ThS Nguyễn Thế Vinh
Trường Đại học Thủ Dầu Một
(Quanlynhanuoc.vn) – Tư tưởng Hồ Chí Minh về chính quyền địa phương, đó là việc xây dựng chính quyền địa phương các cấp, trong đó việc tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền phải bảo đảm hợp lý, khoa học nhằm mang lại hiệu quả trong quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Bài viết tập trung bàn về các vấn đề nêu trên, qua đó để thấy rõ sự khác nhau giữa mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở đô thị với chính quyền địa phương ở nông thôn.
Đặt vấn đề
Trong toàn bộ di sản tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước, có thể thấy nguyên lý về một bộ máy nhà nước luôn phải bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp; của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân được thể hiện xuyên suốt và nhất quán trong tư tưởng của Người. Trong hệ thống tư tưởng đó, Hồ Chí Minh không chỉ đề cập chính quyền trung ương mà một nội dung được người hết sức quan tâm đó là mô hình tổ chức của chính quyền các cấp ở địa phương. Điều này thể hiện rõ nét trong Sắc lệnh số 63/SL ngày 22/11/1945 về tổ chức chính quyền nhân dân ở các địa phương và Sắc lệnh số 77/SL ngày 21/12/1945 về tổ chức chính quyền nhân dân ở các thị xã, thành phố.
Nội dung tư tưởng Hồ Chí Minh về chính quyền địa phương
Về mô hình chính quyền địa phương
Trong thời kỳ Người làm Chủ tịch nước từ năm 1945 – 1969, các văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ban hành đều nhấn mạnh chính quyền địa phương là pháp nhân công quyền được sử dụng quyền lực nhà nước để thực hiện chức năng quản lý nhà nước, quản lý xã hội trên địa bàn thuộc phạm vi quản lý của mình. Ngay từ khi nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa mới được thành lập, Chủ tịch Hồ Chí Minh rất quan tâm tới việc xây dựng chính quyền các cấp, nhất là chính quyền ở các địa phương. Người cho rằng, chính quyền địa phương nằm trong hệ thống chính quyền nhà nước được tổ chức chặt chẽ và thống nhất từ trung ương cho đến cơ sở, chính quyền từ xã đến Chính phủ trung ương do dân cử ra. Chính quyền địa phương (gồm cấp xã, huyện, tỉnh) là những cấp trực tiếp với nhân dân; là nơi thực hiện mọi chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước. Trong đó, Hồ Chí Minh rất coi trọng vai trò chính quyền cấp xã, Người nói “Cấp xã là gần gũi nhân dân nhất, là nền tảng của hành chính. Cấp xã làm được việc thì mọi công việc đều xong xuôi”1.
Trong việc tổ chức thiết lập bộ máy chính quyền địa phương, Chủ tịch Hồ Chí Minh cho rằng phải xây dựng một bộ máy vừa mang tính dân chủ nhân dân, vừa mang tính tự quản. Để thực hiện được nội dung đó, theo Hồ Chí Minh thì chính quyền địa phương các cấp phải tổ chức hai cơ quan là Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban hành chính, tại Điều 1 Sắc lệnh số 3/SL quy định: “Để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong nước Việt Nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan: Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính”2. Để có được một bộ máy chính quyền địa phương điều hành, quản lý xã hội có hiệu lực, hiệu quả, phải bảo đảm nguyên tắc tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính nhà nước, của bộ máy hành chính từ trung ương đến cơ sở. Trong bài báo “Cách tổ chức các ủy ban nhân dân”, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã chỉ rõ: “Ủy ban nhân dân (làng, huyện, tỉnh, thành phố) là hình thức Chính phủ trong các địa phương, sau khi khởi nghĩa thắng lợi”3. Trong bài “Chính phủ là công bộc của dân”, Người tiếp tục khẳng định: “Các Ủy ban nhân dân làng, phủ là hình thức Chính phủ địa phương”4.
