(QLNN) – Đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội theo Nghị quyết Đại hội XII của Đảng và Hiến pháp năm 2013 là yêu cầu tất yếu khách quan, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của bộ máy nhà nước, thực hiện thắng lợi mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, dân giầu, nước mạnh, xã hội dân chủ, công bằng, văn minh.
Nghị quyết đại hội XII của Đảng và Hiến pháp năm 2013 – cơ sở tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội
Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng Cộng sản Việt Nam khẳng định: Tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội, bảo đảm Quốc hội thực sự là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Quốc hội thực hiện tốt chức năng lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao, nhất là đối với việc quản lý, sử dụng các nguồn lực của đất nước.
Theo Hiến pháp năm 2013, vị trí, chức năng của Quốc hội được quy định tại Điều 69, Điều đầu tiên của chế định Quốc hội (Chương V), tương ứng với Điều 83 của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001). So sánh hai điều này, có thể thấy vị trí của Quốc hội trong cấu trúc tổ chức bộ máy nhà nước theo Hiến pháp năm 2013 đã kế thừa hoàn toàn Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001). Theo đó, cả hai điều đều quy định cùng một nội dung: “Quốc hội là… cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”.
Với vị trí này, Quốc hội tiếp nhận quyền lực trực tiếp từ nhân dân với tư cách là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân. Quốc hội thực hiện quyền lực đó thông qua chức năng của mình và thông qua bộ máy nhà nước do mình kiến tạo nên một cách trực tiếp hay gián tiếp. Cũng với vị trí này, về mặt nhà nước, Quốc hội đứng ở vị trí cao nhất trong bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, không có cơ quan nhà nước nào đứng ở vị trí ngang bằng hoặc cao hơn Quốc hội. Với vị trí và tính chất như trên, Quốc hội đóng vai trò chủ quyền Nhà nước và chủ quyền nhân dân. Mọi quyền lực nhà nước được tập trung vào Quốc hội. Mọi công việc trọng đại của đất nước và của nhân dân có ý nghĩa toàn quốc đều do Quốc hội quyết định.
Hiến pháp năm 2013 (Điều 69, đoạn 2) quy định về chức năng lập hiến, lập pháp của Quốc hội như sau: “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp”. Trong khi đó, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định: “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp” (Điều 83, đoạn 2). Như vậy, về hình thức, sự khác biệt giữa hai Điều khoản chỉ nằm ở chữ “duy nhất”.
Tuy nhiên, tác động của sự khác biệt này không chỉ ở mức khiêm tốn như vậy. Đối với quyền lập hiến, sự khác biệt giữa hai bản Hiến pháp là không có nhiều do tính duy nhất của Hiến pháp nên dù quy định như thế nào thì Quốc hội cũng là cơ quan duy nhất làm Hiến pháp. Đối với quyền lập pháp, theo quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) thì chỉ có Quốc hội mới có quyền này. Tuy nhiên, trên thực tế thì không phải chỉ có Quốc hội và một mình Quốc hội cũng không có đủ khả năng tự mình xây dựng hệ thống pháp luật hoàn chỉnh.
Chính vì vậy, Hiến pháp năm 2013 đã không còn dùng từ “duy nhất” để chỉ chức năng lập pháp của Quốc hội. Quy định này cũng mở đường cho việc Quốc hội có thể ủy quyền cho Chính phủ cùng tham gia công tác lập pháp. Điều này cũng đã được thể hiện trong quy định về quyền ban hành văn bản pháp luật của Chính phủ tại Điều 100 Hiến pháp năm 2013, theo đó “Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật”. Để bảo đảm cho hoạt động này có hiệu quả, pháp luật đã quy định quy trình các bước, các công đoạn cụ thể phải tuân thủ Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Việc thay đổi từ “cơ quan duy nhất có quyền” thành cơ quan “thực hiện quyền lập hiến, lập pháp”, trước hết là sự thay đổi về chất. Nếu nói “duy nhất có quyền”, thì thực tế có người hiểu là “độc quyền” và đặt vấn đề với 500 đại biểu Quốc hội đại diện cho toàn dân (tám, chín chục triệu người trong cả nước), liệu duy nhất một mình Quốc hội có thể xây dựng được “đạo luật gốc” và các đạo luật khác thật sự có chất lượng không?
