(QLNN) – Từ khi thực hiện công cuộc đổi mới đến nay, Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều chủ trương, nghị quyết về xây dựng tổ chức bộ máy quản lý nhà nước (QLNN) nói chung, cơ quan quản lý hành chính nhà nước (HCNN) nói riêng và đã đạt được những kết quả quan trọng trong việc phát triển và hội nhập.Từng bước khắc phục tình trạng chồng chéo, trùng lắp về chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan, nhất là giữa các bộ; một số đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL) đã có thể tự chủ về tài chính hoặc tự chủ một phần về tài chính, về tổ chức, biên chế1…
Tình hình chung về tổ chức bộ máy quản lý hành chính nhà nước
Hiện nay, tổ chức bộ máy nhà nước đang ngày càng hoàn thiện, tổ chức bộ máy quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, từng bước thu gọn đầu mối; việc phân công chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan quản lý HCNN các cấp, cùng cấp ngày càng phù hợp, cơ bản khái quát được các lĩnh vực QLNN. Tuy nhiên, cơ cấu tổ chức bộ máy QLNN mà đặc biệt là hệ thống các cơ quan HCNN vẫn còn cồng kềnh, nhiều tầng nấc, nhiều đầu mối, làm tăng chi tiêu ngân sách nhưng hiệu lực, hiệu quả hoạt động chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ trong tình hình mới.
Thứ nhất, bộ máy HCNN là nơi tập trung số lượng đông đảo đội ngũ cán bộ, công chức (CBCC), viên chức. Theo thống kê, khối cơ quan HCNN tăng từ 238.668 người năm 2007 lên 275.620 người năm 2014 (tăng 36.952 người, tỷ lệ 15,48%)2.
Trong đó, tổ chức của Chính phủ gồm 27 thành viên (Thủ tướng, 5 phó thủ tướng và các bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ), có 22 bộ, cơ quan ngang bộ, 8 cơ quan thuộc Chính phủ. Chỉ tính trong 5 năm (2011 – 2016), số đơn vị hành chính thuộc cơ quan ngang bộ đã tăng 28 đơn vị; trung bình mỗi cơ quan tăng thêm 1,1 đơn vị.
Số lượng các đơn vị hành chính trực thuộc tổng cục tăng 822 đơn vị, tính đến tháng 6/2017, cả nước có 42 tổng cục. Số lượng các vụ, cục, phòng tăng từ 4,7 – 13,6% so với năm 2011; số đơn vị hành chính thuộc bộ, cơ quan ngang bộ tính đến cuối năm 2016 là 510; số vụ, cục, chi cục thuộc tổng cục là 3.867 đơn vị, tăng ở nhiều bộ, ngành (Bộ Công an tăng 7 cục, Bộ Tư pháp tăng 4 cục; Bộ Y tế tăng 3 cục…, từ đó làm tăng thêm cấp phòng, tăng biên chế, chi phí hành chính trong khi chức năng, nhiệm vụ không thay đổi3.
Khối các cơ quan chính quyền địa phương hiện có 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, 713 đơn vị hành chính cấp huyện (546 huyện, 49 quận, 67 thị xã, thành phố thuộc tỉnh) và 11.162 đơn vị hành chính cấp xã (8.978 xã, 1.581 phường và 603 thị trấn)4.
Về tăng biên chế đối với các cơ quan hành chính, theo thống kê trong 10 năm qua thì chủ yếu là số lượng CBCC từ cấp huyện trở lên (không kể công an, quân đội) tăng từ 346.379 người năm 2007 lên 396.371 người năm 2014, còn đối với đội ngũ CBCC, người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã là trên 1,2 triệu người.
Trong đó, cán bộ cấp xã trên 145 nghìn người (bình quân 13 người/xã); công chức là 111,5 nghìn người (bình quân 10 người/xã); người hoạt động không chuyên trách cấp xã là 229,6 nghìn người (bình quân 20,3 người/xã); người hoạt động không chuyên trách ở thôn, tổ dân phố là gần 730.000 người (bình quân 66 người/xã).
Việc tăng biên chế này xuất phát từ yêu cầu về bổ sung chức năng nhiệm vụ, thành lập mới đơn vị hành chính ở một số ngành, lĩnh vực và chia tách đơn vị hành chính các cấp5.
