Kỹ năng giám sát xây dựng dự toán ngân sách nhà nước của Quốc hội

(Quanlynhanuoc.vn) – Giám sát tối cao nói chung và giám sát ngân sách nhà nước nói riêng là một trong ba chức năng của Quốc hội. Việc giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội trong thời gian qua còn gặp nhiều khó khăn, bất cập và cần được tăng cường trong thời gian tới nhằm đạt hiệu lực, hiệu quả và chất lượng cao hơn.

 

Giám sát ngân sách nhà nước (NSNN) là nhằm mục tiêu bảo đảm việc thu, chi NSNN được thực hiện hiệu quả, phục vụ sự phát triển kinh tế – xã hội của đất nước, đáp ứng các yêu cầu của một nền quản trị công hiện đại là công khai minh bạch, trách nhiệm giải trình, bảo đảm sự tham gia và giám sát của cử tri và cộng đồng. Việc giám sát NSNN một cách chặt chẽ với hiệu lực và hiệu quả cao ngày càng trở nên cấp thiết hơn, đặc biệt là trong bối cảnh hiện nay khi tình hình NSNN trở nên căng thẳng do bội chi NSNN cao, diễn ra liên tục trong thời gian dài, nợ công tăng nhanh và liên tục, gần chạm ngưỡng an toàn, nợ Chính phủ đã vượt trần cho phép, chi thường xuyên không ngừng tăng…

Thực tế cho thấy, việc giám sát NSNN của Quốc hội trong thời gian qua còn gặp nhiều khó khăn, bất cập và cần được tăng cường trong thời gian tới nhằm đạt hiệu lực, hiệu quả và chất lượng cao hơn. Đặc biệt, các đại biểu Quốc hội rất cần các kỹ năng giám sát chu trình NSNN gồm 3 khâu: kỹ năng giám sát xây dựng dự toán NSNN; kỹ năng giám sát chấp hành ngân sách nhà nước và kỹ năng giám sát quyết toán NSNN. Trong đó, khâu giám sát xây dựng dự toán NSNN là khâu đầu tiên rất quan trọng nên được đặc biệt chú trọng.

Giám sát quá trình xây dựng dự toán NSNN do các cơ quan Chính phủ thực hiện bao gồm nội dung chủ yếu: đánh giá các chính sách thu, chi trong bản kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội Chính phủ trình Quốc hội. Đánh giá này là nhằm xem xét tác động của chúng đối với các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô quan trọng như GDP, cán cân tài khóa và nợ công…; xem xét, đánh giá các căn cứ lập dự toán; xem xét, đánh giá dự toán thu – chi NSNN.

Đánh giá các chính sách thu, chi của Chính phủ và tác động đến dự toán ngân sách nhà nước

Chính sách thu, chi của Chính phủ được phản ánh lần đầu trong Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội và dự toán NSNN năm sau.

Tại Điều 47 Luật NSNN năm 2015 đã bổ sung thêm vào thành phần bộ tài liệu trình Quốc hội một số thông tin bổ sung rất quan trọng giúp tiếp tục thu hẹp khoảng cách giữa thực tiễn Việt Nam và thông lệ trên thế giới. Cụ thể đó là, 2 bản báo cáo liên quan đến dự báo kinh tế vĩ mô (Báo Kế hoạch tài chính 5 năm đối với năm đầu kỳ kế hoạch và Kế hoạch tài chính – NSNN 3 năm). Đây là một bước tiến đáng kể. Tuy nhiên, Luật NSNN năm 2015 vẫn chưa quy định Chính phủ phải trình Quốc hội báo cáo rủi ro tài khóa như cách làm thông thường của nhiều nước tiên tiến. Thực tế hiện nay, độ mở của nền kinh tế Việt Nam rất lớn và ngày càng tăng cùng với quá trình hội nhập nhanh và sâu rộng vào kinh tế khu vực và thế giới (Cộng đồng ASEAN, Hiệp định đối tác kinh tế xuyên Thái Bình Dương – TPP, Hiệp định Tự do Thương mại Việt Nam – EU, EVFTA,…) làm phát sinh ngày càng nhiều rủi ro tài khóa. Vì vậy, báo cáo rủi ro tài khóa nêu trên là hết sức cần thiết để giúp Quốc hội chủ động xem xét để có cách quyết sách kịp thời.

