(Quanlynhanuoc.vn) – Đạo đức công vụ của cán bộ, công chức là vấn đề hết sức quan trọng trong thực thi công vụ. Đảng và Nhà nước ta đã quan tâm tới việc ban hành các văn bản pháp lý nhằm thể chế hóa nội dung này, tạo cơ sở cho việc thực hiện và kiểm soát đạo đức công vụ của đội ngũ cán bộ, công chức. Tuy nhiên, hiện nay một số quy định về biểu hiện hành vi và cách thức xử lý đối với cán bộ, công chức không thực hiện đúng quy định về đạo đức công vụ còn chưa thật sự đầy đủ, rõ ràng. Vì vậy, cần tiếp tục nghiên cứu các giải pháp nhằm hoàn thiện cơ sở pháp lý về đạo đức công vụ trong tiến trình xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức trong sạch, vững mạnh.
Thực trạng quy định của pháp luật về đạo đức công vụ của cán bộ, công chức
Trên thực tế, hiện có nhiều khái niệm khác nhau về đạo đức công vụ (ĐĐCV), tuy nhiên, khái niệm được sử dụng khá phổ biến là: “Đạo đức công vụ thực chất là những chuẩn mực đạo đức của cán bộ, công chức trong thực thi công vụ, khi thực thi công vụ, cán bộ, công chức phải tuyệt đối chấp hành. Khi quan niệm công vụ là một nghề, đạo đức công vụ cũng chính là một dạng đạo đức nghề nghiệp”1. Một trong những văn bản quan trọng đề cập ĐĐCV của cán bộ, công chức (CBCC) là Luật CBCC năm 2008. Trong đó, tại Chương II quy định về ĐĐCV: “Cán bộ, công chức phải thực hiện cần, kiệm, liêm, chính, chí công vô tư trong hoạt động công vụ” (Điều 15). Từ quy định mang tính nguyên tắc này, các quy định về ĐĐCV xác định các chuẩn mực mang tính nghĩa vụ phải thực hiện đối với công chức trong mối quan hệ ở công sở, mối quan hệ với Nhân dân trong thực thi công vụ.
Luật CBCC quy định có tính định hướng lớn về những giá trị cốt lõi cần quan tâm khi thi hành công vụ, như: tuân thủ Hiến pháp và pháp luật; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, công dân; công khai, minh bạch, đúng thẩm quyền và có sự kiểm tra, giám sát; bảo đảm tính hệ thống, thống nhất, liên tục, thông suốt và hiệu quả; bảo đảm thứ bậc hành chính và sự phối hợp chặt chẽ (Điều 3); đồng thời, cụ thể hóa những nghĩa vụ cụ thể mà CBCC phải làm. Chuẩn mực đạo đức của CBCC cũng được quy định trong thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan khi thực thi công vụ.
Xét theo góc độ rộng nhất (công chức luôn mang trong mình trước hết là đạo đức công dân) và phải thực hiện mọi nghĩa vụ của người công chức. Việc thực hiện các loại nghĩa vụ của CBCC nói chung cũng chính là thực hiện ĐĐCV. Theo đó, CBCC phải làm theo quy định của Luật CBCC bao gồm: (1) Nhóm nghĩa vụ của CBCC đối với Đảng, Nhà nước và Nhân dân; (2) Nhóm nghĩa vụ của CBCC trong thi hành công vụ: (3) Nhóm nghĩa vụ của CBCC là người đứng đầu (Điều 8, 9, 10).
Ngoài việc quy định nghĩa vụ cụ thể mà CBCC phải làm, Luật CBCC năm 2008 còn quy định các nội dung thuộc khía cạnh của đạo đức CBCC, như: (1) CBCC phải thực hiện cần, kiệm, liêm, chính, chí công vô tư trong hoạt động công vụ (HĐCV). (2) CBCC phải có thái độ lịch sự, tôn trọng đồng nghiệp; ngôn ngữ giao tiếp phải chuẩn mực, rõ ràng, mạch lạc. CBCC phải lắng nghe ý kiến của đồng nghiệp; công bằng, vô tư, khách quan khi nhận xét, đánh giá; thực hiện dân chủ và đoàn kết nội bộ. Khi thi hành công vụ, CBCC phải mang phù hiệu hoặc thẻ công chức; có tác phong lịch sự; giữ gìn uy tín, danh dự cho cơ quan, tổ chức, đơn vị và đồng nghiệp. (3) Trong giao tiếp với Nhân dân, CBCC phải gần gũi; có tác phong, thái độ lịch sự, nghiêm túc, khiêm tốn; ngôn ngữ giao tiếp phải chuẩn mực, rõ ràng, mạch lạc. CBCC không được hách dịch, cửa quyền, gây khó khăn, phiền hà cho Nhân dân khi thi hành công vụ.
