(Quanlynhanuoc.vn) – Quá trình sắp xếp, tổ chức lại các đơn vị sự nghiệp công lập theo yêu cầu của Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XII) về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập, bên cạnh những kết quả đã đạt được, vẫn còn những khó khăn, vướng mắc cần giải quyết
Quá trình sắp xếp, tổ chức lại các đơn vị sự nghiệp công lập theo Nghị quyết số 19-NQ/TW (khóa XII)
Số lượng đơn vị và nhân lực trong các đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL) ở nước ta trước khi có Nghị quyết số 19-NQ/TW (khóa XII) là rất lớn: năm 2016, có 57.995 đơn vị, với 2.441.791 người (chưa tính tổ chức và biên chế sự nghiệp trong lực lượng công an, quân đội và khu vực doanh nghiệp nhà nước).
Trong đó: trung ương: 1.206 đơn vị; địa phương: 56.789 đơn vị. Khối các cơ quan Đảng, đoàn thể quản lý có 811 đơn vị, với 15.529 người; khối Quốc hội, Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân và Kiểm toán Nhà nước quản lý có 14 đơn vị, với 597 người; khối Chính phủ quản lý có 57.170 đơn vị, với 2.425.665 người. Trong các ĐVSNCL, số lượng đơn vị sự nghiệp giáo dục – đào tạo và y tế chiếm tỷ lệ lớn nhất (sự nghiệp giáo dục – đào tạo có 41.801 đơn vị (chiếm 72,08%), với 1.527.049 người (chiếm 62,54%); sự nghiệp y tế có 6.160 đơn vị (chiếm 10,62%), với 402.553 người (chiếm 16,49%). Biên chế của các ĐVSNCL chủ yếu do cấp có thẩm quyền giao (1.978.810 người, chiếm 81,04%); số còn lại do ĐVSNCL tự quyết định và số hợp đồng theo Nghị định số 68/2000/NĐ-CP 1.
Về thực hiện cơ chế tự chủ tài chính, có 57.171 ĐVSNCL thực hiện giao cơ chế tự chủ về tài chính theo các mức độ khác nhau, cụ thể như sau: tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư có 123 đơn vị, chiếm tỷ lệ 0,21%; tự bảo đảm chi thường xuyên có 1.934 đơn vị, chiếm tỷ lệ 3,33%; tự bảo đảm một phần chi thường xuyên có 12.968 đơn vị, chiếm tỷ lệ 22,36%; 42.146 đơn vị, chiếm tỷ lệ 72,67% do ngân sách nhà nước (NSNN) bảo đảm toàn bộ kinh phí hoạt động. Còn 824 ĐVSNCL chưa được giao quyền tự chủ về tài chính2.
Những kết quả đạt được
Việc tổ chức lại ĐVSNCL theo Nghị quyết số 19-NQ/TW đã đạt được những kết quả bước đầu. Nhiều bộ, ngành, địa phương ban hành quy hoạch mạng lưới ĐVSNCL, định hướng sắp xếp, tổ chức lại ĐVSNCL theo hướng giảm số đầu mối thông qua các hoạt động sáp nhập, giải thể các ĐVSNCL trùng chức năng, nhiệm vụ, hoạt động không hiệu quả. Bộ Giáo dục và Đào tạo đã xây dựng đề án sắp xếp, tổ chức lại các ĐVSNCL trực thuộc Bộ. Trong đó, đề ra kế hoạch sáp nhập một số trường dự bị đại học hoạt động kém hiệu quả vào trường đại học; sáp nhập, giải thể một số trường cao đẳng sư phạm, trung tâm giáo dục thường xuyên, trung tâm dạy nghề ở các địa phương.
Trong lĩnh vực y tế, nhiều địa phương đã thành lập Trung tâm Phòng ngừa và Kiểm soát bệnh tật cấp tỉnh trên cơ sở sáp nhập các trung tâm: Trung tâm Y tế dự phòng cấp tỉnh, Trung tâm Phòng, chống HIV/AIDS, Trung tâm Phòng, chống Sốt rét – Ký sinh trùng – Côn trùng, Trung tâm Chăm sóc sức khỏe và Trung tâm Truyền thông giáo dục sức khỏe…; tổ chức lại trung tâm y tế cấp huyện trên cơ sở sáp nhập Trung tâm Dân số – Kế hoạch hóa gia đình vào Trung tâm Y tế huyện, thị xã, thành phố.