Danh mục 12 tài liệu dự toán ngân sách nhà nước và phương án phân bổ ngân sách Chính phủ trình Quốc hội tại kỳ họp cuối năm

(1) Đánh giá tình hình thực hiện NSNN năm hiện hành; các căn cứ xây dựng dự toán NSNN và phân bổ ngân sách trung ương; những nội dung cơ bản và giải pháp nhằm thực hiện dự toán NSNN.

(2) Dự toán thu NSNN, kèm theo các giải pháp nhằm huy động nguồn thu cho NSNN.

(3) Dự toán chi NSNN, trong đó nêu rõ các mục tiêu, chương trình quan trọng của nền kinh tế quốc dân và các chính sách lớn của Đảng và Nhà nước có liên quan đến NSNN.

(4) Bội chi NSNN và các nguồn bù đắp; tỷ lệ bội chi so với tổng sản phẩm trong nước.

(5) Kế hoạch tài chính 5 năm đối với năm đầu kỳ kế hoạch.

(6) Kế hoạch tài chính – NSNN 3 năm.

(7) Báo cáo thông tin về nợ công theo Luật Quản lý nợ công năm 2017, trong đó nêu rõ số nợ đến hạn phải trả, số nợ quá hạn phải trả, số lãi phải trả trong năm, số nợ sẽ phát sinh thêm do phải vay để bù đắp bội chi NSNN, khả năng trả nợ trong năm và số nợ đến cuối năm.

(8) Báo cáo tình hình thực hiện kế hoạch tài chính, dự kiến kế hoạch tài chính năm sau của các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách do trung ương quản lý.

(9) Các chính sách và biện pháp cụ thể nhằm ổn định tài chính và NSNN.

(10) Danh mục, tiến độ thực hiện và mức dự toán đầu tư năm kế hoạch đối với các chương trình, dự toán quan trọng quốc gia sử dụng vốn NSNN đã được Quốc hội quyết định.

(11) Dự toán chi của từng bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương theo từng lĩnh vực; nhiệm vụ thu, chi, mức bội chi, tỷ lệ phần trăm (%) phân chia đối với các khoản thu phân chia và số bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

(12) Các tài liệu khác nhằm thuyết minh rõ dự toán thu, chi NSNN và phương án phân bổ ngân sách trung ương; tình hình miễn, giảm thuế trong báo cáo dự toán NSNN trình Quốc hội.

Ngoài các tài liệu do Chính phủ trình nêu trên, đại biểu Quốc hội còn nhận được các báo cáo thẩm tra của (a) Ủy ban Tài chính – Ngân sách về dự toán NSNN năm kế hoạch và (b) Ủy ban Kinh tế đánh giá kết quả thực hiện Nghị quyết của Quốc hội về Kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội năm hiện hành và Kế hoạch phát triển năm kế tiếp. Các báo cáo thẩm tra này cung cấp cho đại biểu Quốc hội một bức tranh tổng quan, với thông tin đa chiều vừa bao quát rộng, vừa cụ thể về các mặt mạnh và các hạn chế, tồn tại trong báo cáo của Chính phủ.

Dựa vào bộ tài liệu do Chính phủ trình và các Báo cáo thẩm tra nêu trên, đại biểu Quốc hội có thể đánh giá:

Một là, tính khả thi và phù hợp giữa chính sách thu, chi NSNN nêu trong Chỉ thị với mục tiêu tổng quát và chỉ tiêu chủ yếu nêu trong Báo cáo về tình hình thực hiện phát triển kinh tế – xã hội năm hiện hành và phương hướng nhiệm vụ năm kế hoạch (nằm trong Danh mục 12 tài liệu nêu trên).

Hai là, xu thế phát triển của các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô chủ yếu. Đối với các đại biểu đã có kinh nghiệm giám sát nhất định (ví dụ từ năm thứ 2 Nhiệm kỳ khóa XIV trở đi) có thể so sánh đối chiếu các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô của năm kế hoạch với năm hiện hành và một số năm trước đó thì dễ thấy được xu thế biến động của các chỉ tiêu, qua đó có thể thấy được chất lượng điều hành chính sách kinh tế của Chính phủ. Trong đó ưu tiên quan tâm các chỉ tiêu như tỷ lệ bội chi ngân sách, tỷ lệ nợ công, rủi ro tài khóa,…

Xem xét, đánh giá các căn cứ lập dự toán

Rà soát, đánh giá căn cứ lập dự toán thường là công việc chuyên môn của đội ngũ giúp việc cho cơ quan dân cử. Đại biểu Quốc hội không nhất thiết và cũng khó có đủ điều kiện để đầu tư công sức vào công việc mang tính thuần túy chuyên môn này.

