(QLNN) – Tình trạng trao quyền mà kiểm soát lỏng lẻo, không thường xuyên, hình thức, thậm chí không kiểm soát… đã dẫn đến nhiều hậu quả tai hại như: tham nhũng, tiêu cực phát sinh tràn lan trong bộ máy nhà nước; trật tự xã hội bị xáo trộn; công lý, công bằng, dân chủ không được thực thi nghiêm túc, làm xói mòn lòng tin của nhân dân đối với cơ quan công quyền. Thực trạng này do nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân do sự phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp chưa chặt chẽ. Đây là vấn đề cần tập trung nghiên cứu cả về mặt lý luận và thực tiễn trên cơ sở phương pháp luận khoa học với cách nhìn đổi mới.
Cơ sở của mối quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước
Kiểm soát quyền lực nhà nước là một vấn đề vừa cơ bản, vừa cấp bách trong xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân ở Việt Nam. Nó là một yếu tố cấu thành khách quan của hoạt động thực thi quyền lực nhà nước – có quyền lực thì tất phải có kiểm soát quyền lực để quyền lực không trở thành tuyệt đối. Tổ chức thực thi quyền lực nhà nước gồm ba giai đoạn: trao quyền – sử dụng quyền – kiểm soát quyền. Để quyền lực nhà nước luôn luôn là của Nhân dân thì tất yếu phải kiểm soát.
Có thể khẳng định rằng, cơ sở của mối quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp (QHP) và quyền tư pháp (QTP) trong kiểm soát quyền lực nhà nước chính là sự phân công quyền lực nhà nước. Quyền lực nhà nước như chúng ta đã biết, luôn có cội nguồn từ nhân dân, có nghĩa rằng nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước. Trong các nhà nước dân chủ và pháp quyền, quyền lực nhà nước là quyền lực được nhân dân ủy quyền chứ không phải là quyền lực tự có của nhà nước. Vì thế, tất yếu nảy sinh đòi hỏi chính đáng và tự nhiên là quyền lực ấy phải được kiểm soát một cách chặt chẽ để bảo đảm rằng quyền lực nhà nước luôn thuộc về chủ nhân đích thực của nó bất luận trong hoàn cảnh nào.
Tuy nhiên, thực tế cho thấy, quyền lực nhà nước lại thường vận động theo xu hướng tự phủ định mình, trở thành đối lập với chính mình lúc ban đầu, từ của nhân dân là số đông chuyển thành số ít của một người (Vua trong các chính thể quân chủ tuyệt đối) hoặc của một nhóm người (các cơ quan nhà nước (CQNN), chức danh nhà nước trong các chính thể cộng hòa) mà theo C.Mác, đó chính là sự tha hóa của quyền lực nhà nước.
Như vậy, trên thực tế, quyền lực nhà nước của nhân dân đều giao cho những con người cụ thể nắm giữ và thực thi. Trong khi bản tính của con người là luôn khát khao và đam mê quyền lực, bên cạnh đó còn“luôn luôn chịu sự ảnh hưởng của các loại tình cảm và dục vọng đối với các hành động của con người. Điều cũng khiến cho lý tính đôi khi bị chìm khuất”1.
Điều đó có nghĩa là khi lý tính bị chi phối bởi lòng tham, dục vọng, thói quen hay tình cảm thì khả năng sai lầm trong việc thực thi quyền lực nhà nước là điều khó tránh khỏi. Với đặc điểm đó, không thể nói trước rằng, người được ủy quyền luôn làm đúng, làm đủ những gì mà nhân dân đã ủy quyền. Vì vậy, kiểm soát quyền lực nhà nước là một nhu cầu khách quan từ phía người ủy quyền đối với người được ủy quyền. Hơn thế nữa, quyền lực nhà nước bản thân nó luôn là một thể thống nhất, nên cũng khó có thể cân, đong, đo, đếm một cách rạch ròi, chính xác, do đó lại càng đòi hỏi phải kiểm soát một cách đúng nghĩa nhằm bảo đảm hiệu lực, hiệu quả thực thi quyền lực nhà nước.
Chính vì những lý do khách quan trên đây mà ở các quốc gia, quyền lực nhà nước thường được quy định trong Hiến pháp – văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất. Thông qua Hiến pháp, các quyền lập pháp (QLP), QHP và QTP được phân định cho các CQNN cụ thể. Đó chính là sự lượng hóa quyền lực của nhân dân trên thực tế. Sự phân định các quyền như vậy là điều kiện cơ bản để nhân dân trao quyền lực của mình cho nhà nước, cũng là cơ sở để nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước. Bên cạnh đó, cũng là để cho các CQNN được giao quyền đề cao trách nhiệm của mình trong việc thực thi quyền lực nhà nước và tự kiểm tra, theo dõi cũng như đánh giá việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của mình trước nhân dân.
