(Quanlynhanuoc.vn) – Công tác quản lý nhập cảnh, xuất cảnh đối với người nước ngoài có vị trí, vai trò đặc biệt quan trọng trong bảo vệ an ninh quốc gia, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội; tạo môi trường thuận lợi, thông thoáng cho người nước ngoài thực hiện quyền tự do di trú, đi lại; góp phần phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Bài viết phân tích, làm rõ pháp luật về nhập cảnh, xuất cảnh đối với người nước ngoài của Nhật Bản, Xinh-ga-po, từ đó, rút ra bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam.
Đặt vấn đề
Trong bối cảnh hội nhập quốc tế và toàn cầu hóa ngày càng sâu rộng, đòi hỏi mỗi quốc gia phải phát triển hệ thống pháp luật nói chung, pháp luật về di trú nói riêng để tạo ra sự tương thích, hài hòa trong chính sách kiểm soát nhập cảnh, xuất cảnh (NCXC) với các nước trong khu vực, phù hợp với thông lệ và pháp luật quốc tế. Để có cách nhìn toàn diện hơn trong pháp luật về NCXC đối với người nước ngoài (NNN), từ đó, xây dựng những tiêu chí phù hợp nhằm đề xuất các giải pháp góp phần bảo đảm quản lý nhà nước bằng pháp luật trong lĩnh vực này tại Việt Nam, việc lựa chọn nghiên cứu pháp luật trong quản lý về NCXC đối với NNN của Nhật Bản, Xinh-ga-po, vì những lý do sau: (1) Nhật Bản là quốc gia có hệ thống pháp luật về cơ cấu tổ chức quản lý NCXC đối với NNN tương đồng với Việt Nam. (2) Xinh-ga-po là quốc gia có mô hình tổ chức quản lý NCXC được đánh giá là tiến bộ nhất khu vực châu Á cũng như trên thế giới hiện nay. (3) Theo tổ chức Henley Passport Index (HPI) công bố bảng xếp hạng các cuốn hộ chiếu quyền lực của năm 2022, hộ chiếu của Nhật Bản, Xinh-ga-po là hai quốc gia có hộ chiếu “quyền lực nhất thế giới” hiện nay.
Pháp luật về nhập cảnh, xuất cảnh đối với người nước ngoài của Nhật Bản
Các văn bản pháp luật điều chỉnh hoạt động NCXC đối với NNN của Nhật Bản gồm 2 luật chính: (1) Luật Quản lý xuất, nhập cảnh và công nhận tị nạn năm 1951, sửa đổi, bổ sung năm 2009 với 78 điều luật quy định việc NCXC, quá cảnh của NNN và việc xuất cảnh, nhập cảnh của công dân Nhật Bản; việc xem xét và thừa nhận tị nạn, thủ tục trục xuất, câu lưu người vi phạm; về các mức phạt hành chính trong lĩnh vực xuất, nhập cảnh (XNC); (2) Luật Quản lý, đăng ký cư trú cho người nước ngoài năm 1952, sửa đổi, bổ sung năm 2007 với 20 điều luật quy định việc đăng ký lưu trú, cấp thẻ đăng ký cư trú đối với NNN – Luật Đăng ký cư dân được áp dụng từ tháng 7/2012. Theo đó, NNN muốn nhập cảnh vào Nhật Bản phải kê khai hồ sơ xin tư cách lưu trú trước. Tùy theo thân phận, địa vị và mục đích nhập cảnh, cơ quan chức năng sẽ xem xét để cấp cho tư cách lưu trú. Sau đó, NNN có nguyện vọng nhập cảnh sẽ tới cơ quan đại diện ngoại giao của Nhật Bản ở nước sở tại để xin visa nhập cảnh. Khi tới Nhật Bản, NNN chỉ được phép hoạt động theo đúng mục đích đã được quy định ở tư cách lưu trú do phía Nhật Bản cấp giống như ở Việt Nam hiện nay. Bên cạnh đó, công dân nước ngoài phải khai tờ khai XCNC và phải cung cấp dấu vân tay, chụp ảnh để lưu trữ; được lực lượng chức năng yêu cầu cung cấp thông tin định danh cá nhân. Trường hợp NNN không cung cấp dấu vân tay, hoặc không chụp ảnh sẽ bị từ chối nhập cảnh và yêu cầu rời khỏi Nhật Bản, trừ những đối tượng được miễn trừ, như: thường trú nhân đặc biệt; trẻ em dưới 16 tuổi; người thực hiện các hoạt động theo tình trạng thị thực “ngoại giao” hoặc “công vụ”.