Một trong những hoạt động có tính “không được làm” cũng được Luật cụ thể hóa tại Điều 15, 16, 17. Luật chia thành ba nhóm loại “không được làm” liên quan trực tiếp đến ĐĐCV, gồm: (1) Trốn tránh trách nhiệm, thoái thác nhiệm vụ được giao; gây bè phái, mất đoàn kết; tự ý bỏ việc hoặc tham gia đình công; (2) Sử dụng tài sản của Nhà nước và của Nhân dân trái pháp luật; (3) Lợi dụng, lạm dụng nhiệm vụ, quyền hạn; sử dụng thông tin liên quan đến công vụ để vụ lợi; (4) Phân biệt đối xử dân tộc, nam nữ, thành phần xã hội, tín ngưỡng, tôn giáo dưới mọi hình thức (Điều 18).
Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí năm 2013 có các quy định về yêu cầu các cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước, vốn nhà nước, tài sản nhà nước, lao động, thời gian lao động trong khu vực nhà nước. Quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, đặc biệt là trách nhiệm cá nhân người đứng đầu trong thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, trong đó quy định rõ về các hình thức xử lý vi phạm và bồi thường thiệt hại khi để xảy ra lãng phí (Điều 78). Qua đó, góp phần nâng cao ý thức của CBCC trong việc sử dụng, quản lý tài sản công.
Trên cơ sở các văn bản luật, nhiều văn bản dưới luật cũng đã được ban hành. Cụ thể, đối với hoạt động của CBCC trong hệ thống cơ quan hành pháp, Chính phủ cũng ban hành một số nghị định quy định chuẩn mực đạo đức CBCC, viên chức khi thi hành công vụ… Nghị định số 24/2010/NĐ-CP ngày 15/3/2010 quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức, đã tiếp tục kế thừa những quy định về tiêu chuẩn đạo đức trong tuyển dụng, sử dụng và đặc biệt là đánh giá công chức; Nghị định số 34/2011/NĐ-CP ngày 17/5/2011 quy định về xử lý kỷ luật đối với công chức; Nghị định số 56/2015/NĐ-CP ngày 09/6/2015 quy định về đánh giá, phân loại CBCC, viên chức; Nghị định số 138/2020/NĐ-CP ngày 27/11/2020 quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức…
Ngoài ra, Thủ tướng Chính phủ cũng đã ban hành một số quy định có liên quan đến ĐĐCV như: văn hóa ứng xử, các CBCC khi thực hiện các quan hệ công tác với nhau; quan hệ với cơ quan nhà nước và với công dân, chẳng hạn như: Quy chế văn hóa công sở tại các cơ quan hành chính nhà nước ban hành kèm theo Quyết định số 129/2007/QĐ-TTg ngày 02/8/2007; Quyết định số 64/2007/QĐ-TTg ngày 10/5/2007 ban hành Quy chế về việc tặng quà, nhận quà tặng và nộp lại quà tặng của cơ quan, tổ chức, đơn vị có sử dụng ngân sách nhà nước và của CBCC, viên chức… và một số văn bản pháp luật khác quy định quy tắc ứng xử của công chức trong thực thi công vụ. Với Quyết định số 129/2007/QĐ-TTg, mặc dù không đề cập trực tiếp về đạo đức song có nhấn mạnh tới trách nhiệm của CBCC, viên chức trong việc nghiêm túc thực hiện các quy định về tặng quà, nhận quà tặng và nộp lại quà tặng theo đúng quy định của pháp luật và các quy định tại Quy chế (Điều 14, 15), đồng thời cũng quy định các chế tài cụ thể về xử lý cơ quan, đơn vị, cá nhân vi phạm (Điều 19). Do đó, đây cũng có thể coi là một loại văn bản quy định một số hành vi ứng xử của CBCC trong hoạt động thực thi công vụ.