Việc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương bảo đảm hợp lý và có hiệu lực, hiệu quả, Chủ tịch Hồ Chí Minh nhấn mạnh phải xây dựng được tổ chức bộ máy chính quyền hợp lý và khoa học nhằm mang lại hiệu quả trong quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Để làm được điều này vấn đề cấp bách là phải nhận ra những hạn chế trong quản lý điều hành xã hội và thấy rõ những khuyết điểm của chính quyền mới từ khi thành lập. Người đã chỉ rõ: “Sau tám mươi năm bị áp bức, bị bóc lột, và dưới chính sách ngu dân của thực dân Pháp, các bạn và tôi, chúng ta đều chưa quen với kỹ thuật hành chính. Nhưng điều đó không làm cho chúng ta lo ngại. Chúng ta vừa làm vừa học, vừa học vừa làm. Chắc rằng chúng ta sẽ phạm khuyết điểm, nhưng chúng ta sẽ sửa chữa, chúng ta có can đảm sửa chữa khuyết điểm”5. Đối với hạn chế của chính quyền địa phương, Người cho rằng: “… một khuyết điểm lớn, chung cho phần đông các Ủy ban nhân dân là bệnh lộn xộn, thiếu tổ chức. Về cán bộ hành chính, ta phải thú nhận là thiếu rất nhiều. Người đi tuyên truyền, người chiến đấu thì có. Người ngồi bàn giấy làm việc cai trị rất hiếm. Vào trụ sở một Ủy ban nhân dân, người ta nhận ngay thấy sự lộn xộn trong việc xếp đặt bàn giấy… Trong một Ủy ban, nhiều khi có người rất rỗi rãi, cả ngày chỉ chạy ra chạy vào cho có chuyện, có người lại bù đầu rối óc vì một mình phải kiêm đến mấy việc… Chia công việc không khéo thành ra bao biện”6.
Những biểu hiện của bệnh quan liêu, xa dân trong tác phẩm “Sao cho được lòng dân”, Chủ tịch Hồ Chí Minh chỉ rõ:
Thứ nhất, “dân ghét các ông chủ tịch, các ông ủy viên vì cái tật ngông nghênh cậy thế cậy quyền”7. Để khắc phục được các hạn chế này, theo Người, trước hết, chính quyền địa phương phải được tổ chức hợp lý, khoa học. Trong bài báo “Cách tổ chức các Ủy ban nhân dân” đăng trên báo Cứu quốc số 40 ra ngày 11/9/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nêu lên cách tổ chức nhân sự của Ủy ban nhân dân (UBND) (làng, huyện, tỉnh, thành phố) chỉ gồm từ 5 – 7 người với các công việc phân chia rõ ràng: “… Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Thư ký có thể kiêm phụ trách hoặc kinh tế, tài chính, hoặc tuyên truyền huấn luyện, hoặc quân sự, hoặc xã hội. Họp Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Thư ký thành Ban thường vụ để chỉ huy công tác hàng ngày”8.
Thứ hai, Người yêu cầu phải phát huy tinh thần trách nhiệm của cán bộ, công chức trong UBND: “Nhiều ủy viên trong các Ủy ban, đã được phân công rõ ràng, đã nhận phụ trách một việc nhất định, không biết xoay xỏa nghĩ cách thực hành công tác mình cho có hiệu quả, lại nhất nhất điều gì cũng chỉ đòi hỏi chủ tịch hay thượng cấp, không biết tự quyết, tự định cái gì, như vậy làm sao công tác phát triển được. Có mắt ta phải trông, có óc ta phải nghĩ, có tay ta phải làm chứ… Nói tóm lại, các nhân viên trong các Ủy ban nhân dân phải rèn cho có một tinh thần tự động mạnh mẽ, nhưng phải bỏ tính cái gì cũng tự tiện…”9.
Trong Sắc lệnh số 63/SL do Người ký ban hành còn quy định cách tổ chức Ủy ban hành chính các cấp, ấn định mỗi xã đặt một ủy ban hành chính gồm có 5 ủy viên chính thức (1 chủ tịch, 1 phó chủ tịch, 1 thư ký, 1 thủ quỹ và 1 ủy viên) và 2 ủy viên dự khuyết. Mỗi huyện đặt một ủy ban hành chính gồm 3 ủy viên chính thức (1 chủ tịch, 1 phó chủ tịch, 1 thư ký) và 2 ủy viên dự khuyết. Mỗi tỉnh đặt một ủy ban hành chính gồm 3 ủy viên chính thức (1 chủ tịch, 1 phó chủ tịch, 1 thư ký) và 2 ủy viên dự khuyết10. Cơ cấu nhân sự Ủy ban hành chính các cấp đã thể hiện hết sức tinh gọn, vị trí, chức năng nhiệm vụ của mỗi chức danh rất rõ ràng, cụ thể và các vị trí của các chức danh có thể kiêm nhiệm.