Khi nhập cảnh tại cửa khẩu của Nhật Bản, NNN phải xuất trình hộ chiếu, tờ khai nhập cảnh và các giấy tờ liên quan cho lực lượng chức năng. Sau đó, phải cung cấp trực tiếp dấu vân tay, ảnh chân dung bằng công nghệ điện tử, được tiến hành phỏng vấn theo quy trình và sẽ được trả lại hộ chiếu, các giấy tờ khác sau khi việc kiểm tra được hoàn tất. Tổ chức bộ máy của cơ quan quản lý XCNC Nhật Bản, gồm: Cục quản lý XNC được tổ chức thống nhất từ trung ương đến địa phương, gồm có 8 Cục Quản lý XNC khu vực đặt tại 8 thành phố trọng điểm; 5 phòng quản lý XNC địa bàn quận, 78 phòng chi nhánh và 3 trung tâm câu lưu (tạm giữ) người vi phạm luật XCNC chờ trục xuất1. Cục Quản lý XCN là cơ quan quản lý nhà nước về XCNC của NNN, có chức năng, nhiệm vụ tương tự Cục Quản lý XNC, Bộ Công an Việt Nam.
Ngoài ra, pháp luật Nhật Bản quy định các loại visa cấp cho NNN, gồm: (1) Visa ngắn hạn: thời gian lưu trú lên đến 90 ngày để du lịch, công tác, thăm bạn bè hoặc người thân… không bao gồm các hoạt động được trả lương. (2) Visa dài hạn/visa lao động: thời gian người nộp đơn làm công việc có lương tại Nhật Bản hoặc thời gian lưu trú trên 90 ngày tại Nhật Bản. (3) Visa chữa bệnh: kết hợp kiểm tra y tế, điều trị và tham quan. Bên cạnh đó, Nhật Bản cũng quy định trường hợp miễn visa (thị thực) nhập cảnh cho người mang hộ chiếu ngoại giao và công vụ thuộc 55 nước theo quy định2 và miễn thị thực lưu trú ngắn hạn theo thỏa thuận miễn thị thực với 68 quốc gia và khu vực3.
Như vậy, NNN nhập cảnh vào Nhật Bản dưới bất kỳ mục đích nào đều phải có thị thực, trừ các trường hợp đặc biệt được miễn thị thực theo quy định. Tuy nhiên, trong thời gian nhập cảnh, nếu lực lượng chức năng phát hiện trường hợp nhập cảnh trái phép, hoặc không đúng với thị thực thì bị trục xuất ngay lập tức. Pháp luật Nhật Bản cũng quy định: NNN lưu trú tại Nhật Bản được tự do rời khỏi nước này bất kỳ lúc nào mà không phải thực hiện các thủ tục đặc biệt nào. Tuy nhiên, khi ra khỏi Nhật Bản, tư cách lưu trú và thời gian lưu trú của người đó sẽ mất hiệu lực. Để quay trở lại, NNN đó sẽ phải làm thủ tục xin thị thực nhập cảnh mới với nhiều thủ tục phức tạp và mất nhiều thời gian hơn. Luật XCNC Nhật Bản cho phép NNN đang còn thời gian lưu trú tại Nhật Bản được làm thủ tục tái nhập cảnh trước khi người đó xuất cảnh Nhật Bản. Những người đã hoàn thành thủ tục tái nhập sẽ được miễn thị thực khi nhập cảnh lại và chỉ phải làm thủ tục kiểm tra nhập cảnh đơn thuần. Việc tổ chức kiểm soát NCXC đối với NNN tại các cửa khẩu của Nhật bản do lực lượng quản lý XNC thống nhất quản lý thực hiện trên toàn bộ lãnh thổ Nhật Bản.