Đối với vấn đề biên chế, theo Bộ Nội vụ cho biết, hiện có 11 địa phương sử dụng vượt 7.951 biên chế so với số biên chế công chức được Bộ Nội vụ giao. Ngoài ra, tính đến ngày 30/11/2016, các bộ, ngành, địa phương ký lao động hợp đồng theo Nghị định số 68/2000/NĐ-CP ngày 17/11/2000 của Chính phủ về thực hiện chế độ hợp đồng một số loại công việc trong cơ quan HCNN, ĐVSNCL là 19.900 người (18 bộ, ngành: 10.218 người; 46 địa phương: 9.682 người)6.
Riêng năm 2017, tổng biên chế công chức hưởng lương từ ngân sách nhà nước của các cơ quan, tổ chức hành chính và cơ quan đại diện của Việt Nam ở nước ngoài (không bao gồm biên chế của Bộ Công an, Bộ Quốc phòng, công chức trong các ĐVSNCL và CBCC cấp xã) là 269.084 biên chế, trong đó, các cơ quan, tổ chức hành chính thuộc bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, tổ chức do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thành lập mà không phải là ĐVSNCL là 109.146 biên chế7.
Đối với đội ngũ công chức cấp xã, tính đến hết tháng 12/2016, số CBCC và số lượng người hoạt động không chuyên trách (kể cả thôn, tổ dân phố hưởng lương từ ngân sách nhà nước) là 1.272.807 người, trong đó CBCC cấp xã là 234.227 người; số hoạt động không chuyên trách là 200.923 người; hoạt động không chuyên trách ở thôn, tổ dân phố là 837.657 người. Trong đó, quỹ lương của CBCC cấp xã là 19.626,381 tỷ đồng/năm. Hiện có 31/63 tỉnh, thành phố sử dụng vượt 6.376 biên chế, có tỉnh có tới 161 người là cấp phó chủ tịch xã, phường dôi dư8.
Đối với các cơ quan, tổ chức hành chính của Hội đồng nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh, cấp huyện là 157.853 biên chế; các cơ quan đại diện của Việt Nam ở nước ngoài là 1.085 biên chế. Biên chế công chức dự phòng là 1.000 cùng với tổng biên chế của các hội có tính chất đặc thù trong phạm vi cả nước là 686 người9.
Về số lượng các ĐVSNCL, tính tới tháng 10/2017, số lượng ĐVSNCL có khoảng 58 nghìn đơn vị, đi liền với đó là 2,44 triệu biên chế hưởng lương từ ngân sách nhà nước, trong khi đó, năm 2010 mới có 1,63 triệu người, năm 2014 tăng lên 2.073.434 người.
Riêng trong lĩnh vực khoa học và công nghệ, tính đến ngày 31/5/2016, cả nước có 1.432 tổ chức với tổng số nhân lực nghiên cứu thuộc khu vực công lập là 139.531 người, chiếm tới 84,7% tổng số nhân lực nghiên cứu của cả nước.
Theo số liệu báo cáo của 13 bộ, ngành và 45 địa phương, trong số 582/1.432 tổ chức khoa học và công nghệ công lập có 3 tổ chức tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư (0,5%); 59 tổ chức tự bảo đảm chi thường xuyên (10%); 281 tổ chức tự bảo đảm một phần chi thường xuyên (48,3%), còn lại 239 tổ chức do Nhà nước bảo đảm chi thường xuyên (41,2%) hoàn toàn10.
Vì vậy, số người hoạt động trong lĩnh vực khoa học – công nghệ vừa đông, vừa thừa cán bộ quản lý, nhưng lại thiếu cán bộ khoa học có năng lực, gây tiêu tốn nhiều tỷ đồng của ngân sách nhà nước.