Sự khác nhau giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị
Một điểm rất đặc sắc trong tư tưởng Hồ Chí Minh về xây dựng chính quyền địa phương là Người không chỉ bàn về tổ chức bộ máy chính quyền địa phương mà Chủ tịch Hồ Chí Minh còn đưa ra quan điểm để phân biệt mô hình tổ chức chính quyền ở nông thôn với chính quyền ở đô thị. Trong Sắc lệnh số 63/SL đã quy định cách tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương ở nông thôn. Trong đó, ở cấp xã và cấp tỉnh có đầy đủ hai cơ quan là HĐND và Ủy ban hành chính; riêng cấp huyện và cấp kỳ chỉ có Ủy ban hành chính, không tổ chức HĐND. Đây là một tư duy độc đáo mang tính khoa học, thể hiện được tính dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện trong việc hình thành các thiết chế về tổ chức của chính quyền địa phương, vừa bảo đảm hiệu lực quản lý vừa bảo đảm tính khả thi cao. Về quyền hạn và phân công, cách làm việc, ở mỗi cấp đều được xác định hết sức cụ thể, rõ ràng về thẩm quyền và trách nhiệm, cách thức tổ chức, hoạt động của từng cơ quan.
Tại Sắc lệnh số 77/SL ngày 21/12/1945 về tổ chức chính quyền nhân dân ở các thị xã và thành phố đã quy định rất rõ các nội dung phân biệt giữa tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nông thôn và chính quyền địa phương đô thị. Điều 3 Sắc lệnh số 77/SL quy định: “Ở mỗi thành phố sẽ đặt ba thứ cơ quan: Hội đồng nhân dân thành phố, Ủy ban hành chính thành phố và Ủy ban hành chính khu phố… Hội đồng nhân dân thành phố do nhân dân thành phố bầu ra theo lối phổ thông và trực tiếp đầu phiếu, là cơ quan thay mặt cho nhân dân thành phố. Ủy ban hành chính thành phố do Hội đồng nhân dân thành phố bầu ra, vừa thay mặt cho nhân dân thành phố vừa thay mặt cho Chính phủ. Ủy ban hành chính khu phố do dân khu phố bầu ra theo lối phổ thông và trực tiếp đầu phiếu là cơ quan vừa thay mặt cho dân khu phố vừa thay mặt cho Chính phủ”11.
Như vậy, ở các thành phố trực thuộc Trung ương khi đó chỉ có 2 cấp hành chính là thành phố và khu phố (còn được gọi là nguyên tắc “một cấp chính quyền, hai cấp hành chính”). Cấp khu phố không có HĐND mà chỉ có Ủy ban hành chính. Tuy có điểm tương đồng là cấp huyện cũng không có Hội đồng nhân dân, nhưng Ủy ban hành chính huyện do ủy viên HĐND các xã bầu, còn Ủy ban hành chính khu phố do cử tri khu phố trực tiếp bầu ra (tức nhân dân trực tiếp lập ra, hay còn gọi là thông qua dân chủ trực tiếp). Ngoài ra, quy định của Sắc lệnh số 77/SL về việc bỏ phiếu tín nhiệm Ủy ban hành chính khu phố khi có 2/5 cử tri yêu cầu phúc quyết Ủy ban hành chính…, hay thể thức ứng cử, bầu cử ở địa bàn đô thị cũng có những điểm khác với cách thức thực hiện đối với chính quyền địa phương ở nông thôn.
