(Quanlynhanuoc.vn) – Thu nhập của cá nhân, đặc biệt là người có chức vụ, quyền hạn trong điều kiện kinh tế thị trường là khá đa dạng và Nhà nước cần phải kiểm soát các nguồn thu nhập để quản lý, góp phần phòng ngừa tham nhũng. Bài viết nghiên cứu các quy định về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn; đánh giá những bất cập và hạn chế, từ đó có các giải pháp, như : hoàn thiện cơ chế kiểm soát tài sản, thu nhập; thực hiện có hiệu quả cơ chế thuế thu nhập cá nhân; thực hiện liên thông dữ liệu về kiểm soát tài sản thu nhập và đẩy mạnh các giải pháp nhằm thực hiện thanh toán không dùng tiền mặt trên phạm vi toàn xã hội.
Quy định về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn ở Việt Nam hiện nay
Kiểm soát tài sản, thu nhập (TSTN) là hoạt động do cơ quan kiểm soát TSTN thực hiện theo quy định của pháp luật để biết rõ TSTN, biến động về TSTN, nguồn gốc của TSTN tăng thêm của người có nghĩa vụ kê khai nhằm phòng ngừa tham nhũng, phục vụ công tác cán bộ, kịp thời phát hiện tham nhũng, ngăn chặn hành vi tẩu tán tài sản tham nhũng, thu hồi tài sản tham nhũng1.
Hệ thống pháp luật Việt Nam đã có những quy định cụ thể nhằm bảo đảm thực hiện có hiệu quả cơ chế kiểm soát TSTN. Kiểm soát TSTN quy định lần đầu tiên trong Pháp lệnh Chống tham nhũng năm 1998 với việc quy định về nghĩa vụ kê khai tài sản. Đến Luật Phòng, chống tham nhũng (PCTN) năm 2005 phát triển chế định kê khai tài sản thành chế định minh bạch TSTN. Ngoài ra, còn có những biện pháp hỗ trợ để kiểm soát TSTN của người có chức vụ, quyền hạn, như kiểm soát qua thuế thu nhập cá nhân (trong Luật Thuế thu nhập cá nhân), thanh toán không sử dụng tiền mặt (trong Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp). Đặc biệt, Luật PCTN năm 2018 phát triển thêm một bước thành chế định kiểm soát TSTN. Nghị định số 130/2020/NĐ-CP ngày 30/10/2020 của Chính phủ về kiểm soát TSTN của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan, tổ chức, đơn vị là cơ sở pháp lý bảo đảm cho việc triển khai thực hiện công tác kiểm soát TSTN theo quy định của Luật PCTN năm 2018.
Quy định pháp luật kiểm soát TSTN bao gồm những nội dung sau:
Thứ nhất, nguyên tắc kiểm soát TSTN:
– Hoạt động kiểm soát TSTN phải bảo đảm minh bạch, khách quan, công bằng; được thực hiện đúng thẩm quyền, đúng đối tượng, trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật; không xâm phạm quyền tài sản của người có nghĩa vụ kê khai.
– Mọi vi phạm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc kiểm soát TSTN phải được xử lý nghiêm minh, kịp thời theo quy định của pháp luật. Nghiêm cấm việc sử dụng không đúng mục đích thông tin, dữ liệu trong kiểm soát TSTN.
– Việc thực hiện các biện pháp kiểm soát TSTN và xử lý hành vi kê khai, giải trình không trung thực phải căn cứ vào bản kê khai, việc giải trình và kết luận xác minh được thực hiện theo Luật PCTN năm 2018 và văn bản hướng dẫn thi hành.
Thứ hai, cơ quan kiểm soát TSTN gồm: thanh tra Chính phủ, thanh tra tỉnh, bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan giúp Ủy ban Thường vụ Quốc hội về công tác đại biểu, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán Nhà nước, cơ quan có thẩm quyền của Đảng Cộng sản Việt Nam, cơ quan trung ương của các tổ chức chính trị – xã hội. Các cơ quan kiểm soát TSTN trong phạm vi thẩm quyền của mình thực hiện việc kiểm soát TSTN của các đối tượng khác nhau.