So với các bản Hiến pháp trước, Hiến pháp năm 2013 đã có một bước tiến mới trong việc phân công quyền lực nhà nước. Lần đầu tiên trong Hiến pháp nước ta chỉ rõ: Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, lập pháp (Điều 64); Chính phủ thực hiện QHP (Điều 94); Tòa án nhân dân thực hiện QTP (Điều 102). Việc quy định một cách minh bạch như vậy thể hiện ý nghĩa quan trọng, tạo điều kiện để làm rõ vị trí, vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi CQNN trong thực thi các nhánh quyền lực được phân công.
Theo đó, nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội – cơ quan được phân công thực hiện QLP được quy định khái quát ở Điều 70 và Điều 120; nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ – cơ quan được phân công thực hiện QHP được quy định một cách khái quát ở Điều 96; còn nhiệm vụ và quyền hạn của Tòa án nhân dân – cơ quan được phân công thực hiện QTP được quy định khái quát ở Điều 103 của Hiến pháp hiện hành.
Có thể nhận xét rằng, việc phân định quyền lực nhà nước thành ba quyền QLP, QHP, QTP một cách rành mạch là nhu cầu khách quan trong tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước nhằm phúc đáp các nhu cầu của xã hội. Bởi vì, xã hội càng phát triển, đòi hỏi phân công lao động càng phải chuyên môn hóa cao để phát huy hiệu lực, hiệu quả của quyền lực nhà nước.
Thực tế đã kiểm nghiệm rằng, ngay từ khi lý thuyết phân quyền ra đời, loài người đã biết đến vai trò cơ bản của sự phân công quyền lực là để hình thành cơ chế kiểm soát quyền lực dựa trên sự cân bằng lẫn nhau giữa ba nhánh quyền cấu thành nên quyền lực nhà nước. Đồng thời, thực tiễn xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam cũng chỉ ra rằng, việc phân định rành mạch các quyền và phối hợp chặt chẽ giữa các quyền là cách thức tốt nhất để kiểm soát quyền lực nhà nước trong công cuộc đổi mới ở nước ta hiện nay.
Đặc điểm của mối quan hệ giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước
Trong quá trình kiểm soát quyền lực nhà nước đã làm xuất hiện các mối quan hệ giữa những CQNN với nhau trong việc thực hiện các quyền QLP, QHP và QTP. Mối quan hệ giữa QHP và QTP cũng không nằm ngoài quy luật đó. Mặc dù mỗi nhánh quyền lực có chức năng, bản chất và nội dung không giống nhau, tuy vậy, nó vẫn tồn tại mối quan hệ phối hợp chặt chẽ giữa nhánh QHP và nhánh QTP trong kiểm soát quyền lực nhà nước.
Xuất phát từ bản chất Nhà nước ta là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, QLNN thuộc về nhân dân và do duy nhất Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo, nên các cơ quan trong bộ máy nhà nước có sự phối hợp chặt chẽ dưới sự lãnh đạo tập trung thống nhất của Đảng cầm quyền.
Xét trong quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP thì quan hệ phối hợp được hiểu là mỗi cơ quan thực hiện nghiêm chỉnh chức năng, nhiệm vụ để bảo đảm sự thống nhất, nhịp nhàng và được kiểm soát trong quá trình thực thi QLNN. Với ý nghĩa này thì sự phối hợp là yếu tố nền tảng, bền vững và thường xuyên, không thể thiếu được trong hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước, là điều kiện bảo đảm cho quyền lực nhà nước luôn được thống nhất thuộc về nhân dân và không bị lạm dụng, lợi dụng.
Trong kiểm soát quyền lực nhà nước, các cơ quan thực hiện QHP và QTP tuy có chức năng, nhiệm vụ khác nhau nhưng đều có mục đích chung là để cho quyền lực nhà nước được tổ chức và thực thi hiệu quả trên thực tế. Do vậy, sự phối hợp giữa QHP và QTP là tất yếu, khách quan.
Mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát quyền lực nhà nước được thể hiện ở những đặc điểm sau đây:
Thứ nhất, mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát quyền lực nhà nước là quan hệ phối hợp mang tính tất yếu, khách quan. Nó nảy sinh một cách khách quan ngay chính trong sự tồn tại và hoạt động theo chức năng, nhiệm vụ của hai nhánh quyền lực này. QHP và QTP có chức năng, nhiệm vụ độc lập với nhau nhưng có quan hệ mật thiết, chặt chẽ và tương hỗ nhau, phản ánh cách thức tổ chức bộ máy nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam trong việc phối hợp và phân công thực hiện quyền lực nhà nước.