Trên thực tế, Hiến pháp cũng như các đạo luật khác, nếu được nhiều người, nhiều cơ quan, tổ chức, đoàn thể và cá nhân trên các giác độ khác nhau, với góc nhìn khác nhau, đóng góp các ý kiến đa chiều, nhiều phía và được tập hợp, chắt lọc lại như một lăng kính hội tụ, thì chắc chắn chất lượng sẽ cao hơn nhiều. Đó cũng chính là cách thức chúng ta đã và đang tiến hành hiện nay. Sự thay đổi về phạm vi, mức độ này nhằm thể hiện đúng với thực tiễn đang diễn ra. Một đạo luật từ lúc “tạo hình” cho đến khi “ra lò”, theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì phải trải qua sáu công đoạn lớn: đưa vào chương trình xây dựng luật; soạn thảo luật; thẩm tra dự án luật; Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét cho ý kiến; thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý, thông qua; công bố luật.
Quốc hội tham gia và chịu trách nhiệm tất cả, nhưng thao tác trực tiếp, chủ yếu ở ba công đoạn quan trọng là thẩm tra dự án luật; Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét cho ý kiến; thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý, thông qua. Tuy nhiên, trong ba công đoạn đó, các chủ thể trình dự án luật, đặc biệt là Chính phủ (nơi có khoảng 90% các dự án luật được trình ra Quốc hội), đều đã phải tham gia tận lực. Cũng cần phải nói thêm rằng, trước khi trình Quốc hội, ban soạn thảo đã phải lấy ý kiến các đối tượng được luật điều chỉnh và đối tượng được áp dụng hoặc toàn thể nhân dân (tùy theo từng đạo luật); để phục vụ công tác thẩm tra thì cơ quan thẩm tra cũng thu thập ý kiến tương tự qua các đợt khảo sát, các cuộc giám sát.
Như vậy trên thực tế đâu có phải “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp”, cho đến nay rất nhiều cơ quan, đoàn thể, tổ chức, đơn vị và cá nhân (từ người dân đến các nhà khoa học) đều tham gia, thậm chí tham gia ngay từ đầu. Bởi vậy, việc quy định lại theo mức độ là hợp tình, hợp lý, đúng với thực tế khách quan.
Nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội thể hiện trong 15 khoản tại Điều 70 Hiến pháp năm 2013. Về nội dung có những thay đổi quan trọng, bao gồm:
Khoản 1, Quốc hội không còn nhiệm vụ, quyền hạn “quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh”. Vấn đề này có thể được hiểu là, Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội sẽ xây dựng luật, pháp lệnh theo yêu cầu của đời sống kinh tế – xã hội phù hợp với thực tiễn đặt ra cho từng năm và từng thời đoạn.
Khoản 2, liên quan đến thẩm quyền giám sát tối cao và thẩm quyền xét báo cáo công tác của các cơ quan nhà nước, nội dung quy định tại điều khoản này không có nhiều thay đổi lớn, ngoài việc đã bổ sung thêm hai chủ thể thuộc trách nhiệm báo cáo công tác trước Quốc hội là “hội đồng bầu cử quốc gia, kiểm toán nhà nước và các cơ quan khác do Quốc hội thành lập” bên cạnh các cơ quan “Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao”.
Sở dĩ có sự thay đổi này là do Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung ở chương X hai thiết chế hiến định độc lập (hai cơ quan) là hội đồng bầu cử quốc gia và kiểm toán nhà nước. Mặt khác, trong tương lai, khi thật sự cần thiết, có thể Quốc hội sẽ thành lập thêm các cơ quan độc lập khác. Vì các cơ quan này thuộc thẩm quyền thành lập của Quốc hội nên phải đưa vào nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội. Cũng phải nói thêm rằng, việc hiến định các cơ quan độc lập nói trên là góp phần làm rõ hơn chủ quyền nhân dân, làm rõ hơn cơ chế phân công, phối hợp trong việc kiểm soát quyền lực và hoàn thiện bộ máy nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Khoản 3 được quy định lại như sau: “Quyết định mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách, nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế – xã hội của đất nước”. Việc thay từ “kế hoạch” bằng cả cụm từ “mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách và nhiệm vụ cơ bản” là hợp lý và cần thiết, đúng với tầm nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội. Cần lưu ý từ cơ bản, nó là “thừa số chung” của mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách và nhiệm vụ chứ không phải chỉ là nhiệm vụ cơ bản.
