng lao động có thể làm việc cho bất kỳ ai, ở bất kỳ nơi nào và như vậy, họ là người có nhu cầu cho thuê sức lao động và người có nhu cầu cho thuê sức lao động gặp gỡ nhau, hình thành các quan hệ lao động. Tuy nhiên, quan hệ lao động không thể hình thành một cách tự phát, vô tổ chức mà phải tuân theo những quy định của pháp luật lao động và điều kiện tuyển dụng lao động.
Trong cơ chế kế hoạch hoá tập trung, tuyệt đối hoá thành phần kinh tế – xã hội chủ nghĩa với hai thức sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể, phủ nhận hoặc không nhìn nhận đúng mức đến sự tồn tại các thành phần kinh tế khác, quan niệm về việc làm và giải quyết việc làm do vậy bị bó hẹp trong phạm vi: chỉ có vào biên chế nhà nước với chế độ “biên chế suốt đời”, hoặc chỉ có làm việc ở hợp tác xã mới được coi là có việc làm. Còn phạm trù thất nghiệp chỉ tồn tại dưới chủ nghĩa tư bản.
Từ những quan niệm như vậy, pháp luật lao động chỉ chủ yếu quy định về chế độ chính sách tuyển dụng và cho thôi việc đối với công nhân, viên chức nhà nước (theo Nghị định 24 – CP, ngày 13/3/1963). NLĐ hoàn toàn thụ động theo sự tuyển dụng, phân công, sắp xếp của Nhà nước. Hậu quả là, tạo tâm lý thụ động của cả hai phía: NLĐ và xí nghiệp, cơ quan nhà nước, năng suất lao động thấp, biên chế phình to. Trong cơ chế thị trường, kể từ năm 1986, với việc thực hiện sự chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch tập trung sang nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần, quan niệm về việc làm và giải quyết việc làm cũng có nhiều thay đổi theo hướng ngày càng linh hoạt hơn.
Quan hệ lao động là quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tuyển chọn và sử dụng sức lao động của NLĐ. Quan hệ lao động giữa NLĐ và NSDLĐ được xác lập và tiến hành qua thương lượng, thoả thuận theo nguyên tắc tự nguyện, bình đẳng, hợp tác, tôn trọng quyền và lợi ích hợp pháp của nhau, thực hiện đầy đủ những điều đã cam kết. Trên nguyên tắc chung, NSDLĐ là người giao việc và kiểm soát, NLĐ sẽ phải thực hiện những công việc được giao và chịu sự kiểm soát của NSDLĐ và sẽ được trả công.
Quan hệ lao động là một mặt biểu hiện của quan hệ sản xuất và bị chi phối bởi quan hệ sở hữu, do vậy hình thức sở hữu về tư liệu sản xuất khác nhau, thì hình thức quan hệ lao động cũng khác nhau.
Như vậy, mỗi hình thái kinh tế – xã hội có một loại quan hệ lao động đặc thù thích ứng với nó. Song nhìn chung, các loại quan hệ lao động của bất kỳ hình thái kinh tế – xã hội nào cũng bao gồm những khâu cơ bản giống nhau, như: thu hút con người tham gia lao động; phân công hợp tác lao động; đào tạo và nâng cao trình độ lao động; duy trì kỷ luật lao động; bảo đảm các điều kiện lao động; phân phối sản phẩm lao động; tái sản xuất sức lao động…
Trên thực tế, CĐVL trong KVC ở Việt Nam có một số đặc thù riêng mà những đặc thù này lại ít phù với điều kiện kinh tế hiện nay đó là: đưa người vào các vị trí trong cơ quan nhà nước ở Việt Nam hiện nay theo hai hình thức: thi tuyển, xét tuyển; chế độ làm việc: chủ yếu là hình thức biên chế suốt đời. Hình thức hợp đồng làm việc hiện nay cũng chỉ áp dụng trong đơn vị sự nghiệp công từ 2003 trở lại đây. Còn đối với hình thức bầu cử, hợp đồng lao động thì hết nhiệm kỳ hay hết hợp đồng lại thường chuyển sang chế độ làm việc suốt đời. Đây chính là một đặc thù làm ảnh hưởng rất lớn đến hiệu quả sử dụng nguồn nhân lực và càng làm phức tạp hơn CĐVL trong KVC ở Việt Nam.