Thứ hai, mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát quyền lực nhà nước vừa mang bản chất chính trị vừa mang bản chất kỹ thuật. Bản chất chính trị của sự phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát quyền lực nhà nước là tính thống nhất của quyền lực nhà nước. Như đã phân tích, QLNN có nguồn gốc từ quyền lực nhân dân, cho nên dù ở bất kỳ kiểu nhà nước nào thì cũng luôn có tính thống nhất. Do đó, ngay cả khi các tác giả của học thuyết phân quyền mặc dù không nói đến sự phối hợp thực hiện quyền lực giữa các CQNN thì thực tế điều này vẫn xảy ra.
Hợp chủng quốc Hoa Kỳ – nơi được xem là áp dụng mô hình phân quyền cứng rắn nhất vẫn thấy sự phối hợp hoạt động nhịp nhàng giữa Nghị viện và Tổng thống, bên cạnh sự kiềm chế và đối trọng. Ở Việt Nam, Hiến pháp năm 2013 đã ghi nhận sự phối hợp hoạt động giữa các CQNN như một nguyên tắc trong tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước. Thậm chí, ngay cả khi Hiến pháp không quy định nguyên tắc này thì sự phối hợp vẫn được tiến hành, bởi lẽ khi các CQNN thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của mình thì cũng có nghĩa là họ đã phối hợp hoạt động với các CQNN khác theo quy định của pháp luật. Nếu các CQNN không phối hợp hoạt động với nhau thì tức là họ đã phá vỡ sự thống nhất của quyền lực nhà nước và hệ quả tất yếu là quyền lực nhà nước sẽ không được thực thi hoặc thực thi kém hiệu quả.
Bản chất kỹ thuật của sự phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát quyền lực nhà nước chính là cách thức làm việc giữa các quyền cũng như trong nội bộ mỗi quyền. Nếu phân công quyền lực thể hiện sự phân công lao động khoa học, hợp lý thì phối hợp quyền lực là sự phối hợp lao động giữa các CQNN. Phân công tất yếu sẽ dẫn đến phối hợp, bởi lẽ không có hoạt động nào có thể tồn tại biệt lập mà giữa chúng đều có sự đan xen và giao thoa lẫn nhau. Bởi bản thân chữ “phối hợp” thường mang nghĩa tích cực, theo đó, các bên hỗ trợ lẫn nhau để cùng đạt được một mục đích nhất định, là nhân tố thúc đẩy việc kiểm soát quyền lực nhà nước được hiệu quả và kịp thời.
Thứ ba, mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát quyền lực nhà nước bị chi phối bởi nguyên tắc Hiến định “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có phân công, phối hợp, kiểm soát…” (Điều 2, Hiến pháp năm 2013). Trên cơ sở đó, các CQNN sẽ tổ chức bộ máy và tiến hành các hoạt động theo chức năng, nhiệm vụ của mình trong khuôn khổ pháp luật và hoạt động độc lập. Cơ quan thực hiện QHP và cơ quan thực hiện QTP không cùng trong một hệ thống nên quan hệ giữa hai cơ quan này không phải là quan hệ chấp hành, điều hành như các cơ quan hành chính nhà nước mà phải coi là quan hệ phối hợp và chế ước dựa trên sự cân bằng quyền lực.
Thứ tư, mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát quyền lực nhà nước diễn ra trong suốt quá trình tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước. Phối hợp là sự hỗ trợ lẫn nhau để cùng thực hiện quyền lực nhà nước, thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mỗi CQNN. Sự phối hợp giữa các CQNN trong việc thực hiện, giải quyết một vấn đề sẽ bảo đảm dễ dàng trong việc thực hiện nhiệm vụ của mỗi CQNN cũng như nhiệm vụ chung của bộ máy nhà nước, tránh tình trạng nhiều CQNN chỉ biết thực hiện xong phần việc của mình mà không có sự phối hợp hoặc theo dõi xem phần công việc liên quan đến sự việc được thực hiện đến đâu hoặc thực hiện như thế nào, có thống nhất và phù hợp với sự phân công quyền lực nhà nước hay không.
Mối quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay
Quyền lực nhà nước khi đã được phân công thì bản thân chúng luôn chứa đựng nhu cầu phối hợp với nhau. Cũng như một cỗ máy gồm nhiều bộ phận, nó chỉ hoạt động được nếu như các bộ phận ấy cùng khởi động và phải làm việc ăn khớp với nhau. Kiểm soát quyền lực nhà nước cũng thế, chỉ có thể vận hành và vận hành thực sự hiệu quả khi có sự phối hợp giữa các nhánh quyền lực một cách nhuần nhuyễn.