Nguyên nhân chủ yếu là do thành lập mới các ĐVSNCL từ việc nâng cấp các đơn vị, tổ chức công lập như trường trung cấp, cao đẳng lên đại học, trung tâm bồi dưỡng thành học viện…
Việc tăng biên chế đều do yêu cầu của việc thực hiện nhiệm vụ khi nâng cấp đơn vị, do chia tách và thành lập mới đơn vị hành chính, sự nghiệp. Bên cạnh đó, việc tăng biên chế dôi dư còn xuất phát từ việc thực hiện Kết luận số 64-KL/TW ngày 28/5/2013 của Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương 7 khóa XI và Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính phủ về số lượng, chức danh người hoạt động không chuyên trách chưa nghiêm.
Việc sắp xếp bộ máy ĐVSNCL, chuyển đổi cơ chế hoạt động theo hướng tự chủ còn chậm, nhất là y tế, giáo dục…
Thứ hai, tổ chức bộ máy hành chính cũng như mối quan hệ giữa các cơ quan quản lý HCNN chưa được quy định rõ ràng, cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn; mô hình tổ chức của chính quyền đô thị và nông thôn, hải đảo chưa được phân định và tiến hành thực hiện; chưa có quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.
Về tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND ở địa phương cho tới nay cơ bản là giống nhau (17 sở và 2 ban/63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương), chưa căn cứ vào đặc thù của từng địa phương, cơ cấu bên trong cồng kềnh, chồng chéo về nhiệm vụ, đơn cử giữa sở tài chính – sở kế hoạch và đầu tư, sở xây dựng- sở giao thông vận tải.
Ngoài ra, số lượng cấp phó trong các đơn vị được cơ cấu cũng chưa phù hợp11và vượt quá quy định ở nhiều địa phương… nên việc phân công, phân cấp, phân nhiệm giữa các cấp hành chính chưa hợp lý theo hướng giao nhiệm vụ cho cấp nào thực hiện sẽ hiệu quả hơn. Điều này thể hiện tại báo cáo của Chính phủ vào đầu nhiệm kỳ khi rà soát tổ chức bộ máy đã có 16 vấn đề chồng chéo, đan xen; 2 vấn đề còn bỏ trống và 4 vấn đề cần tăng cường phối hợp12.
Thứ ba, về cơ chế kiểm soát hoạt động QLNN nói chung, quản lý hành chính nói riêng hiệu quả chưa cao; tính công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình còn hạn chế. Cải cách thủ tục hành chính chuyển biến chậm, không đồng bộ, chưa đáp ứng yêu cầu. Cơ chế kiểm soát hoạt động QLNN đã được quy định tại Luật Công nghệ thông tin năm 2006, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2012 (Điều 32a, 46b) và được cụ thể hóa trong Nghị định số 90/2013/NĐ-CP ngày 08/8/2013 của Chính phủ về trách nhiệm giải trình của cơ quan, người đứng đầu cơ quan QLNN, song thực tế, việc kiểm soát hoạt động QLNN vẫn còn nhiều bất cập, dẫn đến sự thiếu hiệu quả trong công tác giám sát, xác minh và xử lý vi phạm, nhất là các hành vi tham nhũng chưa được xử lý và công khai rộng rãi để phát huy hiệu quả trong việc nâng cao nhận thức của CBCC, bảo đảm tính dân chủ, kỷ cương trong hoạt động của Nhà nước và yêu cầu của việc thực hiện các cam kết quốc tế.
Kiến nghị tiếp tục kiện toàn tổ chức bộ máy hành chính nhà nước
Một là, tiếp tục hoàn thiện chính sách, pháp luật về cải cách tổ chức bộ máy HCNN. Để có một hệ thống cơ quan quản lý hành chính gọn, ít tầng nấc, đầu mối, hạn chế sự chồng chéo, trong thời gian tới, các cấp, các ngành cần nâng cao trách nhiệm rà soát quy định của luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, như: Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015…và các văn bản hướng dẫn thi hành liên quan đến ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý hành chính theo hướng một cơ quan, tổ chức làm nhiều việc nhưng một việc chỉ giao cho một cơ quan, tổ chức chủ trì và tự chịu trách nhiệm chính.
Tiếp tục thực hiện phân cấp, ủy quyền nhiều hơn trong hoạt động quản lý HCNN giữa Chính phủ với các bộ, ngành và giữa Chính phủ, các bộ, ngành với chính quyền địa phương cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau.