Quốc hội chỉ quyết định những vấn đề cơ bản, then chốt, có tính chất “xương sống” của kế hoạch thay vì quyết định toàn bộ kế hoạch như hiện nay. Trong một kế hoạch có rất nhiều điều mục, số liệu định lượng, mục tiêu định tính cùng các giải pháp thực hiện; Quốc hội không làm thay công việc cụ thể, chi tiết của cơ quan hành pháp. Chính phủ sẽ quyết định cụ thể và báo cáo trước Quốc hội. Bởi vậy quy định như trên là đúng mức.
Khoản 4 có hai vấn đề mới cần quan tâm: 1) Quốc hội quyết định nguyên tắc phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Đây là nội dung đã được thể hiện trong Chương III Luật Ngân sách nhà nước hiện hành và được thực hiện qua nhiều năm, nhiều nhiệm kỳ và đã trở thành nền nếp. Ngân sách nhà nước là vấn đề cực kỳ quan trọng của kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội. Quốc hội quyết định mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách và nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế – xã hội của đất nước thì không thể không quyết định vấn đề cơ bản của ngân sách là phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi của ngân sách trung ương và địa phương.
Tuy nhiên, Quốc hội không quyết định cụ thể các chỉ tiêu phân chia mà chỉ quyết định các nguyên tắc phân chia để định hướng cho việc phân chia cụ thể. Bởi vậy Hiến pháp điều chỉnh quyền quyết định nguyên tắc phân chia các khoản thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và địa phương, đồng thời giao nhiệm vụ này cho Quốc hội là cần thiết và đúng với nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội. 2) Quốc hội quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ Chính phủ. Đây là nhiệm vụ, quyền hạn rất mới.
Có thể đặt vấn đề, vì sao Quốc hội phải quyết định mức giới hạn các loại nợ trên? Lấy nợ công làm ví dụ để lý giải điều này: nợ công của Việt Nam năm 2001 mới 11, 5 tỷ USD, tương đương 36% GDP; đến năm 2010 nợ công đã tăng lên 55,2 tỷ USD, tương đương 53, 3% GDP. Như vậy, trong 10 năm quy mô nợ công gần gấp 5 lần, tốc độ tăng nợ công 15% mỗi năm; nếu tiếp tục với tốc độ này thì chỉ 5 năm nữa, đến năm 2016 nợ công của Việt Nam sẽ vượt quá 100% GDP như 2 nước thành viên EU vừa mới lâm vào khủng hoảng là Hy Lạp (133,6%) và Ai Len (129,2). Nợ công đạt trên 100% là con số không nhỏ đối với một nền kinh tế đang phát triển và quy mô nhỏ phụ thuộc nhiều vào xuất khẩu sản phẩm nông nghiệp thô và công nghiệp nhẹ như Việt Nam[1]. Do đó, Quốc hội phải quyết định mức giới hạn nợ quốc gia, nợ công, nợ chính phủ là quy định mới đúng đắn.
Cần thiết khoản 7 có 2 vấn đề quan trọng: 1) Tách việc bỏ phiếu tín nhiệm thành một nhiệm vụ và quyền hạn độc lập, sẽ nói ở khoản 8 dưới đây. 2) Chức danh thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao cũng được Quốc hội phê chuẩn việc bổ nhiệm hoặc bị cách chức, vì ở Chương VI về chế định Chủ tịch nước, tại khoản 3, Điều 88 đã bổ sung nhiệm vụ, thẩm quyền của Chủ tịch nước là: bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức thẩm phán các tòa án khác để phù hợp với cải cách tư pháp. Do đó, Quốc hội phải phê chuẩn trước.
Khoản 8 thêm nhiệm vụ, quyền hạn thứ tám cho Quốc hội: “Bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn”. Bỏ phiếu tín nhiệm là một việc được bổ sung vào nhiệm vụ, quyền hạn thứ bảy (cũ) trong lần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 2001. Bổ sung đó là một tiến bộ trong việc giám sát, kiểm soát quyền lực. Nay việc này càng trở nên cấp bách, không thể không đẩy mạnh việc thực thi. Vì thế Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 4 đã thông qua Nghị quyết số 35/QH12/ngày 21/11/2012 về lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn.