Vận dụng trong xây dựng chính quyền địa phương ở đô thị Việt Nam hiện nay
Trong hoạt động của chính quyền địa phương được thể hiện trong các văn bản cũng mang tính hiện đại rất cao, như việc đề cao trách nhiệm của người đứng đầu, Điều 27 Sắc lệnh số 77/SL chỉ ra “Khi Hội đồng biểu quyết, quyết nghị của Hội đồng sẽ theo biểu quyết của đa số hội viên. Khi số phiếu hai bên ngang nhau thì quyết nghị của Hội đồng theo biểu quyết của người chủ tọa Hội đồng”12. Điều 80 Sắc lệnh số 63/SL quy định: “Hội đồng nhân dân tỉnh có quyền quyết nghị về tất cả các vấn đề thuộc phạm vi tỉnh mình. Nhưng quyết nghị của hội đồng nhân dân hàng tỉnh không được trái với chỉ thị của các cấp trên. Hội đồng có thể hỏi ý kiến các nhà chuyên môn trước khi quyết nghị một vấn đề có liên quan đến một hay nhiều ngành chuyên môn”13. Đây có thể xem là tiền đề cho hoạt động tư vấn, phản biện xã hội của HĐND các cấp hiện nay. Đặc biệt, là việc quy định về việc các kỳ họp HĐND tỉnh có tính dân chủ rất cao, thể hiện qua Điều 107 – 108 Sắc lệnh số 63/SL như: “có thể mời người ngoài dự bàn được. Những người được mời có quyền phát biểu ý kiến nhưng không có quyền biểu quyết” và “trừ những trường hợp đặc biệt phải họp kín, còn thì Hội đồng nhân dân tỉnh họp công khai. Dân tình có quyền dự thính nhưng không có quyền chất vấn”14.
Việc xác lập vị trí, vai trò, tầm quan trọng và các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương; sự phân biệt rõ ràng giữa mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở đô thị với chính quyền địa phương ở nông thôn là những nét đặc sắc nổi bật nhất trong tư tưởng Hồ Chí Minh về xây dựng chính quyền địa phương được vận dụng trong xây dựng chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay.
Một là, tiếp tục hoàn thiện thể chế và khung pháp lý về tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương, đặc biệt là Luật Tổ chức chính quyền địa phương và các đạo luật có liên quan về nội dung của quản trị địa phương, trong đó cần chú ý đến việc phân định rõ ràng cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương ở đô thị và nông thôn. Mở rộng nội dung phân cấp, phân quyền, đồng thời tăng cường hoạt động kiểm tra, giám sát đối với chính quyền địa phương ở đô thị. Để nhiệm vụ quản trị địa phương ở đô thị được thực thi có hiệu lực, hiệu quả, một trong những yêu cầu cấp thiết đối với tổ chức và hoạt động, đó là việc chính quyền trung ương phải phân cấp, phân quyền một cách sâu rộng hơn nữa về mặt nội dung công việc đối với chính quyền địa phương ở đô thị theo hướng những gì chính quyền đô thị làm được thì giao cho họ phải tự chủ, tự chịu trách nhiệm với công việc đó.
Hai là, cần thiết phải tìm kiếm mô hình tổ chức và cơ chế vận hành thích hợp cho chính quyền địa phương tại các đô thị, bởi thực tiễn cho thấy nhu cầu quản lý và điều hành các mặt của đời sống đô thị rất khác với nhu cầu quản lý và điều hành cuộc sống tại các vùng nông thôn. Sự phát triển kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội tại các đô thị cũng rất khác nhau. Hơn nữa, sự khác biệt về tính chất của sự phát triển và vận động của các quan hệ xã hội trong môi trường đô thị so với môi trường nông thôn ngày càng rộng lớn và phức tạp. Do vậy, mô hình tổ chức chính quyền đô thị vốn là phiên bản của mô hình chính quyền tỉnh, huyện, xã theo kiểu ba cấp truyền thống rất khó phát huy tác dụng và kém hiệu quả. Sự phát triển đô thị trên các mặt chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, sự giao lưu khu vực đang đòi hỏi chính quyền thành phố phải được tổ chức theo một mô hình vừa gọn nhẹ, vừa thiên về tập trung điều hành thống nhất trên toàn địa bàn. Có như vậy mới điều hành thông suốt được các hoạt động kinh tế, văn hóa, xã hội vốn liên quan mật thiết với nhau, vượt qua mọi giới hạn về phương diện hành chính, lãnh thổ.
Ngoài ra, các vấn đề phát triển kinh tế – xã hội trong phạm vi thành phố vốn dĩ cũng liên thông với nhau và không thể giải quyết trong phạm vi chính quyền đô thị, mà càng không thể trong phạm vi của một phường. Vì vậy, đã đến lúc cần nghiên cứu tổ chức chính quyền đô thị theo mô hình chính quyền đặc thù, khác với mô hình tổ chức chính quyền ở địa phương hiện nay. Điều này có nghĩa là một văn bản luật về tổ chức chính quyền đô thị cần được khẩn trương nghiên cứu, ban hành nhằm đưa ra một cơ sở pháp lý thích hợp về tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố, thị xã.