Hai là, tiếp tục rà soát và có những quy định cụ thể về số lượng các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và cơ quan chuyên môn thuộc UBND. Theo chủ trương chung, việc rà soát và hợp nhất hai bộ: Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch và Đầu tư thành Bộ Kinh tế; Bộ Xây dựng với Bộ Giao thông vận tải thành Bộ Giao thông, Xây dựng và Phát triển đô thị.
Đối với cơ cấu của bộ, ngoài tổng cục, cục, vụ, cần tiếp tục rà soát và có cơ cấu tổ chức hợp lý, ví dụ, về cơ cấu của vụ trong bộ, nếu một vụ có khoảng 5 phòng, một phòng tối thiểu có 7 biên chế thì chỉ cần một trưởng phòng, có 8 – 10 biên chế có thêm một phó trưởng phòng; cấp vụ nếu có 15 biên chế có thể tổ chức 4 – 5 phòng; tổng cục phải có tối thiểu 5 cục, vụ trực thuộc và không quá 3 phó cục, vụ phó, điều này cũng sẽ tránh việc lạm phát cấp phòng như hiện nay.
Tiếp tục rà soát và có quy định cụ thể về số lượng các sở, cơ quan chưa thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện. Trường hợp một số bộ thuộc Chính phủ hợp nhất thì những sở tương tự ở địa phương cũng cần hợp nhất, ví dụ: sở Kế hoạch và Đầu tư với sở Tài chính; sở Giao thông vận tải với sở Xây dựng.
Theo báo cáo tại tờ trình của Bộ Nội vụ trong dự thảo nghị định về tổ chức các cơ quan chưa thuộc UBND cấp tỉnh ngày 18/4/2018 đã đề xuất13:
(1) Giữ nguyên 4 sở (tư pháp, tài nguyên và môi trường, lao động – thương binh và xã hội, y tế) nhằm bảo đảm phát huy hiệu lực, hiệu quả của mô hình sở quản lý đa ngành, đa lĩnh vực.
(2) 10 sở nên giao cho UBND cấp tỉnh trình HĐND cùng cấp giữ ổn định hoặc hợp nhất (sở Kế hoạch và Đầu tư, Tài chính, Giao thông vận tải, Xây dựng, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Công thương, Giáo dục và Đào tạo, Khoa học và Công nghệ, Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Thông tin và Truyền thông).
(3) Đề xuất giao cho UBND tỉnh giữ nguyên hoặc hợp nhất giữa sở nội vụ với ban tổ chức, thanh tra tỉnh với ủy ban kinh tế, văn phòng UBND tỉnh với văn phòng đoàn đại biểu Quốc hội, HĐND tỉnh; quy định 4 sở đặc thù được tổ chức thống nhất giữa các địa phương như: sở Quy hoạch kiến trúc (Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh); ban Dân tộc, sở Ngoại vụ, sở Du lịch sẽ do Chính phủ quy định.
Căn cứ vào những đề xuất trên, một số sở vẫn nên sát nhập do chức năng, nhiệm vụ của các sở có mối quan hệ liên thông với nhau.
Ví dụ: kế hoạch – tài chính, giao thông vận tải – xây dựng; giáo dục và đào tạo với khoa học và công nghệ; văn hóa, thể thao và du lịch với thông tin và truyền thông hoặc nông nghiệp và phát triển nông thôn có thể hợp nhất với công thương xét ở phương diện có sự tương đồng trong QLNN. Còn một số sở đặc thù thì tùy theo tính chất của đơn vị hành chính tỉnh mà tổ chức hoặc không như sở Ngoại vụ, sở Du lịch hay ban Dân tộc.
Về chủ trương thí điểm hợp nhất các văn phòng như, văn phòng UBND với văn phòng HĐND và văn phòng đoàn đại biểu Quốc hội cấp tỉnh thành một văn phòng chung, hợp nhất văn phòng của HĐND, UBND trong thời gian tới là phù hợp với cơ cấu tổ chức mới theo nhiệm vụ của Nghị quyết số 18-NQ/TW, theo đó, có thể nhân rộng ra nhiều tỉnh, thành phố, bảo đảm tính thống nhất về nhiệm vụ, quyền hạn của bộ máy.