Hiến pháp lần này từ “một chi tiết” đã nâng lên thành “một nhiệm vụ, quyền hạn” ngang hàng với các nhiệm vụ, quyền hạn khác của Quốc hội. Việc quy định “bỏ phiếu tín nhiệm” là một nhiệm vụ, quyền hạn “độc lập” với các nhiệm vụ, quyền hạn khác của Quốc hội là hoàn toàn phù hợp với tình hình hiện tại (khi cả nước đang quyết liệt thực hiện Nghị quyết trung ương 4 khóa XI – Một số nhiêm vụ cấp bách về công tác xây dựng Đảng hiện nay). Nhiệm vụ này sẽ góp phần thúc đẩy người giữ các chức vụ quan trọng trong bộ máy nhà nước thực thi nhiệm vụ kịp thời hơn, mang tính thúc đẩy hơn và “răn đe”mạnh mẽ hơn; do đó, cũng đáp ứng tốt hơn lòng mong đợi của cử tri.
Khoản 14 có liên quan đến thẩm quyền của Chủ tịch nước (tại khoản 6, Điều 93) trong việc quyết định đàm phán, ký kết điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước; trình Quốc hội phê chuẩn điều ước quốc tế hoặc quyết định phê chuẩn, gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế theo thẩm quyền do Quốc hội quy định (tại khoản 14 Điều 70). Việc sửa đổi, bổ sung nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước không thuộc phạm vi chuyên đề này, nhưng có liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội.
Riêng khoản 6, Điều 93 về cơ bản là phù hợp với yêu cầu cải cách tư pháp. Trước đây quy định Quốc hội “…phê chuẩn hoặc bãi bỏ điều ước quốc tế do Chủ tịch nước trực tiếp ký; phê chuẩn hoặc bãi bỏ các điều ước quốc tế khác đã được ký kết hoặc gia nhập theo đề nghị của Chủ tịch nước”. Nay trên cơ sở khoản 6, Điều 93, khoản 14 mới, Điều 75 được quy định lại là: Quốc hội “… phê chuẩn, quyết định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực của điều ước quốc tế liên quan đến chiến tranh, hòa bình, chủ quyền quốc gia, tư cách thành viên của Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tại các tổ chức quốc tế và khu vực quan trọng, điều ước quốc tế về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân và điều ước quốc tế khác trái với luật, nghị quyết của Quốc hội”.
Quy định mới này là hoàn toàn cần thiết vì hai lý do cơ bản sau đây: trước đây, những vấn đề lớn, đại sự như chiến tranh và hòa bình như chủ quyền quốc gia, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân chưa được đề cập cụ thể trong Điều 84 Hiến pháp 1992.
Ủy ban thường vụ Quốc hội có 13 nhiệm vụ, quyền hạn được quy định tại Điều 74 Hiến pháp năm 2013, về nội dung có một số điểm mới như sau: Ủy ban thường vụ Quốc hội không còn nhiệm vụ “Công bố và chủ trì việc bầu cử đại biểu Quốc hội”, vì nhiệm vụ này đã được chuyển cho Hội đồng bầu cử quốc gia (một thiết chế độc lập mới). So với Điều 91 Hiến pháp 1992 thì khoản 5 được tách thành hai khoản mới.
Đoạn đầu thuộc công tác giám sát, được quy định thành nhiệm vụ, quyền hạn thứ ba (khoản 3): “Giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; giám sát hoạt động của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, kiểm toán nhà nước và cơ quan khác do Quốc hội thành lập”.
Đoạn hai được quy định thành khoản 4 mới của Điều 74 Hiến pháp 2013, đó là quyền đình chỉ việc thi hành và trình Quốc hội bãi bỏ các văn bản trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội đối với các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Và trực tiếp bãi bỏ văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội.
Hai việc trên có nội hàm khác nhau (giám sát và xử lý hậu giám sát), quy trình vận hành công việc của hai việc đó cũng khác nhau nên rất cần thiết phải được bóc tách quy định lại cho rành mạch. Một nhiệm vụ, quyền hạn hoàn toàn mới là: “Quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương” (khoản 8). Việc này trước đây thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ.
Qua thực thi cho thấy có ít nhất hai tình huống không hợp lý. Cùng là thành lập, chia tách, sáp nhập, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính mà một phần viêc này (đơn vị hành chính cấp tỉnh) do cơ quan lập pháp (Quốc hội) thực hiện, phần còn lại (đơn vị hành chính cấp huyện) do cơ quan hành pháp (Chính phủ) tiến hành. Vì sự bất hợp lý nói trên mà có những việc cụ thể rất khó giải quyết. Điều chỉnh địa giới hành chính của một huyện thuộc một tỉnh, nhưng huyện đó lại giáp với tỉnh khác (tức là vừa điều chỉnh địa giới hành chính huyện, đồng thời phải điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, nếu Chính phủ làm thì vướng về địa giới hành chính tỉnh, nếu Quốc hội làm thì lại trùng dẫm lên việc của Chính phủ là điều chỉnh địa giới hành chính huyện).