Cùng với đó, các bộ, ngành, chính quyền địa phương cũng tiếp tục ban hành nhiều văn bản cụ thể hóa các quy định về ĐĐCV cho phù hợp với tình hình thực tiễn của từng cơ quan, địa phương, đơn vị và mang lại hiệu quả trong việc tổ chức thực hiện, nâng cao ĐĐCV trong thực thi công vụ, trong đó có Quyết định số 03/2007/QĐ-BNV ngày 26/02/2007 của Bộ Nội vụ ban hành Quy tắc ứng xử của CBCC, viên chức làm việc trong bộ máy chính quyền địa phương, theo đó, có quy định về điều chỉnh hành vi ứng xử của công chức. Cụ thể, tại Điều 3 Quyết định số 03/2007/QĐ-BNV nêu rõ: (1) Quy định các chuẩn mực xử sự của CBCC, viên chức khi thi hành nhiệm vụ, công vụ và trong quan hệ xã hội, bao gồm những việc phải làm hoặc không được làm nhằm bảo đảm sự liêm chính và trách nhiệm của CBCC, viên chức; (2) Thực hiện công khai các hoạt động nhiệm vụ, công vụ và quan hệ xã hội của CBCC, viên chức; nâng cao ý thức, trách nhiệm của CBCC, viên chức trong công tác phòng, chống tham nhũng; (3) Là căn cứ để các cơ quan, đơn vị có thẩm quyền xử lý trách nhiệm khi CBCC, viên chức vi phạm các chuẩn mực xử sự trong thi hành nhiệm vụ, công vụ và trong quan hệ xã hội, đồng thời là căn cứ để Nhân dân giám sát việc chấp hành các quy định pháp luật của CBCC, viên chức. Ngoài ra, ở các bộ, ngành khác nhau đều có ban hành các quy định cụ thể liên quan trực tiếp tới CBCC và quy tắc ứng xử đối với các CBCC trong phạm vi của bộ, ngành nhằm điều chỉnh và tạo sự thống nhất trong bảo đảm thực hiện có hiệu quả nhiệm vụ chuyên môn và giữ gìn ĐĐCV theo chuẩn mực chung.
Những vấn đề đặt ra đối với quy định của pháp luật về đạo đức công vụ
Như vậy, các văn bản pháp luật quy định công chức và ĐĐCV hoặc các quy định có liên quan đến ĐĐCV ngày càng có bước phát triển và hoàn thiện mới, góp phần xác lập các chuẩn mực đạo đức – pháp lý cho CBCC Việt Nam trong tiến trình xây dựng đội ngũ CBCC trong sạch, vững mạnh.
Tuy nhiên, khách quan nhìn nhận, các quy định cụ thể về một số biểu hiện hành vi và cách thức xử lý đối với CBCC không thực hiện đúng quy định về ĐĐCV còn chưa thật sự đầy đủ, rõ ràng. Chẳng hạn, đối với CBCC làm việc đúng nhưng chưa đủ để tạo ra kết quả theo yêu cầu hoặc làm việc một cách cầm chừng, làm vừa đủ bổn phận, cốt sao không phạm phải khuyết điểm hay bệnh “vô cảm” của CBCC… đang khá phổ biến hiện nay, tức là chưa hoàn thành trách nhiệm công vụ, chưa có quy định cụ thể và chế tài xử lý.
Mặc dù hầu hết các cơ quan, địa phương, đơn vị đều có các văn bản cụ thể hóa văn bản luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên nhưng chất lượng các văn bản quy định này còn thiếu tính hệ thống trong điều chỉnh ĐĐCV. Hệ thống quy định pháp luật về ĐĐCV được quy định trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau, khó tránh khỏi việc bỏ sót một số nội dung liên quan đến điều chỉnh hành vi thực hiện ĐĐCV của công chức. Chẳng hạn như quy định tại Nghị định số 138/2020/NĐ-CP cũng chưa nêu rõ tiêu chuẩn, điều kiện về ĐĐCV của CBCC, đặc biệt, trong bối cảnh đời sống kinh tế – xã hội có nhiều thay đổi như hiện nay, phát sinh thêm nhiều quan hệ xã hội, nhiều vấn đề mới liên quan tới ĐĐCV của CBCC như: tình trạng sắp xếp, bố trí người thân quen trong tuyển dụng, bổ nhiệm công chức; việc công chức có nhiều tài sản đứng tên những người trong gia đình; các hành vi tham nhũng liên quan đến quản lý tài sản công; vấn đề trách nhiệm giải trình của công chức; trách nhiệm của công chức và của cơ quan, tổ chức, đơn vị.
Trong khi các quy định về ĐĐCV trong Luật còn chung chung, thì hầu hết các quy định khác, cụ thể về ĐĐCV đều được quy định theo hình thức văn bản dưới luật, cụ thể là quy tắc ứng xử của CBCC, viên chức thường được ban hành kèm theo quyết định của người đứng đầu cơ quan, tổ chức ở trung ương và địa phương trong phạm vi thẩm quyền được pháp luật quy định. Do đó, giá trị pháp lý và hiệu lực pháp lý của pháp luật về ĐĐCV chưa cao.