Thứ ba, kê khai TSTN là việc ghi rõ ràng, đầy đủ, chính xác các loại TSTN, biến động TSTN phải kê khai, nguồn gốc của TSTN tăng thêm2. Bao gồm những nội dung:
(1) Nghĩa vụ kê khai TSTN: cán bộ, công chức (CBCC) có nghĩa vụ kê khai phải kê khai tài sản hằng năm để tránh che giấu, tẩu tán tài sản tham nhũng; ngoài việc kê khai tài sản của bản thân, CBCC còn phải kê khai tài sản của vợ hoặc chồng và con chưa thành niên.
(2) Đối tượng phải kê khai TSTN: CBCC; sĩ quan Công an nhân dân; sĩ quan Quân đội nhân dân, quân nhân chuyên nghiệp; người giữ chức vụ từ phó trưởng phòng và tương đương trở lên công tác tại đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước; người được cử làm đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp; người ứng cử đại biểu Quốc hội, người ứng cử đại biểu Hội đồng nhân dân. Luật PCTN năm 2018 đã mở rộng đối tượng có nghĩa vụ kê khai đến tất cả CBCC, một số viên chức sự nghiệp và cả sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp với mục đích chủ yếu là để xác định được nguồn gốc của TSTN, tạo cơ sở để so sánh, đối chiếu TSTN của những người kê khai khi có sự biến động trong năm nhằm phòng ngừa tham nhũng.
(3) TSTN phải kê khai: quyền sử dụng đất, nhà ở, công trình xây dựng và tài sản khác gắn liền với đất, nhà ở, công trình xây dựng; kim khí quý, đá quý, tiền, giấy tờ có giá và bất động sản khác mà mỗi tài sản có giá trị từ 50 triệu đồng trở lên; tài sản, tài khoản ở nước ngoài; tổng thu nhập giữa 2 lần kê khai.
(4) Phương thức và thời điểm kê khai TSTN:
– Kê khai lần đầu với những đối tượng phải kê khai: CBCC; sĩ quan Công an nhân dân; sĩ quan Quân đội nhân dân, quân nhân chuyên nghiệp; người giữ chức vụ từ phó trưởng phòng và tương đương trở lên công tác tại đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước, người được cử làm đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp; người ứng cử đại biểu Quốc hội, người ứng cử đại biểu Hội đồng nhân dân.
– Kê khai bổ sung được thực hiện khi người có nghĩa vụ kê khai có biến động về TSTN trong năm có giá trị từ 300 triệu đồng trở lên.
– Kê khai hằng năm với đối tượng: người giữ chức vụ từ giám đốc sở và tương đương trở lên; người không giữ chức vụ từ giám đốc sở và tương đương trở lên làm công tác tổ chức cán bộ, quản lý tài chính công, tài sản công, đầu tư công hoặc trực tiếp tiếp xúc và giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân khác theo quy định của Chính phủ.
– Kê khai phục vụ công tác cán bộ: người có nghĩa vụ kê khai theo quy định khi dự kiến bầu, phê chuẩn, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, cử giữ chức vụ khác. Việc kê khai phải hoàn thành chậm nhất là 10 ngày trước ngày dự kiến bầu, phê chuẩn, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, cử giữ chức vụ khác.