Chính vì vậy, thẩm quyền này phải quy về một mối. Tuy nhiên có sự phân cấp: Quốc hội xử lý công việc đối với tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, còn Ủy ban thường vụ Quốc hội xử lý các đơn vị huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và báo cáo với Quốc hội. Sửa đổi này là cần thiết và chặt chẽ. Một nhiệm vụ, quyền hạn có thể nói là “mới nay, cũ xưa”, đó là khoản 12, Ủy ban thường vụ Quốc hội có nhiệm vụ, quyền hạn “Phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm đại sứ đặc mệnh toàn quyền của Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”.
Hiến pháp 2013 quy định nhiệm vụ này chính là kế thừa quy định của Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1980. Vì vị trí của đại sứ là đại diện đặc mệnh toàn quyền của nước ta (mang tính quốc gia) ở nước ngoài nên Ủy ban thường vụ Quốc hội phải phê chuẩn để Chủ tịch nước bổ nhiệm, cử hoặc triệu hồi đại sứ là hợp lý, đúng đắn, đồng thời cũng phù hợp với thông lệ quốc tế.
Nhiệm vụ, quyền hạn của hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội được quy định tại các Điều 75, 76, 77 và 78. Có một số việc đến bây giờ đã trở thành “tất yếu” như các quy định: hội đồng dân tộc, các ủy ban có một số thành viên hoạt động chuyên trách, hoặc Chủ tịch Hội đồng dân tộc được tham dự các phiên họp của Ủy ban thường vụ Quốc hội… là tất yếu nên không cần thiết ghi trong Hiến pháp và đã được bãi bỏ. Từ tính chất hoạt động của Quốc hội và yêu cầu công tác cán bộ, Hiến pháp 2013 quy định về các cơ quan của Quốc hội có sự đổi mới theo sự phân cấp quản lý cán bộ.
Quốc hội chỉ bầu chủ tịch hội đồng dân tộc và chủ nhiệm các ủy ban; còn phó chủ tịch hội đồng dân tộc, phó chủ nhiệm các ủy ban và các ủy viên hội đồng, ủy viên ủy ban do Ủy ban thường vụ Quốc hội phê chuẩn. Theo chúng tôi, phân cấp như thế là hợp lý, tương đồng với công tác quản lý cán bộ của Đảng (bộ trưởng và tương đương thì do Bộ Chính trị quản lý, thứ trưởng và tương đương thì do Ban bí thư quản lý), song cũng phải tính đến thực tế quy trình tiến hành công việc này, ai giới thiệu phó chủ tịch hội đồng dân tộc và các ủy viên của hội đồng cũng như phó chủ nhiệm các ủy ban và các ủy viên ủy ban (trước đây do Ủy ban thường vụ Quốc hội giới thiệu).
Xuất phát từ kết quả hoạt động giám sát của Quốc hội (theo quy định của Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003), một thiết chế mới được chính thức quy định trong Hiến pháp năm 2013, đó là ủy ban lâm thời của Quốc hội. Từ Quốc hội khóa XI đến nay có khá nhiều vấn đề mà Quốc hội phải thành lập các đoàn giám sát (thực chất là ủy ban lâm thời) để xử lý. Phần lớn các vụ việc đó là các vụ án oan, sai hoặc các vấn đề kinh tế có sai sót nghiêm trọng. Vì vậy, Hiến pháp năm 2013 có hẳn một điều quy định về ủy ban lâm thời, đó là Điều 78, nội dung như sau: “Khi cần thiết, Quốc hội thành lập Ủy ban lâm thời để nghiên cứu, thẩm tra một dự án hoặc điều tra một vấn đề nhất định”.
Nhiệm vụ, quyền hạn của đại biểu Quốc hội được quy định tại các Điều 79, 80, 81 và 82. Nhìn chung, nội dung về đại biểu Quốc hội không có gì thay đổi lớn, chỉ có một sửa đổi ở khoản 1 Điều 82, theo đó, quy định mới “Đại biểu Quốc hội có trách nhiệm thực hiện đầy đủ nhiệm vụ đại biểu” được thay cho quy định cũ: “Đại biểu Quốc hội phải dành thời gian để làm nhiệm vụ đại biểu”. Quy định mới nhằm đề cao hơn nữa trách nhiệm của đại biểu và khẳng định rằng, dù là đại biểu chuyên trách hay đại biểu kiêm nhiệm thì dứt khoát cũng phải làm tròn nhiệm vụ của mình.