Đơn cử như thành phố Hải Phòng, tính đến hết năm 2019, đã tiến hành sáp nhập, hợp nhất, giải thể để giảm 73 ĐVSNCL, chuyển đổi cơ chế tự chủ kinh phí hoạt động đối với 34 ĐVSNCL 3. Tỉnh Thái Bình thực hiện sắp xếp tổ chức lại các ĐVSNCL trên địa bàn tỉnh, đã giảm được 261 đơn vị; không giao biên chế đối với các đơn vị sự nghiệp đã chuyển sang hoạt động theo cơ chế tự chủ4. Thanh Hóa đã giảm 236 ĐVSNCL và 54 đầu mối sự nghiệp5. Tỉnh Cao Bằng, sau khi triển khai sắp xếp đã giảm được 158 ĐVSNCL thuộc các lĩnh vực lao động, thương binh, xã hội, y tế, giáo dục phổ thông, nông nghiệp, văn hóa, du lịch6. Qua đó cho thấy, các ĐVSNCL được tổ chức lại hoạt động hiệu quả hơn, năng lực tự chủ, khả năng cung ứng dịch vụ công được cải thiện về số lượng và chất lượng.
Cơ chế tài chính đối với ĐVSNCL bước đầu thay đổi theo hướng Nhà nước giao nhiệm vụ, đặt hàng hoặc đấu thầu sản phẩm dịch vụ công sử dụng NSNN từ nguồn kinh phí chi thường xuyên theo quy định tại Nghị định số 32/2019/NĐ-CP ngày 10/4/2019 của Chính phủ. Nhờ cơ chế tự chủ, các đơn vị có thể chủ động ký kết với các đơn vị trong và ngoài nước, thực hiện các chính sách hỗ trợ cho đội ngũ viên chức…
Các ĐVSNCL được chủ động hơn trong việc lập kế hoạch, dự toán cũng như triển khai thực hiện các dự án mở rộng cơ sở vật chất và các dự án đầu tư, mua sắm tài sản. Bên cạnh nguồn NSNN, các đơn vị tăng cường hoạt động dịch vụ để tăng nguồn tài chính phục vụ hoạt động của đơn vị, nhờ đó, trong 3 năm gần đây (2017 – 2019), nguồn ngân sách nhà nước cấp cho ĐVSNCL giảm dần.
Những hạn chế, vướng mắc
Một là, kết quả sắp xếp, tổ chức lại ĐVSNCL chưa có sự đồng bộ giữa các ngành, lĩnh vực, ở trung ương và địa phương. Hệ thống tổ chức các ĐVSNCL ở địa phương cơ bản vẫn được tổ chức theo ngành, lĩnh vực và địa giới hành chính. Còn nhiều ĐVSNCL trong cùng một ngành, lĩnh vực, trên cùng địa bàn, dẫn đến lãng phí trong sử dụng cơ sở hạ tầng, nguồn nhân lực và không hiệu quả.
Hai là, việc sắp xếp lại các ĐVSNCL chưa song hành với đổi mới cơ chế tổ chức và hoạt động theo hướng tự chủ về tài chính, tổ chức bộ máy, nhân sự và thực hiện nhiệm vụ.
Ba là, năng lực tự chủ của các ĐVSNCL còn nhiều hạn chế, nguồn thu sự nghiệp ít và phát triển chậm, chủ yếu dựa vào nguồn tài chính từ NSNN. Cơ chế phân bổ, quản lý, sử dụng kinh phí từ NSNN, về cơ bản vẫn thực hiện theo yếu tố đầu vào và theo biên chế; đầu tư phân tán, dàn trải, chưa gắn với số lượng, chất lượng sản phẩm, dịch vụ.
Bốn là, xã hội hóa các dịch vụ sự nghiệp còn hạn chế, tiến độ chậm, kết quả đạt được thấp và còn thiếu vững chắc; vẫn còn nhiều đơn vị hoạt động trên các lĩnh vực dịch vụ sự nghiệp mà Nhà nước không cần nắm giữ.