(5) Xác minh TSTN:
– Căn cứ xác minh TSTN: cơ quan kiểm soát TSTN xác minh TSTN khi có một trong các căn cứ sau: có dấu hiệu rõ ràng về việc kê khai TSTN không trung thực hoặc có biến động tăng về TSTN từ 300 triệu đồng trở lên so với TSTN đã kê khai lần liền trước đó mà người có nghĩa vụ kê khai giải trình không hợp lý về nguồn gốc; có tố cáo về việc kê khai TSTN không trung thực và đủ điều kiện thụ lý theo quy định của Luật Tố cáo. Việc xác minh TSTN cũng xảy ra đối với trường hợp xác minh theo kế hoạch xác minh TSTN hằng năm đối với người có nghĩa vụ kê khai được lựa chọn ngẫu nhiên hoặc có yêu cầu hoặc kiến nghị của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền
Việc lựa chọn ngẫu nhiên để xác minh các bản kê khai tài sản sẽ được thực hiện bằng cách bốc thăm hoặc sử dụng phần mềm máy tính. Số người được lựa chọn để xác minh ngẫu nhiên phải bảo đảm tối thiểu 10% số người thuộc diện kê khai hằng năm tại mỗi cơ quan, tổ chức, đơn vị, trong đó có ít nhất 01 người là người đứng đầu hoặc cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị.
– Nội dung xác minh TSTN: xác minh tính trung thực, đầy đủ, rõ ràng của bản kê khai và tính trung thực trong việc giải trình về nguồn gốc của TSTN tăng thêm.
– Trình tự xác minh TSTN: việc xác minh TSTN được thực hiện thông qua các bước ra quyết định xác minh TSTN và thành lập tổ xác minh TSTN; yêu cầu người được xác minh giải trình về TSTN của mình; tiến hành xác minh TSTN; báo cáo kết quả xác minh TSTN; kết luận xác minh TSTN; gửi và công khai kết luận xác minh TSTN.
– Kết luận xác minh TSTN: trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày nhận được báo cáo kết quả xác minh TSTN, người ra quyết định xác minh phải ban hành kết luận xác minh TSTN; trường hợp phức tạp thì thời hạn có thể kéo dài nhưng không quá 20 ngày. Người ban hành kết luận xác minh TSTN phải chịu trách nhiệm về tính khách quan, trung thực của kết luận xác minh.
Thứ tư, xử lý hành vi kê khai TSTN không trung thực, giải trình nguồn gốc TSTN tăng thêm không trung thực.
Việc xử lý người có nghĩa vụ kê khai đã kê khai không trung thực, giải trình nguồn gốc TSTN tăng thêm không trung thực được thực hiện bằng các hình thức sau: người ứng cử đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân thì sẽ bị xóa tên khỏi danh sách những người ứng cử; người được dự kiến bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, phê chuẩn, cử giữ chức vụ thì không được bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, phê chuẩn, cử vào chức vụ đã dự kiến; người đã được bầu, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, phê chuẩn, cử giữ chức vụ thì bị áp dụng một trong các hình thức kỷ luật cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, cách chức, buộc thôi việc hoặc bãi nhiệm; người có nghĩa vụ kê khai khác nếu kê khai không trung thực, giải trình nguồn gốc TSTN tăng thêm không trung thực thì bị xử lý kỷ luật và tùy theo tính chất, mức độ vi phạm sẽ bị áp dụng hình thức xử lý từ cảnh cáo trở lên; nếu được quy hoạch vào chức danh lãnh đạo, quản lý thì còn bị đưa ra khỏi danh sách quy hoạch. Đồng thời, Luật cũng quy định trường hợp họ chủ động xin thôi làm nhiệm vụ, từ chức, miễn nhiệm thì có thể được xem xét không kỷ luật3.
Thứ năm, quy định về công khai quà tặng: Luật PCTN năm 2018 đã có những quy định mang tính nguyên tắc như: cơ quan, tổ chức, đơn vị, người có chức vụ, quyền hạn không được sử dụng tài chính công, tài sản công làm quà tặng, trừ trường hợp tặng quà vì mục đích từ thiện, đối ngoại và trong trường hợp cần thiết khác theo quy định của pháp luật; cơ quan, tổ chức, đơn vị, người có chức vụ, quyền hạn không được trực tiếp hoặc gián tiếp nhận quà tặng dưới mọi hình thức của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan đến công việc do mình giải quyết hoặc thuộc phạm vi quản lý của mình. Chính phủ đã quy định chi tiết tại Nghị định số 59/2019/NĐ-CP ngày 01/7/2019.