Các căn cứ chủ yếu để lập dự toán NSNN:

(1) Luật NSNN năm 2015 và văn bản hướng dẫn thi hành liên quan. Trong đó, đặc biệt lưu ý một số điều trong Luật, tại Điều 7 – Nguyên tắc cân đối NSNN; Điều 8 – Nguyên tắc quản lý NSNN; Điều 9 – Nguyên tắc phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi và quan hệ giữa các cấp ngân sách.

(2) Kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội hằng năm (kể cả các chính sách thu ngân sách có ảnh hưởng đến xây dựng dự toán thu NSNN; dự báo các chi tiêu về tăng trưởng kinh tế cho năm kế hoạch; tốc độ tăng trưởng kinh tế của các khu vực, một số ngành (công nghiệp – xây dựng, nông nghiệp, dịch vụ…); sản lượng kế hoạch sản xuất, tiêu thụ, giá thành, giá bán, thuế phải nộp,… đối với một số sản phẩm chủ yếu có ảnh hưởng lớn đến nguồn thu của ngân sách địa phương…) trong báo cáo của Chính phủ trình Quốc hội.

(3) Kế hoạch tài chính 5 năm đối với năm đầu kỳ kế hoạch và kế hoạch tài chính – NSNN 3 năm.

(4) Nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ NSNN đã được Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định ở năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách.

Tình hình thực hiện dự toán ngân sách năm trước, đặc biệt là trong các lĩnh vực kinh tế – xã hội mà đại biểu kiêm nhiệm thường quan tâm theo dõi sâu thông qua việc tham gia làm thành viên của một số cơ quan của Quốc hội.

Xem xét, đánh giá dự toán thu – chi ngân sách nhà nước

Ở Việt Nam, đã nhiều năm nay chỉ tiêu dự toán NSNN trong Nghị quyết của Quốc hội (cả thu lẫn chi) đều bị vượt. Thâm hụt ngân sách ngày càng tăng, năm sau cao hơn năm trước (nhất là trong bốn năm gần nhất 2015 – 2019) và vượt qua chỉ tiêu Quốc hội giao.

Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng vi phạm Nghị quyết của Quốc hội. Bên cạnh năng lực dự báo ngân sách (cả thu lẫn chi) của Chính phủ còn yếu và nhiều bất cập thì chính chất lượng giám sát đối với quá trình lập dự toán thu chi chưa đạt yêu cầu cũng là điều cần quan tâm. Trong đó, kỹ năng giám sát của đại biểu cần tăng cường.

Vì sao dự toán thu NSNN Quốc hội giao luôn bị vượt?

Hiện tượng khá phổ biến trong nhiều thập kỷ qua ở nước ta là Chính phủ luôn để dự toán thu ở mức khá “an toàn” và Quốc hội vẫn thông qua. Kết quả là năm nào thực tế thu ngân sách cũng vượt chỉ tiêu Quốc hội giao. Điều đó xảy ra trong giai đoạn trước năm 2016, khi Việt Nam chưa hội nhập sâu như từ nay trở đi và giá dầu thế giới chưa bao giờ xuống thấp như hiện nay. Tình hình từ nay trở đi càng khó lường. Chất lượng dự báo thu và kèm theo là chất lượng Quốc hội giám sát dự toán thu ngân sách của Chính phủ ngày càng có ý nghĩa sống còn và ngày càng trở nên khó khăn hơn. Muốn cải thiện tình hình hiện nay cần không ngừng tăng cường năng lực dự báo thu. Các vấn đề lớn cần quan tâm trong quá trình Quốc hội giám sát dự toán thu do Chính phủ trình thường bao gồm:

1) Tính hợp lý và hợp pháp. Cụ thể xem dự toán thu Chính phủ trình có phù hợp với định hướng và nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách mà Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã quyết định cho năm đầu thời kỳ ổn định không; có cơ sở chắc chắn và có bền vững trong trung hạn và dài hạn hay không (tránh tình trạng tận thu trước mắt, không chú trọng nuôi dưỡng nguồn thu về lâu dài)?

2) Tính khả thi trong việc bảo đảm các nguồn thu dự kiến. Cụ thể xem dự toán thu Chính phủ trình có phù hợp với tốc độ và chất lượng tăng trưởng kinh tế của cả nước cho năm kế hoạch không? Có phù hợp với tương quan giữa dự toán với ước thực hiện năm trước và một số năm liền kề trước đó hay không nếu trong năm kế hoạch không có thay đổi gì đột biến làm tăng nguồn thu ngân sách?