Cũng tại khoản 1, Điều 82 có một quy định mới, đại biểu Quốc hội “có quyền tham gia làm thành viên của hội đồng dân tộc hoặc ủy ban của Quốc hội”. Trước đây, khi chưa có quy định này, đã xảy ra tình trạng: người được cơ cấu làm thành viên thì không muốn được cơ cấu, người không được cơ cấu thì lại muốn. Vì vậy, việc ổn định tổ chức để đi vào hoạt động có phần phức tạp và tiêu tốn nhiều thời gian. Nay quy định “mở” như trên vừa phù hợp với nguyện vọng của đại biểu, vừa nhanh chóng ổn định tổ chức các cơ quan của Quốc hội[2], [3].
Nói tóm lại, chế định về Quốc hội trong Hiến pháp năm 2013 tiếp tục được khẳng định về mô hình tổ chức và bản chất của nó trong tổng thể hệ thống chính trị đã được xác định tại Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) và Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, XI của Đảng, kế thừa tinh hoa của các bản Hiến pháp trước và tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm nước ngoài. Vị trí, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức bộ máy của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội được quy định đầy đủ, chặt chẽ và hoàn thiện hơn, phù hợp với tình hình đất nước trong giai đoạn hiện nay và tầm nhìn đến đầu những năm 30 của thế kỷ này[4], [5].
Bài học kinh nghiệm và giải pháp tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội
Để tiếp tục nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Quốc hội phù hợp với yêu cầu của bối cảnh mới, cần tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội theocác giải pháp cơ bản sau đây:
Thứ nhất, cần xác định rõ vị trí, vai trò của Quốc hội trong việc thực hiện quyền lập pháp. Theo đó, Quốc hội là cơ quan lập pháp, có mối quan hệ chặt chẽ với các cơ quan thực hiện quyền hành pháp và tư pháp. Do vậy, việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội phải tập trung làm rõ phạm vi quyền lập pháp của Quốc hội trong mối quan hệ với các cơ quan nhà nước khác. Việc phân định rõ phạm vi thẩm quyền của các cơ quan nhà nước là cơ sở để Quốc hội và các cơ quan tập trung thực hiện tốt nhiệm vụ của mình, tránh xảy ra sự mâu thuẫn, chồng chéo hoặc lỗ hổng trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Đồng thời, những nguyên tắc phân định phạm vi thẩm quyền giữa các cơ quan cũng là cơ sở để thực hiện việc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan được nhuần nhuyễn và thông suốt.
Thứ hai, tiếp tục xây dựng và hoàn thiện cơ chế bảo đảm tính hợp hiến của các quyết định của Quốc hội. Để thực hiện được mục tiêu này, bên cạnh việc hoàn thiện cơ chế tự giám sát giữa các cơ quan của Quốc hội trong quá trình ban hành các quyết định của Quốc hội, cần nghiên cứu để tạo ra cơ chế kiểm soát giữa Quốc hội với các cơ quan hành pháp và tư pháp. Bên cạnh đó, việc kiểm soát của nhân dân đối với hoạt động của Quốc hội cũng cần được tăng cường. Thông qua việc lựa chọn các đại biểu Quốc hội trong các kỳ bầu cử; tham gia góp ý, kiến nghị vào các quyết định của Quốc hội; giám sát hoạt động của các đại biểu Quốc hội…, người dân sẽ góp phần bảo đảm các quyết định của Quốc hội phù hợp với các quy định của Hiến pháp, phù hợp với ý chí, nguyện vọng của nhân dân.
Thứ ba, nâng cao chất lượng đại biểu Quốc hội, hoàn thiện cơ chế bầu cử để qua đó có thể giới thiệu, lựa chọn và bầu được những đại biểu Quốc hội xứng đáng là người đại biểu của nhân dân. Cụ thể hóa quy định của Hiến pháp về Hội đồng bầu cử quốc gia để bảo đảm chất lượng của các cuộc bầu cử. Tiếp tục thực hiện các giải pháp nhằm giảm thiểu sự xung đột lợi ích trong quá trình thực hiện nhiệm vụ đại biểu trong đó có việc hạn chế số lượng các đại biểu kiêm nhiệm. Tăng hợp lý số lượng đại biểu Quốc hội chuyên trách ở các cơ quan của Quốc hội và ở các đoàn đại biểu Quốc hội phù hợp với đặc điểm và yêu cầu tổ chức, hoạt động của Quốc hội nước ta.