Một số giải pháp hoàn thiện cơ sở pháp lý về đạo đức công vụ của cán bộ, công chức trong giai đoạn mới
Thứ nhất, nghiên cứu, xây dựng và ban hành Luật về ĐĐCV.
Nhà nước ta đã có những quy định về đạo đức của CBCC, viên chức trong thực hiện nhiệm vụ, công vụ, thực thi pháp luật và giao tiếp với dân nhưng các quy định này đang nằm rải rác, phân tán trong nhiều văn bản của các bộ, ngành khác nhau, do vậy, nên giao cho cơ quan chức năng thuộc hệ thống lập pháp phối hợp với các cơ quan hành pháp tập hợp các quy định đó lại, trên cơ sở đó, chỉnh sửa, bổ sung, xây dựng một văn bản pháp luật mới, đó là “Luật Đạo đức công vụ”. Theo đó, tất cả lĩnh vực, ngành, nghề thuộc khu vực nhà nước đều phải căn cứ vào Luật ĐĐCV để quy định một cách cụ thể, chi tiết về những việc CBCC, viên chức không được làm, cũng như về hình thức, mức độ chế tài xử lý vi phạm của CBCC, viên chức đối với các quy định đã ban hành.
Luật hóa đầy đủ trách nhiệm công chức và hình thành một cơ chế giám sát chặt chẽ, có chế tài nghiêm minh đối với những vi phạm về đạo đức và trách nhiệm của công chức sẽ góp phần nâng cao chất lượng công chức hiện nay. Đồng thời, phải rà soát lại những điểm còn khiếm khuyết, bất cập trong các văn bản pháp luật hiện hành để kịp thời bổ sung, hoàn thiện. Nội dung xây dựng và hoàn thiện ĐĐCV cần hướng vào hai đối tượng: đội ngũ công chức là chủ thể của đạo đức và các cơ quan nhà nước là nhân tố bảo đảm cho quá trình xây dựng và phát triển ĐĐCV.
Thứ hai, hoàn thiện các quy định của pháp luật có liên quan đến ĐĐCV.
Để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, khả thi của pháp luật về ĐĐCV, bên cạnh việc nghiên cứu, ban hành Luật ĐĐCV nói chung, cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật có liên quan tới đạo đức của công chức nói riêng, tạo cơ sở pháp lý vững chắc trong việc xây dựng đội ngũ công chức “vừa hồng, vừa chuyên” đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp đổi mới. Trong đó, nghiên cứu hoàn thiện các quy định liên quan tới đạo đức công chức trong Luật Phòng, chống tham nhũng; Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, Luật CBCC, cụ thể cần nghiên cứu:
(1) Trên cơ sở quy định mang tính nguyên tắc chung về tặng quà và nhận quà tặng tại Điều 22 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018, các quy định này đã được quy định trong Nghị định số 59/2019/NĐ-CP ngày 01/7/2019 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Phòng, chống tham nhũng, do đó, các quy định đối với công chức cần thiết được kế thừa và phát triển nhằm bảo đảm tính liêm chính là một trong những chuẩn mực đạo đức hết sức quan trọng trong HĐCV của công chức.
(2) Hoàn thiện các quy định của Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí về trách nhiệm và ý thức trong sử dụng tài sản, công sản. Nghiên cứu xây dựng các quy chế quy định về việc chi tiêu theo dự toán đang còn nhiều bất cập. Việc hoàn thiện các quy định của pháp luật về thực hành tiết kiệm, chống lãng phí nhằm tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho công chức thực hiện đức tính “cần, kiệm” là một trong những chuẩn mực đạo đức hết sức quan trọng đối với công chức.
(3) Xây dựng, bổ sung và hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật về chức danh, tiêu chuẩn nghiệp vụ của công chức, kể cả công chức lãnh đạo, quản lý gắn với vị trí việc làm. Việc tuyển dụng và bố trí công việc đối với công chức theo vị trí việc làm sẽ là cơ sở để cơ quan sử dụng, quản lý công chức có căn cứ đánh giá một cách chính xác, khách quan, công bằng đối với công chức. Nghiên cứu bổ sung các quy định cụ thể về HĐCV, trong đó quy định cụ thể quyền và nghĩa vụ của công chức trong HĐCV. Luật CBCC hiện hành chỉ có khoảng 10% các điều luật quy định về HĐCV. Đây được coi là một trong những cơ sở quan trọng đối với việc đánh giá ĐĐCV.
Thứ ba, ban hành Quy tắc ứng xử của công chức cho từng ngành nghề, chức danh công chức cụ thể.
