Người đứng đầu và trách nhiệm của người đứng đầu

Bài 2: Bàn về trách nhiệm và trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước

Khi bàn về trách nhiệm trong lĩnh vực quản lý nhà nước nói chung và trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước nói riêng cần xem xét đó là một chỉnh thể của hai nhóm yếu tố: một là, những việc nên làm, phải làm, được làm (nghĩa vụ, quyền); hai là, việc chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện những việc nên làm, phải làm, được làm đó.

Trách nhiệm và trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước

Thuật ngữ trách nhiệm được sử dụng rất phổ biến trong ngôn ngữ đời sống hằng ngày cũng như trong những các văn bản pháp luật. Tuy nhiên, khó có một định nghĩa chung về thuật ngữ này.

Trong tiếng Anh, có hai thuật ngữ cùng được hiểu là “trách nhiệm”: (1) “responsibility”, (2) “accountability”. Hai từ này thường được dùng thay thế cho nhau, tuy nhiên, có sự khác biệt cơ bản giữa hai thuật ngữ. Trách nhiệm với nghĩa là “responsibility” thường được hiểu là việc phải làm, như là bổn phận, nghĩa vụ. Còn “accountability” có nghĩa rộng hơn responsibility, không chỉ có nghĩa là những việc phải làm, mà còn bao gồm việc đứng ra nhận và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện những việc đó. Accountability có thể được hiểu là tổng hợp của trách nhiệm (responsibility), khả năng biện minh (answerability) và nghĩa vụ pháp lý (liability)¹. “Trách nhiệm” theo nghĩa là accountability thể hiện khả năng của một cá nhân/tổ chức thừa nhận về những gì mình đã làm khi thực hiện một việc nào đó; đồng thời, nó bao hàm nghĩa vụ giải thích, báo cáo, thông tin, biện giải về những việc đó và những hệ quả, cũng như việc sẵn sàng chịu sự đánh giá, phán xét, thậm chí là trừng phạt cả về mặt pháp lý và đạo đức đối với những hệ quả đó.

Trong bài viết này, đối với lĩnh vực quản lý nhà nước (QLNN) nói chung và quản lý hành chính nhà nước (QLHCNN) nói riêng, trách nhiệm cần được hiểu theo nghĩa của từ “accountability”.

Trong nhiều nghiên cứu viết về “trách nhiệm”, thuật ngữ này được tiếp cận theo nhiều cách khác nhau nhưng đa phần đều coi trách nhiệm là một yếu tố không thể thiếu của mô hình QLNN trong bối cảnh mới hiện nay, đó là quản lý công mới (New Public Management) hay quản trị nhà nước (Governance)².

Ở Việt Nam hiện nay cũng có nhiều cách hiểu khác nhau về thuật ngữ “trách nhiệm”.

Theo từ điển Tiếng Việt, trách nhiệm được hiểu như sau: 1. Phần việc được giao cho hoặc coi như được giao cho, phải bảo đảm làm tròn, nếu kết quả không tốt thì phải gánh chịu phần hậu quả; 2. Sự ràng buộc đối với lời nói, hành vi của họ, bảo đảm đúng đắn, nếu sai trái thì phải gánh chịu phần hậu quả³.

Một số tác giả tiếp cận thuật ngữ “trách nhiệm” theo nghĩa là “bổn phận phải thực hiện, nó còn là điều không được làm, được làm, phải làm và nên làm…”. Trách nhiệm là những gì mà họ buộc phải làm và phải chịu sự giám sát của người khác”⁴. Theo ý kiến khác, trách nhiệm “thường được hiểu là khả năng của con người ý thức được những kết quả hoạt động của mình, đồng thời là khả năng thực hiện một cách tự giác những nghĩa vụ được đặt ra cho mình”⁵. Hoặc “trách nhiệm là sự thực hiện bổn phận, nghĩa vụ của chủ thể đối với người khác, với xã hội một cách tự giác. Trách nhiệm đối lập với vô trách nhiệm, gắn liền với chịu trách nhiệm”⁶…

Nhìn chung, các tác giả nêu trên đều tiếp cận trách nhiệm theo nghĩa là nghĩa vụ, nhiệm vụ, bổn phận, quyền hạn. Với nghĩa này, trách nhiệm là nghĩa vụ, bổn phận phải làm, nên làm, được làm hoặc không được làm, có thể từ sự tự nguyện, tự giác hay buộc phải thực hiện do yêu cầu, đòi hỏi của các quy phạm xã hội (pháp luật, đạo đức…).