Tăng cường mối quan hệ giữa đại biểu Quốc hội với cử tri thông qua việc đổi mới cơ chế tiếp xúc cử tri nhất là với các cử tri đã trực tiếp bầu ra đại biểu Quốc hội. Tăng cường sự giám sát của người dân đối với hoạt động của đại biểu Quốc hội trong đó có việc ban hành quy trình, thủ tục để các cử tri có thể thực hiện quyền bãi nhiệm các đại biểu Quốc hội khi các đại biểu đó không còn nhận được sự tín nhiệm của nhân dân.
Tăng cường các điều kiện bảo đảm cho hoạt động của các đại biểu Quốc hội trong đó cần nghiên cứu việc xây dựng đội ngũ chuyên viên giúp việc cho các đại biểu Quốc hội; nghiên cứu xây dựng và ban hành chế độ, chính sách nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho đại biểu Quốc hội thực thi nhiệm vụ đại biểu của mình; tăng cường việc bồi dưỡng, nâng cao kỹ năng hoạt động cho đại biểu Quốc hội, nhất là các kỹ năng giám sát, chất vấn, kỹ năng khai thác, sử dụng và phân tích thông tin…
Thứ tư, tăng cường sự tham gia của nhân dân vào các quyết định của Quốc hội, bảo đảm tính công khai, minh bạch trong hoạt động của Quốc hội. Nghiên cứu để nhân dân có thể dự thính và theo dõi trực tiếp các kỳ họp Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội; đổi mới và tăng cường các hình thức thông tin, tuyên truyền về Quốc hội để tăng cường sự hiểu biết của người dân về Quốc hội cũng như tăng cường mối quan hệ gắn bó giữa đại biểu Quốc hội và cử tri. Cải tiến hình thức lấy ý kiến nhân dân đối với các dự án luật để bảo đảm tính thực chất, phản ánh đúng các mối quan tâm của người dân đối với các chính sách được thể hiện trong các quyết định của Quốc hội.
Thứ năm, kiện toàn cơ cấu tổ chức của Quốc hội theo hướng đề cao vai trò của Uỷ ban thường vụ Quốc hội – cơ quan thường trực của Quốc hội, có vai trò quan trọng trong việc xem xét chuẩn bị cho các kỳ họp của Quốc hội và điều hòa phối hợp hoạt động của hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội để giúp Quốc hội thực hiện tốt hơn nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Nghiên cứu thành lập mới, tách một số Ủỷ ban của Quốc hội theo từng lĩnh vực hoạt động chuyên sâu để giúp Quốc hội thực hiện tốt hơn nhiệm vụ trong một số lĩnh vực quan trọng như bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật; phát triển giáo dục, khoa học, công nghệ; phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng; bảo đảm an sinh xã hội….
Thứ sáu, tăng cường vai trò và hiệu quả hoạt động của hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội. Theo đó, cần tăng cường tính chuyên môn trong hoạt động của Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội. Kết quả hoạt động của hội đồng dân tộc, các ủy ban là cơ sở vững chắc để Quốc hội thảo luận và đi đến quyết định. Cơ cấu tổ chức của hội đồng dân tộc, các ủy ban cần được bố trí hợp lý để bảo đảm có thể phát huy được nguyên tắc làm việc tập thể của các cơ quan này. Bên cạnh đó, cần nghiên cứu để bổ sung các phương thức làm việc phù hợp với nguyên tắc làm việc tập thể tại ủy ban như điều trần phục vụ hoạt động lập pháp, giám sát; sử dụng phúc trình viên để báo cáo về kết quả làm việc của ủy ban. Trong quá trình thảo luận tại phiên họp toàn thể của Quốc hội, hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội cần được tạo điều kiện để bảo vệ quan điểm mà ủy ban đã thể hiện trong các báo cáo thẩm tra của mình.
Thứ bảy, tiếp tục đổi mới quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội theo hướng dân chủ, công khai, minh bạch để bảo đảm Quốc hội có thể ban hành được nhiều quyết định có chất lượng tốt. Theo đó, cần làm rõ vai trò của các chủ thể tham gia vào quá trình thảo luận tại các phiên họp toàn thể của Quốc hội, bảo đảm có sự cọ xát giữa các quan điểm khác nhau về cùng một vấn đề; các đạo luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội chỉ có thể được quyết định dựa trên ý chí của tập thể trong đó có sự tôn trọng ý kiến thiểu số.