Thứ sáu, kiểm soát TSTN thông qua thực hiện thuế thu nhập cá nhân. Đóng thuế thu nhập cá nhân là nghĩa vụ và quyền lợi của mỗi công dân nhằm góp phần cho sự phát triển của đất nước. Thuế thu nhập cá nhân là khoản tiền thuế mà người có thu nhập phải trích nộp một phần tiền lương hoặc từ các nguồn thu khác vào ngân sách nhà nước sau khi đã tính các khoản giảm trừ. Việc thực hiện thuế thu nhập cá nhân được áp dụng theo quy định của Luật Thuế thu nhập cá nhân năm 2007 (sửa đổi, bổ sung năm 2018) và các văn bản hướng dẫn thi hành.
Thứ bảy, thực hiện thanh toán không dùng tiền mặt sẽ giúp cơ quan chức năng kiểm soát không chỉ việc tiêu dùng hay dịch chuyển dòng tài chính của mỗi cá nhân mà nếu thực hiện phương thức này trên phạm vi rộng và đồng bộ thì mọi nguồn thu nhập của cá nhân đều có thể bị kiểm soát. Thông qua đó, TSTN của cá nhân sẽ bị kiểm soát, bảo đảm tính minh bạch trong thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai TSTN.
Những hạn chế, bất cập về pháp luật kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn
Một là, mục đích của minh bạch TSTN là phòng ngừa tham nhũng, phục vụ công tác cán bộ, kịp thời phát hiện tham nhũng, ngăn chặn hành vi tẩu tán tài sản, thu hồi tài sản tham nhũng. Mục tiêu này trong thời gian qua là chưa đạt được hiệu quả. Kết quả tổng kết 10 năm thực hiện Luật PCTN năm 2005 đã ghi nhận tỷ lệ kê khai TSTN đúng thời hạn đạt 99,5%, công khai đạt 98,3%. Đã xác minh được 4.859 trường hợp, phát hiện, xử lý kỷ luật 17 người kê khai tài sản không trung thực. Ngoài ra, còn có 70 người bị xử lý kỷ luật do vi phạm quy định về tổ chức thực hiện việc kê khai TSTN. Năm 2017, số người đã kê khai TSTN 1.113.422 người (tăng 10,8% so với năm 2016), đạt 99,8%. Số bản kê khai đã công khai: 1.111.818 bản, đạt 99,8% so với số bản đã kê khai. Có 78 người được xác minh TSTN4.
Qua việc xác minh TSTN của cơ quan có thẩm quyền, phát hiện và xử lý 5 trường hợp vi phạm về kê khai TSTN5. Năm 20186, số người đã kê khai TSTN là 1.081.235 người, đạt 99,9%. Số bản kê khai đã công khai là 1.075.310 bản, đạt 99,4% số đã kê khai, có 46 người được xác minh TSTN7. Qua xác minh phát hiện 10 trường hợp vi phạm (tăng 4 trường hợp so với cùng kỳ năm trước). Đã xử lý kỷ luật 8 trường hợp, đang xem xét xử lý kỷ luật 2 trường hợp8. Mặc dù vậy, mục tiêu minh bạch TSTN vẫn chưa đạt được khi việc thực hiện trên thực tế vẫn được đánh giá là hình thức, hiệu quả thấp và minh bạch TSTN dường như không đáp ứng được yêu cầu của công tác PCTN và kỳ vọng của Nhân dân.
Hai là, về đối tượng có nghĩa vụ kê khai TSTN. Luật PCTN năm 2018 quy định đối tượng kê khai lần đầu tại thời điểm Luật PCTN có hiệu lực phải hoàn thành trước ngày 31/12/2019. Tuy nhiên, do việc ban hành Nghị định số 130/2020/NĐ-CP chậm so với kế hoạch nên sau năm 2019 mới có mẫu bản kê khai. Vấn đề này dẫn đến nhiều trường hợp người có nghĩa vụ kê khai lần đầu tại thời điểm ngày 01/7/2019, nay đã nghỉ hưu, thôi giữ vị trí công tác nhưng vẫn thuộc diện kê khai TSTN, do đó, sẽ rất khó để tổ chức thực hiện và thực tế là không cần thiết phải kê khai.