Nhật Bản có một hệ thống quy định pháp luật về kiểm soát NNN NCXC khá chặt chẽ và thống nhất. Việc phân loại NNN theo tình trạng lưu trú để kiểm soát tư cách lưu trú tại Nhật Bản mang tính then chốt cho công tác quản lý NNN một cách có hiệu quả.
Pháp luật về nhập cảnh, xuất cảnh đối với người nước ngoài của Xinh-ga-po
Ở Xinh-ga-po, các quy phạm pháp luật về NCXC, cư trú được xây dựng đồng bộ với các đạo luật khác có liên quan, tạo thành một hệ thống pháp luật chung cho cộng đồng công dân và NNN. Các văn bản quy phạm pháp luật này được quy định chung trong Luật Xuất cảnh, nhập cảnh và cư trú, hoặc Luật Di trú thể hiện cơ chế, chính sách không phân biệt đối xử. Cách thức xây dựng, ban hành pháp luật về NCXC, cư trú của quốc gia này cũng mang xu thế hội nhập, toàn cầu hóa một cách sâu sắc và rõ nét.
Việc quản lý NNN NCXC do cơ quan quản lý cửa khẩu và nhập cư (Immigration & Checkpoints Authority – ICA) thực hiện. ICA không cho nhập cảnh đối với những NNN sử dụng các giấy tờ với nhân thân khác nhau để nhập cảnh nhiều lần vào Xinh-ga-po. Đồng thời, từ chối nhập cảnh đối với những NNN từng vi phạm pháp luật tại Xinh-ga-po, những NNN nhập cảnh nhiều lần mà không giải thích rõ mục đích nhập cảnh, hoặc những NNN nhập cảnh với mục đích tìm việc kiếm việc làm. NNN đến Xinh-ga-po có thể nhập cảnh mà không cần thị thực, hoặc bắt buộc phải xin thị thực. Công dân của gần 80% các quốc gia trên thế giới có thể đến Xinh-ga-po trong khoảng thời gian 30 ngày hoặc 90 ngày mà không cần thị thực, tùy thuộc vào quốc tịch của họ. Các quốc gia cần phải xin thị thực được xếp vào loại các quốc gia có thể xin thị thực điện tử và các quốc gia cần tem nhãn thị thực4.
Tất cả NNN phải xuất trình để làm thủ tục nhập cảnh tại điểm nhập cảnh vào Xinh-ga-po và phải đáp ứng các yêu cầu trước khi được xem xét nhập cảnh: (1) Hộ chiếu hoặc giấy tờ có giá trị đi lại quốc tế có hiệu lực trên 6 tháng kể từ thời gian nhập cảnh; (2) Có vé khứ hồi, hoặc vé nối chuyến tiếp theo; (3) Có kinh phí để ở Xinh-ga-po theo mục đích và thời gian lưu trú; (4) Có giấy tờ nhập cảnh (bao gồm thị thực) đích đến tiếp theo nếu cần thiết; (5) Có tờ khai xuất nhập cảnh (thẻ lên/xuống tàu – DE) theo quy định. Từ ngày 27/3/2020, ICA đã ngừng sử dụng thẻ DE giấy và thay vào đó, tất cả khách du lịch sẽ phải cung cấp thông tin đến của mình qua dịch vụ điện tử “SG Arrival Card”.
Việc cấp phép NCXC cho NNN được quyết định bởi cán bộ ICA tại cửa khẩu Xinh-ga-po và mỗi trường hợp được xem xét một cách riêng biệt. NNN đủ điều kiện để nhập cảnh sẽ nhận được Thẻ thông hành (Visit Pass), cho biết thời gian lưu trú được cấp. Trường hợp NNN có thị thực nhập cảnh nhưng nếu không đủ điều kiện để được cấp Thẻ thông hành thì sẽ không được nhập cảnh vào Xinh-ga-po. Vì vậy, ở Xinh-ga-po chỉ có 2 loại thị thực: (1) Thị thực nhiều lần và thị thực một lần (Multiple and Single Journey Visa) với 6 loại Thẻ thông hành khác nhau, gồm:
– Thẻ thăm thân ngắn hạn (Short Term Visit Pass), cho phép chủ sở hữu vào Xinh-ga-po với mục đích ngắn hạn, vì lý do du lịch hoặc y tế.