Năm là, hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước đối với các ĐVSNCL còn hạn chế; nhiều văn bản quy phạm pháp luật về thực hiện chế độ tự chủ của ĐVSNCL chậm ban hành hoặc sửa đổi, bổ sung. Các nghị định của Chính phủ về cơ chế tự chủ trong ĐVSNCL của 5 lĩnh vực, gồm: y tế; văn hóa, thể thao và du lịch; giáo dục nghề nghiệp; thông tin – truyền thông và báo chí; giáo dục và đào tạo vẫn đang trong quá trình hoàn thiện dự thảo, chưa được ban hành.
Đến nay, Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Văn hóa – Thể thao và Du lịch, Bộ Khoa học và Công nghệ, Bộ Xây dựng, Bộ Công thương, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn vẫn chưa triển khai việc ban hành định mức kinh tế – kỹ thuật đối với dịch vụ sự nghiệp công thuộc ngành, lĩnh vực quản lý, gây khó khăn trong việc xác định đơn giá đặt hàng, đấu thầu cũng như triển khai trong quản lý. Chưa xây dựng được tiêu chuẩn dịch vụ và các tiêu chí đánh giá chất lượng dịch vụ sự nghiệp công lập để kiểm định chất lượng cung ứng dịch vụ làm cơ sở cấp kinh phí hoạt động cho ĐVSNCL.
Sáu là, công tác quản trị nội bộ còn yếu kém, hầu hết các ĐVSNCL chưa thành lập hội đồng quản trị để thực hiện vai trò quản trị đối với ĐVSNCL. Một số trường đại học tuy đã thành lập Hội đồng trường nhưng chưa thực hiện được vai trò là tổ chức quản trị của trường đại học, còn hình thức, chưa phù hợp với thực tế.
Một số giải pháp đẩy mạnh việc sắp xếp, tổ chức lại đơn vị sự nghiệp công lập
Thứ nhất, quán triệt yêu cầu tổ chức lại hệ thống các ĐVSNCL.Việc sắp xếp, tổ chức lại ĐVSNCL có tác động to lớn đến các ĐVSNCL và những người làm việc, nhất là lãnh đạo, quản lý trong các ĐVSNCL và các đối tượng thụ hưởng dịch vụ do ĐVSNCL. Vì vậy, trong quá trình xây dựng và tổ chức thực hiện các phương án sắp xếp, tổ chức lại luôn xuất hiện nhiều vấn đề cần giải quyết, thậm chí có ý kiến trái chiều, những phản ứng không ủng hộ. Do đó, để thực hiện có hiệu quả công tác này, cần đẩy mạnh công tác tuyên truyền, nâng cao nhận thức đối với viên chức, người lao động, xã hội về yêu cầu cần thiết phải sắp xếp, tổ chức lại ĐVSNCL nhằm xây dựng hệ thống ĐVSNCL hợp lý, tinh gọn, hoạt động hiệu quả, góp phần nâng cao chất lượng dịch vụ sự nghiệp công.
Thứ hai, hoàn thiện các quy định của pháp luật về tiêu chí phân loại, điều kiện thành lập, sáp nhập, hợp nhất, giải thể các ĐVSNCL theo từng ngành, lĩnh vực. Cần khẩn trương ban hành Nghị định thay thế Nghị định số 55/2012/NĐ-CP ngày 28/6/2012 của Chính phủ quy định về thành lập, tổ chức lại, giải thể ĐVSNCL, trong đó quán triệt nguyên tắc đề ra tại Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương (khóa XII) về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các ĐVSNCL.
Với những quy định đã có về phân cấp cho bộ quản lý ngành, lĩnh vực hướng dẫn cụ thể về tiêu chí, điều kiện thành lập, tổ chức lại, giải thể ĐVSNCL thuộc chuyên ngành quản lý, tại Nghị định thay thế Nghị định số 55/2012/NĐ-CP chỉ nên quy định có tính nguyên tắc chung về điều kiện thành lập, tổ chức lại, giải thể ĐVSNCL để bảo đảm ĐVSNCL khi thành lập, tổ chức lại, giải thể phải đáp ứng đủ các tiêu chí thành lập theo hướng dẫn của bộ quản lý ngành, lĩnh vực, bảo đảm sự thống nhất, không chồng chéo với quy định của pháp luật chuyên ngành, cụ thể như sau:
– Bổ sung quy định về số lượng người làm việc hưởng lương từ NSNN (biên chế) tối thiểu và số lượng lãnh đạo, quản lý cấp phó khi thành lập mới, tổ chức lại ĐVSNCL (có tính đến yếu tố mức độ tự chủ về tài chính của ĐVSNCL và tính chất đặc thù của ĐVSNCL có trụ sở ở nước ngoài), phù hợp với quy mô, tính chất, phạm vi hoạt động của ĐVSNCL, khắc phục tình trạng manh mún về tổ chức và tình trạng số người giữ chức vụ lãnh đạo nhiều hơn số người không giữ chức vụ lãnh đạo trong một ĐVSNCL.