Kiểm soát quyền lực nhà nước là toàn bộ những phương thức, quy trình, quy định mà dựa vào đó nhà nước và xã hội có thể ngăn chặn, loại bỏ những hoạt động sai trái của các thiết chế quyền lực nhà nước, phát hiện và điều chỉnh được việc thực thi quyền lực nhà nước, bảo đảm cho quyền lực nhà nước thực thi đúng mục đích chung và đạt được hiệu quả cao nhất2.
Có thể nói, mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát quyền lực nhà nước có vai trò đặc biệt quan trọng trong phòng, chống sự tha hóa của quyền lực nhà nước, làm cho quyền lực nhà nước thực sự là quyền lực của nhân dân. Vai trò của mối quan hệ này được thể hiện thông qua các nội dung sau đây:
1) Mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát quyền lực nhà nước là phương tiện hiệu quả góp phần bảo đảm cho nhân dân thực sự là người chủ của quyền lực nhà nước như quy định của Hiến pháp.
2) Mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát quyền lực nhà nước là phương tiện góp phần bảo đảm cho tính pháp quyền của Nhà nước được tăng cường. Đây chính là yếu tố để buộc nhà nước phải hoạt động trong khuôn khổ của Hiến pháp và pháp luật; làm đúng, làm đủ nhiệm vụ, quyền hạn nhân dân giao, phục vụ nhân dân, phòng chống các biểu hiện tha hóa quyền lực nhà nước như lạm quyền, lộng quyền và các hiện tượng tiêu cực khác từ các cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước theo đúng tinh thần của Hiến pháp năm 2013, quy định tại Điều 8: “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật; quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật”.
3) Mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát quyền lực nhà nước có vai trò là phương tiện phát huy dân chủ XHCN, quyền làm chủ của nhân dân, thiết lập mối quan hệ bình đẳng giữa nhà nước và công dân, tổ chức và cá nhân trước pháp luật trong nhà nước pháp quyền XHCN, là phương tiện hữu hiệu để nhân dân bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của mình.
4) Mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát quyền lực nhà nước sẽ hợp thành sức mạnh tổng hợp bảo đảm cho quyền lực nhà nước được kiểm soát chặt chẽ, hiệu quả, toàn diện cả từ bên trong lẫn bên ngoài.
Ngoài ra, mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát quyền lực nhà nước còn có vai trò thúc đẩy các CQNN hoàn thành tốt chức năng, nhiệm vụ mình được phân công. Ví dụ, để quyết định một chính sách nào đó, Quốc hội cần nghe Chính phủ giải trình về nhu cầu và cơ sở khoa học của chính sách đó. Nếu Chính phủ phối hợp thực hiện công việc này một cách kịp thời thì việc thông qua chính sách cũng sẽ được nhanh chóng. Hoặc như để có căn cứ cho cơ quan hành chính nhà nước quản lý đối với các lĩnh vực của đời sống xã hội, đòi hỏi Quốc hội phải ban hành các quy định pháp luật tương ứng…
Như vậy, nhu cầu về một Nhà nước thực sự của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân cũng như nhu cầu về kiểm soát quyền lực nhà nước đòi hỏi chúng ta phải tiếp tục thực hiện cơ chế phân công và phối hợp quyền lực nhà nước một cách triệt để hơn nữa trong tổ chức bộ máy nhà nước. Yêu cầu quan trọng cần được tuân thủ đó là việc phân công phải rõ ràng và phối hợp phải chặt chẽ thì quyền lực nhà nước sẽ được thực hiện hiệu quả trên thực tế. Muốn vậy, các cơ quan thực hiện QHP và QTP cần tuân thủ nguyên tắc phân công và phối hợp quyền lực nhà nước dựa vào bản chất và nội dung của quyền thay vì dựa vào tính chất và tầm quan trọng của công việc.
Cụ thể là công việc thuộc nội dung quyền nào thì nhất thiết phải do cơ quan nắm giữ quyền đó thực hiện, các cơ quan khác chỉ có vai trò phối hợp. Sẽ là không hợp lý nếu căn cứ vào tính chất và tầm quan trọng của công việc để tiến hành phân công quyền lực, bởi vì điều này làm cho các chủ thể phải cố gắng thực hiện công việc không thuộc phạm vi chuyên môn của mình. Chúng ta đều biết rằng mọi sự cố gắng không chuyên nghiệp có lẽ hiếm khi đạt được hiệu quả bằng những nỗ lực chuyên nghiệp./.