– Thẻ lao động, hay còn gọi là thị thực lao động (Work Passes and Permits). Người có giấy phép lao động hoặc thẻ lao động có thể làm việc hợp pháp tại Xinh-ga-po.
– Thẻ người phụ thuộc (Dependent’s Pass), dành cho các thành viên gia đình của người được cấp thẻ lao động. Nó cho phép người phụ thuộc được ở lại Xinh-ga-po bằng đúng thời gian người lao động được cấp phép.
– Thẻ thăm thân dài hạn (Long-Stay Visit Pass), dành cho các thành viên gia đình của người sở hữu Thẻ lao động nhưng không đủ điều kiện nhận Thẻ người phụ thuộc.
– Thẻ học tập (Student Pass), đây là thị thực du học Xinh-ga-po dành cho sinh viên nước ngoài muốn theo học bậc cao hơn tại Xinh-ga-po.
– Quá cảnh Miễn thị thực (Visa-Free Transit Facility), thị thực quá cảnh Xinh-ga-po chỉ dành cho công dân từ một số quốc gia nhất định. Nó cho phép họ rời khỏi khu vực quá cảnh của sân bay và ở lại Xinh-ga-po lên đến 96 giờ trong khi chờ chuyến bay nối chuyến5.
Điểm đặc biệt trong thủ tục kiểm soát NCXC của Xinh-ga-po là tiến hành phỏng vấn đối với NNN và lấy dấu vân tay để phục vụ việc quản lý trong dài hạn. Đây là một điểm rất tiến bộ và hữu ích cho công tác quản lý của lực lượng chức năng. Điều này không cho phép một người thay tên đổi họ hoặc có nhiều nhân thân khác nhau có thể NCXC tại đất nước của họ. Về điều kiện để NNN NCXC, hoặc quá cảnh Xinh-ga-po gồm: (1) Hộ chiếu hoặc giấy tờ thay thế hộ chiếu còn hiệu lực; (2) Vé phương tiện khứ hồi hoặc đi tiếp đã được xác nhận; (3) Giấy tờ nhập cảnh (bao gồm cả thị thực) cũng như vào nước thứ ba; (4) Có đủ tài chính trong thời gian lưu trú tại nước này. Xinh-ga-po có 7 loại thị thực dành cho NNN NCXC, gồm: Thị thực thăm quan du lịch, thị thực học tập, thị thực nghề nghiệp, giấy phép xuất nhập cảnh, thị thực thường trú, thị thực lao động, thị thực gia đình (thăm thân, đoàn tụ).
Như vậy, Xinh-ga-po là quốc gia có chính sách pháp luật về NCXC đối với NNN khá cởi mở và thuận lợi dễ dàng cho việc tiếp cận. Cơ chế quản lý và kiểm soát NNN NCXC cũng rất khoa học, thông thoáng, thuận tiện mà chặt chẽ về pháp luật. Đây cũng là lý do tại sao Xinh-ga-po được coi là điểm đến thu hút NNN lớn nhất Đông Nam Á.
Một số giá trị tham khảo cho Việt Nam
(1) Về quy định giấy tờ tuỳ thân được dùng để NCXC: các nước trên đều khẳng định hộ chiếu là tài sản của quốc gia chứng minh giá trị nhân thân của người được cấp, trong hộ chiếu ngoài việc cung cấp các thông tin cần thiết, người mang hộ chiếu còn có dấu vân tay, các đặc điểm sinh trắc học khác và đều nghiên cứu, áp dụng và quy định hộ chiếu điện tử vào trong luật. Hộ chiếu có gắn thiết bị điện tử lưu giữ dữ liệu sinh trắc học đặc trưng của người mang hộ chiếu. Ở Việt Nam, việc sử dụng hộ chiếu điện tử đã được quy định trong Luật Xuất cảnh, nhập cảnh của công dân Việt Nam năm 2019. Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân khác nhau nên đến cuối năm 2022 nước ta mới bắt đầu cấp hộ chiếu điện tử cho công dân. Việc cấp hộ chiếu điện tử không chỉ phù hợp với xu thế mà còn giúp tăng giá trị hộ chiếu của Việt Nam. Do đó, cơ quan chức năng cần đẩy nhanh tiến độ cấp hộ chiếu điện tử và sử dụng thống nhất trong cả nước.