Trong thực tế sử dụng cán bộ, công chức ở nước ta hiện nay còn diễn ra nhiều tình huống phức tạp. Chẳng hạn, chức danh trưởng phòng nội vụ là một chức danh công chức, hưởng lương công chức nhưng có thể người công chức đang đảm nhận vị trí này được bầu sang chức danh chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp xã hoặc có thể một chức danh bầu nhưng hết nhiệm kỳ lại chuyển sang là công chức hoặc một cán bộ xã chuyển lên là công chức cấp huyện …
Thông qua một số tình huống diễn ra thường xuyên trong thực tiễn có thể thấy rằng, còn nhiều bất cập đó là bất cập trong CĐVL như việc xác định rõ ràng biên chế suốt đời, bầu cử, hợp đồng dành cho những đối tượng nào. Đồng thời, với CĐVL là một số vấn đề khác như khi thay đổi CĐVL của một NLĐ nào đó trong hệ thống công vụ có phải thay đổi về chế độ tiền lương hay không, cần tuyển dụng lại vào vị trí mới hay không, thay đổi quan hệ lao động hay không,…
Với những đặc thù riêng biệt này CĐVL của KVC quá khác xa với CĐVL của các khu vực khác. Quan hệ lao động trong khu vực không được xác lập một cách cụ thể như khu vực ngoài nhà nước.
Chính vì vậy, quan hệ lao động giữa NSDLĐ – các cơ quan nhà nước – và NLĐ không mang tính chất đặc trưng của quan hệ lao động trong điều kiện kinh tế thị trường. Chẳng hạn, NLĐ làm việc không có hiệu quả NSDLĐ không có cơ chế nào để đưa họ ra khỏi khu vực nhà nước. Hay đối với những người làm theo nhiệm kỳ khi hết nhiệm kỳ không phải thi tuyển sang vị trí công việc khác mà họ có thể được chuyển sang công việc biên chế suốt đời. Cũng chính vì thế, quan hệ giữa NSDLĐ và NLĐ cần có sự thay đổi để phù hợp hơn trong điều kiện kinh tế thị trường.
Quan hệ lao động giữa NSDLĐ và NLĐ theo quan hệ lao động làm công ăn lương là quan hệ mang tính chất đặc trưng trong nền kinh tế thị trường. Mặc dù là quan hệ lao động trong các cơ quan nhà nước có tính chất đặc biệt với những đặc thù của khu vực nhà nước nhưng cũng nên tuân theo bản chất của quan hệ lao động. Đó cũng chính là những hướng cải cách trong quản lý nguồn nhân lực để linh hoạt hơn, hiệu quả hơn và phù hợp hơn trong điều kiện mới.
Chế độ tuyển vào “biên chế” được thay thế dần bằng chế độ tuyển dụng theo hợp đồng lao động. Nguồn lực để giải quyết giải quyết việc làm, từ chỗ chỉ do một nguồn của Nhà nước, nay chuyển sang khai thác nhiều nguồn, trong đó nguồn của dân là chủ yếu. Đồng thời, tranh thủ và sử dụng có hiệu quả các nguồn vốn đầu tư, các nguồn tài trợ của nước ngoài, gắn việc giải quyết việc làm tại chỗ, ở trong nước là chính, với việc mở rộng quan hệ quốc tế về việc làm.