– Bổ sung quy định tự chủ về tổ chức bộ máy của các ĐVSNCL (gồm 4 nhóm theo mức độ tự chủ về tài chính: tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư; tự bảo đảm chi thường xuyên; tự bảo đảm một phần chi thường xuyên; NSNN bảo đảm chi thường xuyên); các quy định về nguyên tắc, điều kiện thành lập, nhiệm vụ, quyền hạn, số lượng và cơ cấu thành viên của hội đồng quản lý trong ĐVSNCL, bảo đảm kế thừa các quy định còn phù hợp tại Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ quy định cơ chế tự chủ của ĐVSNCL.
– Bổ sung thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ ban hành danh mục dịch vụ công cơ bản, thiết yếu trong từng ngành, lĩnh vực; thẩm quyền của Bộ trưởng Bộ quản lý ngành, lĩnh vực ban hành văn bản về ĐVSNCL theo ngành, lĩnh vực quản lý; quy định phân cấp cho bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập, tổ chức lại, giải thể ĐVSNCL tự bảo đảm chi thường xuyên (trong trường hợp tổ chức lại), ĐVSNCL tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư thuộc phạm vi quản lý, trừ các ĐVSNCL được quyết định thành lập theo quy định của luật chuyên ngành; phê duyệt Đề án tự chủ của ĐVSNCL trong phạm vi quản lý; hướng dẫn, kiểm tra, giám sát thực hiện theo Đề án được phê duyệt.
– Bổ sung quy định về thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện trong việc quyết định thành lập, tổ chức lại, giải thể ĐVSNCL theo quy định của pháp luật chuyên ngành; thẩm quyền, trách nhiệm của thủ trưởng ĐVSNCL trong việc thực hiện cơ chế tự chủ được cấp có thẩm quyền phê duyệt và chế độ cung cấp thông tin, báo cáo về ĐVSNCL để phục vụ công tác quản lý.
Thứ ba, xây dựng quy hoạch mạng lưới ĐVSNCL trong từng lĩnh vực. Quy hoạch hệ thống ĐVCNCL hướng đến mục tiêu hình thành mạng lưới các ĐVSNCL trong từng lĩnh vực thực sự tinh gọn, hợp lý, phù hợp với đặc điểm của từng ngành, lĩnh vực, vùng miền và nhu cầu thực tế của người dân, cộng đồng; bảo đảm bố trí hợp lý nguồn lực ngân sách nhà nước dành cho hoạt động sự nghiệp công cơ bản, thiết yếu; thúc đẩy các ĐVSNCL phát triển lành mạnh, nâng cao chất lượng và số lượng các sản phẩm, dịch vụ công, giữ vai trò chủ đạo trong hoạt động cung cấp dịch vụ sự nghiệp công không vì mục tiêu lợi nhuận. Quy hoạch ĐVSNCL cần bảo đảm các nguyên tắc:
(1) Tuân thủ và phù hợp yêu cầu về đổi mới cơ chế hoạt động của các ĐVSNCL theo quan điểm, chủ trương của Đảng, quy định của Nhà nước; thống nhất, đồng bộ, sắp xếp hợp lý giữa các lĩnh vực, phù hợp với chiến lược phát triển ngành, lĩnh vực, đặc điểm, điều kiện từng địa phương và yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội đất nước.
(2) Sử dụng hiệu quả nguồn lực của Nhà nước, tăng cường thực hiện tự chủ của các đơn vị sự nghiệp, củng cố, đầu tư cơ sở vật chất các hoạt động dịch vụ sự nghiệp công; đồng thời, thực hiện các chính sách thúc đẩy xã hội hóa nhằm thu hút tối đa nguồn lực của xã hội tham gia phát triển các dịch vụ sự nghiệp công.