Ba là, về tài sản phải kê khai. Pháp luật quy định ngoài tài sản, người có chức vụ, quyền hạn phải kê khai thu nhập. Đây chính là quy định mà việc kiểm soát tính trung thực khó khăn nhất do thu nhập thực tế và tiền lương của CBCC còn có khoảng cách khá lớn. Luật PCTN quy định người có nghĩa vụ kê khai phải kê khai tổng thu nhập giữa 2 lần kê khai. Tuy nhiên, theo quy định về phương thức kê khai, có thể có trường hợp cán bộ sau khi kê khai lần đầu thì hàng chục năm sau mới phát sinh việc kê khai tài sản lần thứ 2 (ví dụ, công chức ngạch chuyên viên sẽ phải kê khai lần đầu nhưng sau đó không thuộc diện phải kê khai hằng năm, kê khai bổ sung thì 25 năm sau khi được làm quy trình bổ nhiệm phó trưởng phòng sẽ phải kê khai tổng thu nhập trong 25 năm đó). Do đó, sẽ rất khó khăn để theo dõi, kê khai đầy đủ, chính xác thu nhập của gia đình trong thời gian dài như vậy nếu như không có hướng dẫn rõ ngay từ đầu.
Bốn là, về việc bàn giao bản kê khai cho cơ quan kiểm soát TSTN. Luật PCTN quy định trong thời hạn 20 ngày kể từ ngày nhận được bản kê khai, cơ quan, tổ chức, đơn vị quản lý, sử dụng người có nghĩa vụ kê khai rà soát, kiểm tra bản kê khai và bàn giao một bản kê khai cho cơ quan kiểm soát TSTN có thẩm quyền. Quy định này dẫn đến việc số lượng cơ quan, tổ chức, đơn vị quản lý, sử dụng người có nghĩa vụ kê khai rất lớn. Nếu phải trực tiếp bàn giao cho cơ quan kiểm soát TSTN thì có thể dẫn đến tình trạng quá tải. Ví dụ như mỗi xã, phường, thị trấn, đơn vị sự nghiệp công lập đều nộp bản kê khai TSTN cho thanh tra tỉnh thì có tỉnh sẽ có hàng nghìn đầu mối cơ quan, đơn vị đến làm việc với thanh tra tỉnh trong một khoảng thời gian ngắn và thanh tra tỉnh sẽ rất khó khăn trong việc tổ chức tiếp nhận bàn giao.
Năm là, theo quy định của Nghị định số 130/2020/NĐ-CP, cơ quan kiểm soát TSTN tổ chức lựa chọn ngẫu nhiên người được xác minh bằng hình thức bốc thăm hoặc sử dụng phần mềm máy tính. Số cơ quan, tổ chức, đơn vị được tiến hành xác minh tối thiểu bằng 20% số cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc thẩm quyền kiểm soát của mình và số lượng người được lựa chọn để xác minh ngẫu nhiên phải bảo đảm tối thiểu 10% số người có nghĩa vụ kê khai hằng năm tại mỗi cơ quan, tổ chức, đơn vị. Quy định nêu trên đang đặt ra vấn đề là nhiều địa phương có số lượng người thuộc diện lựa chọn ngẫu nhiên là rất lớn, sẽ gây quá tải cho cơ quan kiểm soát TSTN trong bối cảnh hạn hẹp về tổ chức, biên chế, nguồn lực, đồng thời, vẫn phải đảm nhiệm các chức năng, nhiệm vụ khác. Mặt khác, có thể làm cho việc xác minh bị kéo dài hoặc trở nên hình thức, không đáp ứng được yêu cầu của công tác kiểm soát TSTN.
Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn
Thứ nhất, hoàn thiện cơ chế kiểm soát TSTN của người có chức vụ, quyền hạn. Cơ chế kiểm soát thu nhập hiện nay mang tính cào bằng, áp dụng đối với CBCC trong bộ máy nhà nước vốn dĩ có nhiều hạn chế, bất cập. Với một số lĩnh vực đặc thù như hải quan, quản lý thị trường, thuế…, việc áp dụng cơ chế kiểm soát này là hoàn toàn bất hợp lý và không thể phát huy hiệu quả trong PCTN. Như vậy, có thể xây dựng các quy tắc kiểm soát riêng trên cơ sở các nguyên tắc kiểm soát chung của Luật PCTN năm 2018 cho phù hợp với từng vị trí công tác, địa bàn công tác, lĩnh vực cụ thể nhằm bảo đảm hiệu quả kiểm soát và phát huy vai trò PCTN. Ngoài ra, cần hoàn thiện quy định pháp luật về xử lý tài sản kê khai không trung thực, không giải trình được nguồn gốc hợp pháp, đặc biệt tăng nặng mức xử lý nếu tài sản thuộc danh mục một số sản phẩm, vật dụng không được coi là quà tặng mà không quan tâm đến giá trị trao đổi hàng hóa trên thị trường.
Thứ hai, hoàn thiện và thực hiện có hiệu quả cơ chế thuế thu nhập cá nhân. Luật PCTN có thể có quy định về việc chuyển những vụ việc mà người có chức vụ, quyền hạn không chứng minh được nguồn gốc hợp pháp của tài sản sang cơ quan quản lý thuế, cơ quan điều tra để tiến hành các thủ tục về truy thu thuế, xử phạt hành chính và trường hợp nếu cơ quan điều tra chứng minh được tài sản do phạm tội mà có thì tiến hành các thủ tục thu hồi tài sản tham nhũng theo tố tụng.
Thứ ba, thực hiện liên thông dữ liệu về kiểm soát TSTN của CBCC. Luật PCTN quy định cơ sở dữ liệu quốc gia về kiểm soát TSTN được xây dựng và quản lý tập trung tại thanh tra Chính phủ. Thanh tra Chính phủ có trách nhiệm xây dựng, quản lý, khai thác và bảo vệ cơ sở dữ liệu quốc gia về kiểm soát TSTN trong phạm vi cả nước. Các cơ quan kiểm soát TSTN khác cũng có trách nhiệm xây dựng, quản lý, khai thác và bảo vệ cơ sở dữ liệu về kiểm soát TSTN trong phạm vi quản lý của mình. Quy định nêu trên yêu cầu các cơ quan kiểm soát TSTN đều phải xây dựng cơ sở dữ liệu về kiểm soát TSTN nhưng vấn đề đặt ra là nếu mỗi cơ quan kiểm soát TSTN lại xây dựng một phần mềm quản lý cơ sở dữ liệu khác nhau thì rất tốn kém và không hiệu quả. Do đó, để khắc phục vấn đề này cần phải có quy định của cơ quan có thẩm quyền về việc chỉ xây dựng một phần mềm quản lý cơ sở dữ liệu thống nhất sử dụng chung cho tất cả các cơ quan kiểm soát TSTN, vừa tiết kiệm chi phí, vừa bảo đảm sự thống nhất, liên thông của hệ thống kiểm soát. Hệ thống này cũng có thể tích hợp phần mềm để tổ chức việc lựa chọn ngẫu nhiên người được xác minh theo kế hoạch hằng năm và thực hiện chế độ thông tin, báo cáo về công tác kiểm soát TSTN.
Thứ tư, đẩy mạnh thực hiện các giải pháp nhằm thực hiện thanh toán không dùng tiền mặt trên phạm vi toàn xã hội. Đây là một khâu quan trọng nhằm kiểm soát sự luân chuyển của dòng tiền, qua đó, minh bạch hóa TSTN của mỗi CBCC.