Một số tác giả lại hiểu trách nhiệm có nghĩa là “chịu trách nhiệm”, với hàm ý là phải gánh chịu một hậu quả bất lợi nào đó như: “hậu quả (sự phản ứng mang tính trừng phạt của nhà nước) mà công chức phải gánh chịu khi không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nghĩa vụ được giao phó, tức là khi vi phạm trách nhiệm theo nghĩa tích cực. Trách nhiệm tiêu cực thể hiện trong việc áp dụng các biện pháp xử lý những chủ thể vi phạm các nghĩa vụ và quyền”⁷. Hoặc coi trách nhiệm công vụ “là sự phản ứng của Nhà nước đối với cơ quan, cá nhân cán bộ, công chức khi thực hiện một hành vi hành chính trong quá trình thực thi công vụ, trái pháp luật hoặc quyết định của cơ quan cấp trên gây thiệt hại, xâm phạm tới quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của công dân, thể hiện ở sự áp dụng các chế tài pháp luật tương ứng, hậu quả là cơ quan, cá nhân cán bộ, công chức gánh chịu những hậu quả bất lợi, thiệt hại về vật chất, tinh thần do cơ quan Nhà nước, người có thẩm quyền thực hiện”⁸.

Theo hướng tiếp cận này, trách nhiệm là sự gánh chịu hậu quả về những việc đã làm, với hàm nghĩa rằng chủ thể trách nhiệm phải chịu một thiệt hại nào đó. Ví dụ, là công chức, nếu vi phạm pháp luật về công vụ thì sẽ phải chịu các hình thức xử lý kỷ luật hành chính (như khiển trách, cảnh cáo…, buộc thôi việc) hay phải chịu trách nhiệm dân sự, trách nhiệm hình sự… tùy thuộc vào mức độ, tính chất của hành vi vi phạm. Ở đây, trách nhiệm đồng nghĩa với hậu quả bất lợi phải gánh chịu, là chịu trách nhiệm khi thực hiện không đúng trách nhiệm theo nghĩa là nghĩa vụ, nhiệm vụ, bổn phận, quyền hạn.

Có thể thấy, cả hai góc độ tiếp cận trên đây về trách nhiệm đều có những điểm hợp lý, tùy vào mục đích vận dụng mà có thể dùng một trong hai cách hiểu cho phù hợp. Tuy nhiên, đặt trong bối cảnh của hành chính công, của hoạt động QLNN, nếu chỉ hiểu thuần túy theo một trong hai cách trên đây thì dường như là chưa đầy đủ khi nói về trách nhiệm. Ví dụ, khi nói đến “trách nhiệm của người đứng đầu CQHCNN”, nên hiểu đó là “những bổn phận, nghĩa vụ của người đứng đầu CQHCNN”, hay nên hiểu đó là “việc chịu trách nhiệm của người đứng đầu CQHCNN”? Việc hiểu theo chỉ một trong hai cách này có thể dẫn đến những khó khăn trong việc quy định, xem xét, đánh giá trách nhiệm của người đứng đầu CQHCNN.

Do đó, hợp lý hơn là cần tiếp cận về thuật ngữ trách nhiệm theo hướng kết hợp cả hai cách hiểu trên đây. Điểm chung của cả hai cách hiểu trên, đó là đều xem xét trách nhiệm gồm hai thành phần cơ bản: là những việc nên làm, phải làm, được làm như là bổn phận, nhiệm vụ, quyền hạn; là sự cam kết đối với kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn và chịu trách nhiệm đối với kết quả đó. Đây là một cách hiểu hợp lý, đầy đủ, toàn diện về trách nhiệm; trong đó, vế thứ nhất được coi là tiền đề, là nguyên nhân và vế thứ hai, là hệ quả tất yếu.