Thứ tám, đổi mới chất lượng công tác lập pháp theo hướng thực chất, bảo đảm tính khả thi của các chính sách pháp luật, đáp ứng yêu cầu của cuộc sống, bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Để đạt được mục tiêu này, cần xác định rõ vai trò của các chủ thể trong các công đoạn của quy trình lập pháp; tăng cường trách nhiệm của cơ quan soạn thảo trong việc xây dựng hệ thống chính sách của dự án luật và đánh giá sự tác động của các chính sách. Từ đó, nâng cao trách nhiệm, minh bạch hoá được các quyền và nghĩa vụ của các chủ thể, góp phần tăng cường pháp chế trong hoạt động lập pháp. Nghiên cứu xây dựng cơ chế bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật để hiện thực hóa vai trò của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội trong việc bãi bỏ, đình chỉ thi hành các văn bản quy phạm pháp luật trái với quy định của Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội.
Thứ chín, nâng cao hiệu lực của hoạt động giám sát, trong đó cần xác định rõ phạm vi và nội dung của giám sát tối cao phù hợp với điều kiện của Quốc hội nước ta. Trước mắt, trong công tác giám sát tối cao, nên tập trung làm tốt hoạt động chất vấn và xem xét báo cáo tại các kỳ họp Quốc hội. Theo đó, cần tăng cường thời lượng hoạt động chất vấn, bảo đảm tính giải trình và tính chịu trách nhiệm của các đối tượng bị giám sát. Nghiên cứu cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp và Luật tổ chức Quốc hội năm 2014 về tổ chức và hoạt động của các Ủy ban lâm thời của Quốc hội.
Thứ mười, nâng cao chất lượng của các quyết định của Quốc hội về các vấn đề quan trọng của đất nước trong đó cần xác định rõ các tiêu chí để Quốc hội xem xét và ra quyết định về các quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án…; tăng cường tính công khai, minh bạch trong việc quyết định ngân sách; nghiên cứu áp dụng hình thức Ủy ban lâm thời gồm các đại biểu có trình độ, chuyên môn phù hợp để tiến hành thẩm tra các dự án, chương trình, công trình quan trọng quốc gia.
Thứ mười một, đổi mới bộ máy giúp việc của Quốc hội theo hướng nâng cao tính chuyên nghiệp, hiệu quả trong đó cần nghiên cứu bổ sung một số thiết chế quan trọng như thanh tra Quốc hội để tiếp nhận và xử lý các kiến nghị của cử tri; cơ quan nghiên cứu ngân sách để hỗ trợ các cơ quan của Quốc hội trong việc giám sát và quyết định về ngân sách; cụ thể hóa quy định của Luật Tổ chức Quốc hội về tổng thư ký Quốc hội và ban thư ký[6]…
Chú thích:
1. Mai Thu Hiền, Nguyễn Thị Như Nguyệt, Tình hình nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam, Cổng thông tin điện tử Trường Đại học kiểm sát Hà Nội, 2011.
2.4. Bùi Ngọc Thanh, Chế định về Quốc hội trong Hiến pháp Việt Nam năm 2013, http://tcnn.vn/Plus.aspx/vi/News/125/0/1010067/0/7574/Che_dinh_ve_Quoc_hoi_trong_Hien_phap_Viet_Nam_nam_2013.
3. Tô Văn Hòa (2014), Trường Đại học Luật Hà Nội, http://www.moj.gov.vn.
5. Trần Ngọc Đường, Những điểm mới về chế định Quốc hội trong Hiến pháp sửa đổi 2013, http://www.congankontum.gov.vn/tin-tong-hop/trong-tinh/50711-nhung-diem-moi-ve-che-dinh-quoc-hoi-trong-hien-phap-sua-doi-2013.
6. Quốc hội, Ấn phẩm tuyên truyền 70 năm Quốc hội Việt Nam, http://quochoi.vn/70qhvn/lichsuQHVN.
Tài liệu tham khảo
1. Đảng Cộng sản Việt Nam (2016), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng Cộng sản Việt Nam, Hà Nội.
2. Quốc hội, Hiến pháp năm 2013, Hà Nội.
3. Nguyễn Phú Trọng, Tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội, http://dangcongsan.vn/tu-lieu-van-kien/tu-lieu-ve-dang/lich-su-dang.
TS. Nguyễn Thị Ngọc Hoa
Học viện Báo chí và Tuyên truyền