Ba là, tiếp tục sắp xếp tổ chức bộ máy chính quyền ở địa phương ở đô thị theo hướng giảm đầu mối, loại bỏ dần các cấp trung gian, thực hiện quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, bảo đảm sự thống nhất trong điều hành phát triển đô thị. Không nhất thiết cấp trên có cơ quan, tổ chức nào thì cấp dưới có cơ quan, tổ chức ấy và ngược lại. Đồng thời, tổ chức rà soát, sắp xếp tổ chức bên trong của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND của chính quyền ở đô thị theo hướng tinh gọn các đầu mối, thực hiện thí điểm việc sáp nhập một số cơ quan chuyên môn có chức năng tương đồng ở những địa phương có đầy đủ điều kiện.
Bốn là, một trong những yếu tố làm lành mạnh hóa hoạt động quản trị địa phương ở đô thị đó chính là sự tham gia đóng góp của người dân, doanh nghiệp trong các hoạt động của chính quyền nhà nước nói chung và chính quyền ở đô thị nói riêng. Vì thế, cần thể chế hóa thành luật quy định người dân, doanh nghiệp và các tổ chức xã hội được tham giam một cách tích cực vào quá trình ra quyết định của chính quyền ở đô thị. Đặc biệt, khi tổ chức xây dựng chính quyền ở đô thị theo mô hình một cấp (chỉ có một cơ quan đại diện là HĐND thành phố và không tổ chức HĐND ở quận và phường) hoặc tổ chức chính quyền ở đô thị theo mô hình hai cấp (có hai cơ quan đại diện là HĐND thành phố và HĐND quận, không tổ chức HĐND ở phường) thì nhất thiết quyền đại diện của người dân tại đây phải được tiếp tục duy trì và phát huy thông qua các kênh, như: đại biểu Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội; thường trực HĐND thành phố, các ban, tổ đại biểu, đại biểu HĐND thành phố, cấp ủy, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, tổ chức chính trị – xã hội các cấp.
Năm là, tiếp tục thực hiện các nhiệm vụ của cải cách nền hành chính thông qua việc Chính phủ và chính quyền địa phương ở đô thị xây dựng và hoàn thiện hệ thống cơ sở dữ liệu quốc gia nhằm xác lập mối quan hệ tương tác, bình đẳng cụ thể, rõ ràng và cùng chịu trách nhiệm giữa chính quyền với người dân, doanh nghiệp trong quá trình các bên thực hiện thủ tục hành chính và cùng tham gia vào cung ứng dịch vụ công cho xã hội. Bên cạnh đó, đẩy mạnh xây dựng nền tảng số, hạ tầng số, đảm bảo an ninh thông tin. Xây dựng các hệ thống thông tin, dữ liệu của địa phương nhằm phát triển chính quyền số, chính quyền điện tử trên hạ tầng nền tảng điện toán đám mây; tăng cường trao đổi thông tin trên hệ thống mạng giữa trung ương và địa phương, giữa các đơn vị trong chính quyền địa phương các cấp.
Kết luận
Chính quyền địa phương ở đô thị có vị trí, vai trò hết sức quan trọng trong hệ thống chính trị nói chung, trong bộ máy nhà nước nói riêng, là cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của Nhân dân; là nơi trực tiếp triển khai, thực hiện chính sách, và pháp luật của Đảng và Nhà nước, chăm lo mọi mặt đời sống cho nhân dân ở địa phương ở đô thị. Để tổ chức bộ máy và hoạt động của chính quyền địa phương ở đô thị được xây dựng một cách tinh gọn, bảo đảm tính khoa học và hoạt động hiệu lực, hiệu quả cần phải tiến hành đồng bộ nhiều giải pháp, với sự tham gia của nhiều cơ quan, tổ chức, huy động và phát huy ý kiến, sáng kiến, trí tuệ của người dân, doanh nghiệp. Trong đó, cần phải nghiên cứu và nhận thức đầy đủ các quan điểm tư tưởng Hồ Chí Minh về xây dựng chính quyền địa phương, nhất là vận dụng trong xây dựng chính quyền địa phương ở đô thị phù hợp với quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân.