Khi bàn về trách nhiệm trong lĩnh vực QLNN nói chung và trách nhiệm của người đứng đầu CQHCNN nói riêng cần xem xét đó là một chỉnh thể của hai nhóm yếu tố: một là, những việc nên làm, phải làm, được làm (nghĩa vụ, quyền); hai là, việc chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện những việc nên làm, phải làm, được làm đó.

Như vậy, có thể hiểu: trách nhiệm là những việc nên làm, phải làm, được làm với kết quả tốt, nếu kết quả không tốt sẽ phải gánh chịu phần hậu quả bất lợi tương xứng với tính chất, mức độ của việc không hoàn thành bổn phận, nghĩa vụ.

Trên cơ sở những phân tích trên đây về thuật ngữ “trách nhiệm”, từ góc độ QLNN, “trách nhiệm của người đứng đầu CQHCNN” có thể được hiểu như sau⁹:

Trách nhiệm của người đứng đầu CQHCNN là những việc mà người đứng đầu CQHCNN nên làm, phải làm, được làm với kết quả tốt, nếu kết quả không tốt, người đứng đầu CQHCNN sẽ phải chịu trách nhiệm.

Trên cơ sở quan niệm này, có thể thấy trách nhiệm của người đứng đầu CQHCNN bao gồm ba yếu tố cấu thành cơ bản là nghĩa vụ, quyền hạn và việc chịu trách nhiệm đối với việc thực hiện các nghĩa vụ và quyền đó. Công thức khái quát như sau¹⁰:

Trách nhiệm = Nghĩa vụ + Quyền hạn + Chịu trách nhiệm

Yếu tố cấu thành trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước

Các yếu tố trong công thức trách nhiệm của người đứng đầu CQHCNN được phân tích cụ thể như sau¹¹:

Thứ nhất, nghĩa vụ của người đứng đầu CQHCNN. Nghĩa vụ của người đứng đầu CQHCNN có thể được hiểu là những hoạt động họ nên thực hiện, phải thực hiện hoặc không được phép thực hiện trong hiện tại và tương lai. Theo cách hiểu này, nghĩa vụ của người đứng đầu CQHCNN bao gồm các khía cạnh là những việc nên làm, những điều phải làm và những điều không được làm.

Những việc nên làm là những việc người đứng đầu thực hiện xuất phát từ sự ý thức một cách tự giác về sứ mệnh của bản thân. Trên phương diện pháp lý, việc đặt vấn đề đâu là việc “nên làm” hay “không nên làm” đối với người đứng đầu CQHCNN là thiếu căn cứ. Tuy nhiên, trách nhiệm của người đứng đầu CQHCNN không chỉ được xem xét trên phương diện pháp lý mà còn được xem xét trên phương diện chính trị, phương diện đạo đức. Điều này có nghĩa là những đòi hỏi đối với trách nhiệm của người đứng đầu CQHCNN có thể vượt qua những gì pháp luật quy định. Với cách tiếp cận như vậy, nghĩa vụ của người đứng đầu CQHCNN không chỉ dừng lại ở những việc phải làm, không được làm, mà còn phải xem xét những việc họ “nên làm” với mục đích đạt đến hiệu quả cao nhất trong hoạt động quản lý nhà nước và cung cấp dịch vụ công.

Những điều phải làm là những nghĩa vụ cụ thể (hoặc công vụ cụ thể) được gọi với nhiều tên gọi khác nhau như nhiệm vụ, công vụ. Đó là những việc mà người đứng đầu có bổn phận bắt buộc phải hoàn thành theo quy định pháp luật. Những điều không được làm là những điều người đứng đầu CQHCNN bị hạn chế không được làm do đặc trưng của nền công vụvà của vị trí người đứng đầu.

Nghĩa vụ của người đứng đầu CQHCNN có thể xem xét dưới nhiều góc độ.