Với tư cách là công chức nhà nước, những người làm việc trong các cơ quan nhà nước vừa là NLĐ vừa là người đại diện cho quyền lực nhà nước. Điều này bị chi phối bởi chính những yêu cầu khách quan của việc tổ chức và điều hành bộ máy nhà nước có tính chất công quyền. Do vậy, việc xác lập và thực hiện quan hệ lao động trong các cơ quan thuộc bộ máy nhà nước phải theo một chế độ riêng, từ việc tuyển dụng, bổ nhiệm, thăng thưởng, thuyên chuyển, cho đến kỷ luật, giải quyết khiếu nại… Loại quan hệ lao động này được xác lập trên cơ sở tuyển dụng bằng một quyết định có tính chất hành chính, chứ không phải chủ yếu bằng sự thỏa thuận của các bên trên cơ sở hợp đồng lao động. Tất cả những vấn đề liên quan đến lương, điều kiện làm việc,… đều do Nhà nước quy định.
Trong quan hệ việc làm này không phải là một sự thỏa thuận. Đó là một sự áp đặt của cơ quan nhà nước đối với NLĐ (quyền và nghĩa vụ). Do đó, các quan hệ hợp đồng, thỏa ước tập thể chỉ là một phương thức tham khảo. Tuy nhiên, các cơ quan nhà nước cũng cần phải có các quy định để quản lý, sử dụng có hiệu quả NLĐ để phù hợp với quy luật của nền kinh tế thị trường. Trong nền kinh tế thị trường, sức lao động là hàng hoá, cho dù đó là một loại hàng hoá đặc biệt.
Trong khuôn khổ của pháp luật, mọi tổ chức cá nhân có quyền tự do sản xuất – kinh doanh và thuê mướn lao động phù hợp với nhu cầu của mình, còn NLĐ có quyền làm việc cho bất kỳ người sử dụng nào và bất kỳ nơi nào mà pháp luật không cấm. Công cụ pháp lý để NLĐ và NSDLĐ hình thành nên quan hệ lao động không có gì hữu hiệu hơn là giao kết hợp đồng lao động. Trong CĐVL của KVC cũng nên tăng cường giao kết hợp đồng để đem lại hiệu quả cao hơn. Và cũng đã đến lúc Nhà nước phải xác định rõ hơn đối tượng nào là biên chế suốt đời để bảo đảm tính chất đặc biệt của công quyền.
Cải cách phương thức làm việc trong tổ chức nhà nước (cán bộ, công chức) đang trở thành đòi hỏi tất yếu nhằm nâng cao hiệu quả công vụ. Từ thực tế biên chế suốt đời, không phụ thuộc vào chất lượng công việc chuyển sang cơ chế hợp đồng lao động nhằm hoàn thiện hoạt động quản lý nguồn nhân lực. Có thể áp dụng hợp đồng thực thi công vụ cho mọi nhóm, hạng, ngạch công chức để đạt được mục tiêu chung của quản lý nhà nước.
So sánh giữa lý luận và thực tiễn về CĐVL có thể thấy: CĐVL của KVC ở Việt Nam hiện không phù hợp với các quy luật vận động và phát triển của nền kinh tế thị trường. CĐVL của KVC đang thiếu vắng những quy định về quản lý, sử dụng có hiệu quả NLĐ.
Chính vì vậy, CĐVL của KVC sẽ hiệu quả hơn đối với tổ chức và trong sử dụng nguồn nhân lực khi quan hệ lao động trong các tổ chức KVC thực hiện theo đúng bản chất của quan hệ lao động dựa trên nguyên tắc chung, NSDLĐ là người giao việc và kiểm soát, NLĐ sẽ phải thực hiện những công việc được giao và chịu sự kiểm soát của NSDLĐ và sẽ được trả công.
Trong bối cảnh cải cách hành chính hiện nay, khi chúng ta đang hướng đến đáp ứng sự hài lòng của người dân thì thay đổi trong CĐVL của KVC cũng sẽ góp phần tiết kiệm được các nguồn lực, tăng tính trách nhiệm của NLĐ và thực thi công việc có hiệu quả hơn.
TS. Lê Cẩm Hà
Học viện Hành chính Quốc gia