Trên cơ sở những quy định về chuẩn mực đạo đức ghi nhận trong pháp luật về ĐĐCV, cơ quan có thẩm quyền căn cứ vào đặc điểm, đặc thù nghề nghiệp cụ thể hóa thành Bộ quy tắc ứng xử của công chức đối với từng ngành nghề, chức danh công chức cụ thể. Kinh nghiệm của các nước thành viên của Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD) trong xây dựng pháp luật về đạo đức công chức cho thấy, ngoài những tiêu chuẩn chung áp dụng cho tất cả công chức, các nước vẫn sử dụng thêm các hướng dẫn bổ sung đối với từng nhóm hoặc từng ngành nghề cụ thể. Các nước này đặc biệt tập trung các lĩnh vực, như: luật pháp, thuế, hải quan, cảnh sát, quốc phòng.
Nội dung quy tắc ứng xử mẫu của công chức cần làm rõ các quy định về ứng xử theo các nhóm quan hệ trong HĐCV và phục vụ HĐCV bao gồm: (1) Các quy định về ứng xử của công chức nơi công sở; (2) Các quy định về ứng xử của công chức trong quan hệ với cấp trên, cấp dưới và đồng nghiệp; (3) Các quy định về ứng xử của công chức trong quan hệ giải quyết công việc với công dân, tổ chức của công dân; (4) Các quy định về ứng xử của công chức trong quan hệ xã hội.
Thứ tư, nghiên cứu xây dựng thể chế giám sát và xử lý vi phạm ĐĐCV.
Đối với từng công chức, hệ thống pháp luật hoàn chỉnh là cơ sở để hoàn thiện hệ thống thể chế về đánh giá, giám sát hoạt động của công chức, đặc biệt là cơ chế giám sát trực tiếp từ phía Nhân dân. Kết quả đánh giá công chức khách quan, trung thực vừa là cơ sở để tiến hành đề bạt, bổ nhiệm, khen thưởng hay kỷ luật, vừa thúc đẩy vai trò tích cực của công chức trong hoạt động quản lý. Công tác này đòi hỏi phải có sự phối hợp của các cơ quan, ban ngành, Nhân dân nhằm tạo nên cơ chế giám sát lẫn nhau một cách chặt chẽ. Để hoạt động này được bảo đảm, cần dân chủ hóa hoạt động ở các cơ quan công quyền, tạo điều kiện thuận lợi để công chức và Nhân dân kiểm tra, giám sát HĐCV.
Bên cạnh đó, hoàn thiện cơ chế bảo vệ người tố cáo hành vi tham nhũng để thu hút sự tham gia nhiệt tình của Nhân dân vào công cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng, góp phần nâng cao ĐĐCV của công chức nhà nước. Đẩy mạnh các hoạt động tự kiểm tra nội bộ, kiểm tra, thanh tra của cơ quan nhà nước, giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước, của các tổ chức xã hội và của Nhân dân đối với HĐCV. Cần xử lý kịp thời, nghiêm minh đối với những vi phạm pháp luật đã được phát hiện; động viên, khen thưởng thỏa đáng, kịp thời đối với những công chức có thành tích trong công vụ. Đặc biệt, nghiêm chỉnh thực hiện các quy định pháp luật về việc cung cấp thông tin cho các cơ quan ngôn luận nhằm tạo điều kiện để các dư luận xã hội cần thiết lên án những hành vi sai trái, biểu dương những gương người tốt, việc tốt, góp phần nâng cao ĐĐCV của công chức nhà nước.
Xây dựng các năng lực bảo vệ đạo đức trong cơ quan, tổ chức với các biện pháp thanh tra, kiểm tra, phòng ngừa và ngăn chặn các hành vi vi phạm chuẩn mực đạo đức, không để vi phạm rồi mới đưa ra xem xét, xử lý. Thực hiện đánh giá cơ quan, tổ chức trên cơ sở đánh giá trách nhiệm đạo đức của những người trong cơ quan, tổ chức đó, đặc biệt là người đứng đầu. Đồng thời, tiếp tục tìm các giải pháp, cách thức giảm áp lực cho CBCC trong HĐCV với việc bảo đảm chế độ, chính sách đãi ngộ phù hợp. Qua đó, hướng các cá nhân phấn đấu để trở thành chuyên gia giỏi trong lĩnh vực chuyên môn của mình thay vì tìm cách được thuyên chuyển, luân chuyển tới những nơi làm việc có lợi khác, hay tìm mọi cách để trở thành lãnh đạo, quản lý.