Dưới góc độ là người lãnh đạo, quản lý, người đứng đầu CQHCNN có các nghĩa vụ mà bất cứ người nào ở vị trí cao nhất trong tổ chức cũng phải thực hiện, đó là thực hiện vai trò của người lãnh đạo như: thiết lập tầm nhìn cho tổ chức; tập hợp quần chúng; cổ vũ, động viên toàn bộ đội ngũ; xây dựng chiến lược cho tổ chức; ra quyết định; tạo ra những sự thay đổi; tạo dựng môi trường làm việc lành mạnh¹², đồng thời thực hiện vai trò của người quản lý như lập kế hoạch, ngân sách, tổ chức, biên chế, kiểm soátvà giải quyết vấn đề¹³.

Dưới góc độ là người làm việc trong CQHCNN – một loại hình tổ chức có tính chất, vai trò đặc biệt, người đứng đầu CQHCNN lại phải thực hiện những nghĩa vụ mang tính đặc thù mà bất cứ nền công vụ của quốc gia nào cũng quy định như: tuân thủ mệnh lệnh cấp trên, phục vụ nhân dân, giữ bí mật Nhà nước, không được thực hiện những điều cấm…

Nhìn chung, người đứng đầu CQHCNN có những nghĩa vụ cơ bản sau:

– Tuân thủ pháp luật của Nhà nước và chỉ đạo của cấp trên.

– Phục vụ nhân dân.

– Xác định tầm nhìn, lập kế hoạch hoạt động cho CQHCNN.

– Chỉ đạo, tổ chức, điều hành cơ quan thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động và toàn bộ hoạt động của cơ quan được giao lãnh đạo, quản lý.

– Ra quyết định và chịu trách nhiệm về các quyết định đó.

– Tổ chức bộ máy, phân công công việc.

– Quản lý cán bộ, công chức.

– Quản lý tài chính, tài sản.

– Quản lý thông tin, bảo vệ bí mật nhà nước, giải trình khi có yêu cầu.

– Kiểm tra, đôn đốc, hướng dẫn việc thi hành công vụ của cán bộ, công chức, xử lý vi phạm trong phạm vi thẩm quyền.

– Tạo động lực làm việc cho nhân viên.

– Không được thực hiện những điều cấm…

Thứ hai, quyền của người đứng đầu CQHCNN là khả năng xử sự nhất định của người đứng đầu CQHCNN nhằm thực thi nhiệm vụ được giao.

Quyền của người đứng đầu CQHCNN được cụ thể hóa bằng quyền hạn. Với tư cách là người lãnh đạo, quản lý nói chung, người đứng đầu CQHCNN cần có quyền hạn tương ứng để thực hiện các nghĩa vụ, ví dụ: tương ứng với các nghĩa vụ quản lý cán bộ, công chức, quản lý tài chính, tài sản, quản lý thông tin, người đứng đầu cần có các quyền hạn trong các lĩnh vực này, thể hiện tập trung trong quyền ra quyết định theo ý chí của bản thân. Như vậy, trong CQHCNN, người đứng đầu là vị trí có quyền quyết định cao nhất, bao quát các lĩnh vực, các hoạt động của CQHCNN. Tuy nhiên, do CQHCNN có những đặc điểm như tính thứ bậc và chỉ hoạt động trong phạm vi thẩm quyền theo quy định, nên quyền hạn của người đứng đầu CQHCNN chỉ được giới hạn trong phạm vi được phân công, phân cấp theo quy định pháp luật.

Thứ ba, việc chịu trách nhiệm của người đứng đầu CQHCNN. Theo nghĩa rộng, “chịu trách nhiệm” là nhận trách nhiệm về sự thành, bại của một công việc, công tác đã nhận, là hệ quả một người phải nhận lấy từ sự ràng buộc giữa quyền và nghĩa vụ: làm tốt thì được khen thưởng, làm hỏng thì chịu phạt. Theo nghĩa này, được khen thưởng hay phải chịu phạt cũng đều có nghĩa là chịu trách nhiệm. Theo nghĩa hẹp, chịu trách nhiệm đồng nghĩa với sự trừng phạt, là việc phải gánh chịu một hậu quả bất lợi từ việc thực hiện không đúng, không tốt các nghĩa vụ và quyền.