(2) Về chính sách thị thực NCXC đối với NNN: thủ tục cấp thị thực cho NNN tại các nước này thường áp dụng rộng rãi các hình thức visa qua mạng (visa online), qua cửa khẩu (visa onarrival) dễ dàng tiếp cận về thủ tục, điều kiện, nội dung. Đồng thời, có chính sách miễn thị thực rộng rãi với thời hạn miễn thị thực cho NNN và luôn coi chính sách này như đòn bẩy để thúc đẩy khách quốc tế đến với đất nước mình. Do đó, nước ta cũng cần nghiên cứu kéo dài thời gian miễn thị thực để thu hút khách nước ngoài đến Việt Nam nhằm tránh sự xáo trộn cho các tổ chức, cá nhân NNN, đặc biệt là ngành du lịch để họ chủ động đầu tư nền tảng và có kế hoạch phát triển bền vững hơn.
(3) Về cơ chế quản lý NNN NCXC được các nước thực hiện một cách thống nhất, do một cơ quan duy nhất quản lý. Khi nhập cảnh, thông tin về NNN được cập nhật quản lý, sử dụng trên cùng một hệ thống dữ liệu chung cho cả trong và ngoài nước. Quy định này không chỉ tạo ra sự thống nhất trong quản lý, mà còn giảm bớt được các thủ tục hành chính liên quan công tác quản lý và kiểm soát XNC đối với NNN ở trong và ngoài phạm vi lãnh thổ quốc gia, ngay từ khi xin xét duyệt nhân sự để nhận thị thực tại sứ quán của quốc gia ở nước ngoài. Trong khi đó, việc xét duyệt nhân sự cho NNN vào Việt Nam hiện nay do nhiều cơ quan khác nhau thực hiện (Bộ Ngoại giao, Bộ Công an, Bộ Quốc phòng, Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch…) gây ra những ảnh hưởng tiêu cực tới hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.
(4) Về quản lý, kiểm soát NNN NCXC tại cửa khẩu: các nước đều áp dụng công nghệ hiện đại vào quá trình kiểm soát, đặc biệt là việc áp dụng công nghệ sinh trắc học trong kiểm soát và quản lý thông qua việc lấy nhận dạng qua tròng mắt hoặc vân tay của NNN ngay từ khi nhập cảnh lần đầu tiên. Việc áp dụng công nghệ này rất thuận tiện cho công tác quản lý, đồng thời, ngăn chặn những người chưa đủ điều kiện NCXC; phát hiện NNN sử dụng nhiều thông tin nhân thân khác nhau, đặc biệt là phát hiện người thay tên đổi họ, giả mạo hồ sơ để lợi dụng hoạt động NCXC nhằm xâm phạm an ninh quốc gia hoặc trốn tránh sự trừng trị của pháp luật. Đây là một biện pháp rất tiến bộ mà Việt Nam cần sớm tiếp cận để đưa vào áp dụng vào hoạt động kiểm soát tại các cửa khẩu quốc tế. Như vậy, Việt Nam cần sớm áp dụng nguyên tắc một nhân thân dù mang bất kỳ quốc tịch nào và công nghệ kiểm soát sinh trắc học vào công tác kiểm soát con người tại các cửa khẩu.
Kết luận
Hệ thống pháp luật về NCXC đối với NNN của Chính phủ Nhật Bản, Xinh-ga-po khá chặt chẽ và khoa học, thể hiện sự tiến bộ trong khoa học quản lý con người. Đặc biệt là thủ tục kiểm soát XNC đối với NNN rất cởi mở, dễ dàng mà chặt chẽ về thủ tục pháp lý. Đây là những cơ sở quan trọng mà nước ta có thể nghiên cứu, tham khảo nhằm góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý NCXC đối với NNN tại Việt Nam trong thời gian tới.