Bên cạnh đó, các địa phương tiếp tục rà soát, đánh giá lại cơ cấu tổ chức, biên chế bên trong của các sở, ngành địa phương, kể cả số lượng cấp phó tối thiểu hoặc tối đa của một cơ quan, của từng cấp để cơ quan hành chính cấp trên có thẩm quyền phê duyệt phù hợp với đặc điểm của địa phương, lưu ý tính đặc thù của chính quyền nông thôn, đô thị hay hải đảo, miền núi trên cơ sở Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Chẳng hạn, đối với các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, có thể nhập trạm thú y, bảo vệ thực vật, khuyến nông thành một cơ quan chuyên môn lấy tên là Trung tâm Dịch vụ khuyến nông – khuyến lâm và chuyển sang hoạt động theo cơ chế tự chủ tài chính.
– Đối với tổ dân phố, thôn, bản nên có quy định theo quy mô dân số, ví dụ ở nông thôn có thể từ 400 hộ thì có một trưởng thôn, ở tổ dân phố 300 – 400 hộ có một tổ trưởng dân phố, còn vùng sâu, vùng xa thì số hộ có thể ít hơn khoảng 150 – 200 hộ/trưởng thôn.
– Đối với các ĐVSNCL, các bộ, ngành và UBND các cấp kiên quyết hợp nhất, sắp xếp, tổ chức lại các ĐVSNCL để thu gọn đầu mối, giảm biên chế như trường hợp Bộ Nội vụ đã thực hiện giải thể Trường Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ của Bộ và nhập vào Học viện Hành chính Quốc gia.
Đồng thời, với việc thực hiện nghiêm túc Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 17/4/2015 của Bộ Chính trị về tinh giản biên chế, đến năm 2021, với mục tiêu đề ra cần giảm tối thiểu 10% biên chế của bộ, ngành, địa phương, tổ chức chính trị – xã hội, việc quản lý biên chế phải được đổi mới theo hướng tập trung, thống nhất, trên cơ sở xác định rõ, đúng vị trí việc làm để bố trí số biên chế hợp lý cho từng cơ quan, tổ chức, đơn vị.
Ba là, quán triệt nguyên tắc Đảng thống nhất lãnh đạo xây dựng và quản lý tổ chức bộ máy, biên chế của hệ thống chính trị nói chung, cơ quan HCNN nói riêng. Tiếp tục hoàn thiện cơ chế kiểm soát hoạt động quản lý hành chính bằng thể chế, cơ chế phân công, phân cấp, phân nhiệm rõ ràng, cụ thể nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả của cơ quan, đơn vị cũng như trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, đơn vị HCNN. Xây dựng cơ chế cạnh tranh, công khai, minh bạch trong QLNN theo hướng dân chủ, nhất là trong việc bố trí, sử dụng CBCC, viên chức, giảm tỷ lệ người phục vụ./.
Chú thích:
1. Tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị.VOV.vn ngày 26/10/2017.
2, 5, 8. Số lượng công chức, viên chức tăng chóng mặt từ 2007 – 2014.giaoduc.net.vn, ngày 18/02/15.
3. Chính phủ đương nhiệm.Chinhphu.vn, ngày 02/12/2017.
4. Đảng Cộng sản Việt Nam,Dự thảo đề án: Tiếp tục đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng, xây dựng tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu quả.Hà Nội, ngày 16/7/2017, tr. 44.
6, 10. Cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước – Bài 2: Đơn vị sự nghiệp công đang đè nặng bộ máy.Baotintuc.vn, ngày 12/10/2017.
7,9. Năm 2017, số lượng biên chế công chức giảm gần 4.000 người. Giaoduc.vn, ngày 20/10/2016.
11. Cấp phó trong cơ quan hành chính vẫn vượt quy định.Vov.vn, ngày 27/5/2015.
12. Tiếp tục đổi mới, kiện toàn, sắp xếp tổ chức bộ máy. daidoanket.vn, ngày 02/11/2017.
13. Bộ Nội vụ đề xuất sáp nhập, cả nước giảm 46 – 48 sở, ngành. daidoanket.vn, ngày 18/4/2018.
PGS.TS. Nguyễn Thị Phượng
Học viện Hành chính Quốc gia