Nếu kết quả thực hiện những nghĩa vụ và quyền không tốt, người đứng đầu CQHCNN sẽ phải chịu trách nhiệm, bao gồm kết quả trực tiếp và kết quả cuối cùng. Kết quả trực tiếp được xác định về định lượng khối lượng công việc hoàn thành của người đứng đầu CQHCNN. Kết quả cuối cùng là tác động, ảnh hưởng đạt được các mục tiêu và nhiệm vụ có ý nghĩa xã hội của CQHCNN¹⁴.

Tương ứng với quyền quyết định cao nhất, bao quát các lĩnh vực, các hoạt động của CQHCNN, người đứng đầu CQHCNN phải là người chịu trách nhiệm về các lĩnh vực, các hoạt động cũng như về kết quả hoạt động của CQHCNN, chịu trách nhiệm trước các chủ thể khác nhau với các hình thức chế tài khác nhau tùy thuộc vào đó là loại hình trách nhiệm chính trị, pháp lý hay đạo đức./.

Chú thích:
1. Học phí đại học và vấn đề giải trình trách nhiệm. http://www.thesaigontimes.vn.
2. Nguyễn Thị Hồng Hải (2013). Một số vấn đề cần quan tâm nhằm nâng cao trách nhiệm của cán bộ, công chức trong công vụ. Nội san Khoa Tổ chức và Quản lý nhân sự, số 14, tháng 7/2013, tr. 4-8.
3. Viện Ngôn ngữ học, Trung tâm từ điển học. Từ điển tiếng Việt. NXB Đà Nẵng, 2002, tr. 1020.
4. Đỗ Minh Hợp. Tự do và trách nhiệm trong đạo đức học hiện sinh. Tạp chí Triết học, số 12/2007, tr. 27-33, dẫn theo Cao Minh Công. Trách nhiệm công vụ và đạo đức công chức ở nước ta hiện nay. Luận án tiến sỹ triết học, Viện Triết học, Hà Nội, 2002.
5. Nguyễn Văn Phúc (2008), “Tự do và trách nhiệm trong hoạt động của con người”, trong Phạm Văn Đức chủ biên, Công bằng xã hội trách nhiệm đối với xã hội và đoàn kết xã hội. NXB. Khoa học Xã hội, Hà Nội, tr. 330-331, dẫn theo Cao Minh Công (2012), Trách nhiệm công vụ và đạo đức công chức ở nước ta hiện nay, Luận án tiến sỹ triết học, Viện Triết học, Hà Nội.
6. Cao Minh Công. Trách nhiệm công vụ và đạo đức công chức ở nước ta hiện nay. Luận án tiến sỹ triết học, Viện Triết học, Hà Nội, 2002 tr. 43.
7. Lê Như Thanh. Cơ sở lý luận và thực tiễn về nghĩa vụ, quyền, trách nhiệm của công chức ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ Quản lý Hành chính công, Học viện Hành chính, Hà Nội, 2009, tr. 43.
8. Học viện Hành chính. Giáo trình Luật Hành chính và tài phán hành chính Việt Nam. H. NXB Khoa học và Kỹ thuật, 2008, tr. 177-178.
9,10,11. Bùi Thị Ngọc Mai. Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. H. NXB Chính trị quốc gia, 2016, tr. 26, 27-32.
12. Xem Lãnh đạo, trang Bách khoa toàn thư mở. http://vi.wikipedia.org.
13. Kotter, J.P: Leading Change, Boston: Harvard Business School Press, 1996, p. 26.
14. Nguyễn Đăng Thành (chủ biên). Đo lường và đánh giá hiệu quả quản lý hành chính nhà nước – Những thành tựu trên thế giới và ứng dụng ở Việt Nam. H. NXB. Lao động, 2012, tr. 32.

TS. Bùi Thị Ngọc Mai
Học viện Hành chính Quốc gia

Bài 3: Bàn về văn hoá từ chức