3) Tính hiệu lực. Nguồn thu Chính phủ trình có đáp ứng được yêu cầu của nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội của năm kế hoạch hay không trong mối quan hệ động tới những năm tiếp theo.

Một số kỹ năng giám sát dự toán thu ngân sách nhà nước

Một là, kiểm tra xem các nguyên tắc xây dựng dự toán thu có được bảo đảm hay không, ví dụ: các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật có được tổng hợp đầy đủ và cân đối NSNN theo nguyên tắc không gắn với nhiệm vụ chi cụ thể hay không; toàn bộ các khoản thu ngân sách phải được dự toán, tổng hợp đầy đủ vào NSNN;

Hai là, xem xét tổng thể dự toán thu NSNN để có cái nhìn tổng quan về số tuyệt đối (tổng mức thu dự kiến) và số tương đối (cơ cấu nguồn thu NSNN như: thu nội địa, thu xuất – nhập khẩu, thu từ dầu thô, thu viện trợ). Thống kê cho thấy, thu từ dầu thô trong 9 tháng năm 2020 ước đạt 2 nghìn tỷ đồng, giảm 330 tỷ đồng so với tháng 8. Lũy kế 9 tháng ước đạt 27,5 nghìn tỷ đồng, bằng 78,2% dự toán, giảm 36,9% so với cùng kỳ năm 2019.

Ba là, xem xét những lĩnh vực thu lớn, có ảnh hưởng chi phối đến dự toán thu ngân sách năm sau. Thông thường những lĩnh vực thu lớn nhất gồm: (1) Thu nội địa, trong đó: thu từ khu vực doanh nghiệp nhà nước (năm 2016 chiếm 32,6% tổng thu NSNN); thu từ khu vực doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (năm 2016 chiếm 20,2% tổng thu NSNN); thu từ khu vực công – thương nghiệp ngoài quốc doanh (năm 2016 chiếm 18,2% tổng thu NSNN). Ngoài ra, còn có thuế thu nhập cá nhân (năm 2016 chiếm 8% tổng thu NSNN) và các khoản thu từ nhà, đất (năm 2016 chiếm xấp xỉ 8% tổng thu NSNN). (2) Thu cân đối từ hoạt động xuất – nhập khẩu (năm 2016 chiếm 22% tổng thu NSNN).

Bốn là, tìm nguyên nhân vì sao số thực thu các năm đều vượt chỉ tiêu Quốc hội giao. So sánh số thu của từng khoản thu nêu trên qua các năm để tìm hiểu tính quy luật của các khoản thu này, từ đó tìm nguyên nhân về xây dựng dự toán thu cho từng lĩnh vực này tăng (hay giảm) so với năm trước. Nguyên nhân có thể là do dự báo mức tăng trưởng kinh tế lệch quá xa so với thực tế diễn ra; do ước tính độ trễ phát huy chính sách thu quá an toàn so với thực tế,…

Một số kỹ năng giám sát dự toán chi ngân sách nhà nước

Đối với dự toán chi chỉ được trình bày chi tiết theo nghiệp vụ tài chính. Đại biểu không chuyên sâu về tài chính ngân sách không nhất thiết phải nắm chi tiết mà có thể nắm một cách tổng thể như sau. Tổng chi cân đối NSNN gồm 5 mục chính: chi đầu tư phát triển; chi thường xuyên; chi trả nợ và viện trợ; chi khác; chi dự phòng.

Trong 5 mục chi trên này thì mục chi thường xuyên bao giờ cũng chiếm tỷ trọng lớn nhất, tiếp đến là mục chi đầu tư phát triển. Chẳng hạn, năm 2016, chi thường xuyên chiếm 64,72%; chi đầu tư phát triển chỉ chiếm 20%; chi trả nợ và viện trợ chiếm 12,18%; còn lại là chi khác (2,48%). Tuy nhiên, cần lưu ý rằng, những năm gần đây việc chi thường xuyên có xu hướng tăng cao nên số liệu của năm 2016 nêu trên không có tính đại diện cho cả một giai đoạn dài. 

Khi giám sát dự toán chi ngân sách, các câu hỏi chính sau đây cần được quan tâm:

1) Tính hợp lý. Cụ thể xem dự toán chi Chính phủ trình có được xây dựng phù hợp với các quy định của pháp luật, với định hướng và nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách mà Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã quyết định cho năm đầu thời kỳ ổn định không, với định mức chi, chế độ chi tiêu ngân sách? Vì sao dự toán chi Quốc hội giao luôn luôn bị vượt? Làm thế nào để khắc phục? Dự toán chi cho các cấp ngân sách, cho các ngành, các địa phương có hợp lý không?