(3) Sắp xếp, kiện toàn bộ máy tinh gọn để nâng cao hiệu quả hoạt động; bảo đảm tính đặc thù của từng lĩnh vực, có tính kế thừa, phát huy tối đa cơ sở vật chất kỹ thuật và đội ngũ viên chức hiện có.
(4) Đẩy mạnh chuyển đổi cơ chế hoạt động của các ĐVSNCL theo hướng tự chủ, tự bảo đảm chi thường xuyên, chi thường xuyên và chi đầu tư trên cơ sở đẩy mạnh việc giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tài chính, nhân sự.
(5) Quy hoạch bảo đảm tính dự báo, phù hợp với xu thế phát triển của xã hội, nhu cầu của người dân, cộng đồng trong bối cảnh hội nhập quốc tế.
Thứ tư, bảo đảm điều kiện tổ chức thực hiện sắp xếp, tổ chức lại ĐVSNCL, như: hoàn thiện thể chế quản lý cung ứng dịch vụ công; bảo đảm cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của ĐVSNCL; đổi mới quản lý biên chế và nâng cao chất lượng nguồn nhân lực; đẩy mạnh xã hội hóa dịch vụ sự nghiệp công và nâng cao năng lực quản trị của ĐVSNCL, trong đó, cần:
– Xây dựng, ban hành định mức kinh tế – kỹ thuật đối với từng loại hình dịch vụ sự nghiệp công; tiêu chí đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ và chất lượng dịch vụ của ĐVSNCL theo ngành, lĩnh vực; hệ thống tiêu chuẩn chức danh những người làm việc trong ĐVSNCL; quy định thẩm quyền, trách nhiệm của người đứng đầu trong quản lý, điều hành ĐVSNCL và cơ chế giám sát, kiểm tra trách nhiệm của người đứng đầu trong việc thực hiện thẩm quyền.
– Đẩy mạnh thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm đối với các ĐVSNCL có nguồn thu sự nghiệp và có khả năng tự bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động; khuyến khích thành lập các tổ chức cung ứng dịch vụ công thuộc các thành phần ngoài Nhà nước.
– Đổi mới cơ chế xác định và quản lý biên chế trong các ĐVSNCL; có chính sách hợp lý đối với viên chức, người lao động dôi dư do sắp xếp, tổ chức lại ĐVSNCL; tăng cường hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện các quy định về quản lý biên chế, số lượng người làm việc trong ĐVSNCL.
– Đẩy mạnh cung ứng dịch vụ sự nghiệp công theo cơ chế thị trường, thúc đẩy xã hội hóa dịch vụ sự nghiệp công. Tiếp tục hoàn thiện thể chế, chính sách khuyến khích xã hội hóa dịch vụ sự nghiệp công.
– Nâng cao năng lực quản trị của ĐVSNCL, trước hết là năng lực đội ngũ lãnh đạo, quản lý của các ĐVSNCL trong việc đổi mới phương thức quản trị điều hành đơn vị, xây dựng hệ thống kiểm soát nội bộ và hoàn thiện quy chế tài chính của ĐVSNCL cải cách thủ tục hành chính, ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý điều hành, góp phần nâng cao chất lượng dịch vụ và hiệu quả hoạt động của ĐVSNCL.
Chú thích:
1, 2. Bộ Nội vụ. Đề án đổi mới cơ chế quản lý, cơ chế tài chính, tổ chức lại hệ thống các đơn vị sự nghiệp công lập trình Hội nghị lần thứ Sáu Ban Chấp hành Trung ương (khóa XII), năm 2017.
3. Các đơn vị sự nghiệp công lập trên địa bàn thành phố sau kiện toàn, sắp xếp lại đảm bảo tinh gọn, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ được giao. Cổng Thông tin điện tử TP. Hải Phòng, ngày 24/11/2019.
4.Thái Bình tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả và nâng cao chất lượng hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập. Tạp chí Cộng sản ngày 28/12/2019.
5. Quyết liệt và đồng bộ. Báo Thanh Hóa, ngày 16/12//2019.
6. Bộ Nội vụ. Dự thảo lần 3: “Báo cáo Tổng kết công tác năm 2019 và phương hướng, nhiệm vụ năm 2020 của Bộ, ngành Nội vụ”. Hà Nội, ngày 06/12/2019.
PGS. TS. Nguyễn Minh Phương
Trường Đại học Nội vụ Hà Nội