2) Tính hiệu lực. Dự toán chi có bảo đảm thực hiện được các nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội (nhiệm vụ chi) của các cấp ngân sách trong năm kế hoạch không?

Những vấn đề trên không dễ trả lời ở giai đoạn giám sát xây dựng dự toán chi, nhất là đối với đại biểu kiêm nhiệm, không chuyên sâu về tài chính ngân sách. Tuy nhiên đại biểu có thể áp dụng một số kỹ năng chính sau đây để từng bước phát huy vai trò giám sát của mình, nhất là những năm về sau của nhiệm kỳ Quốc hội.

Bước 1: đọc kỹ báo cáo thẩm tra của Ủy ban Tài chính ngân sách để nhanh chóng có định hướng chung xem dự toán chi NSNN của Chính phủ trình có vấn đề gì lớn không. Báo cáo thẩm tra nói trên thường không dài, chỉ khoảng 5-10 trang, trình bày súc tích các loại ý kiến về một số vấn đề lớn trong dự toán thu – chi ngân sách. Đây là nguồn thông tin rất bổ ích và phù hợp để đại biểu tham khảo khi bắt đầu chuẩn bị ý kiến tham luận tại kỳ họp.

Bước 2: kiểm tra xem các nguyên tắc cân đối và quản lý NSNN có được tuân thủ khi xây dựng dự toán chi không, chẳng hạn:

– Tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên; trường hợp còn bội chi thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển.

+ Vay bù đắp bội chi NSNN chỉ được sử dụng cho đầu tư phát triển, không sử dụng cho chi thường xuyên;

+ Bội chi ngân sách địa phương chỉ được phép bội chi ở ngân sách cấp tỉnh chỉ được sử dụng cho đầu tư phát triển (cho các dự án thuộc kế hoạch đầu tư công trung hạn đã được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định);

– Bảo đảm ưu tiên bố trí ngân sách để thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước trong từng thời kỳ về phát triển kinh tế, xóa đói, giảm nghèo; chính sách dân tộc; thực hiện mục tiêu bình đẳng giới; phát triển nông nghiệp, nông thôn, giáo dục, đào tạo, y tế, khoa học và công nghệ và những chính sách quan trọng khác.

Bước 3: kiểm tra, so sánh, đối chiếu nhanh số liệu dự toán chi của một số ngành/lĩnh vực hay địa phương mà pháp luật có quy định cụ thể mà đại biểu có kinh nghiệm có thể giúp xác định được một số vấn đề.

Để thực hiện các bước nêu trên, đại biểu có thể dựa vào vào các số liệu có trong hồ sơ của Chính phủ trình Quốc hội (Tờ trình và các báo cáo như đã nêu tại Danh mục 12 tài liệu nêu ở trên). Ngoài ra, sau khi Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Quy chế lập, thẩm tra, quyết định dự toán NSNN, phương án phân bổ ngân sách trung ương và phê chuẩn quyết toán NSNN mới thì đại biểu cũng có thể tham khảo thêm Quy chế này.

Một số nội dung giám sát: (a) Căn cứ và độ tin cậy của các số liệu dự báo trong kế hoạch tài chính 03 năm như mức trần chi tiêu cho từng ngành, lĩnh vực; (b) Mức độ hướng đích đến mục tiêu dài hạn; (c) Việc dự báo có được thực hiện theo kiểu cuốn chiếu (năm n+1 gối đầu lên năm n) – tức là động hay vẫn được làm theo cách tĩnh thông thường…

Tài liệu tham khảo:
1. Báo cáo Ngân sách nhà nước hằng năm đăng trên trang điện tử của Bộ Tài chính: http://www.mof.gov.vn.
2. Dự thảo “Tài liệu về giám sát ngân sách nhà nước” của Dự án VIE/02/008 của Uỷ ban Tài chính Ngân sách của Quốc hội năm 2007.
3. Ai giám sát nợ công. Thời báo ngân hàng. http://thoibaonganhang.vn.
4. Những điểm mới của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015. Trang tin điện tử của Viện Chiến lược và Chính sách Tài chính ngày 09/10/2015.
5. Hoàng Duy và Hoàng Minh Hiếu. Trao đổi về hoạt động giám sát của Quốc hội. Nghiên cứu Lập pháp số 3/2000Trung tâm Thông tin – Thư viện và Nghiên cứu khoa học, Văn phòng Quốc hội.
ThS. Khuất Việt Hải
Học viện Hành chính Quốc gia