(Quanlynhanuoc.vn) – Để luận bàn và làm sáng tỏ hơn nhận thức về người đứng đầu và người đứng đầu trong cơ quan hành chính nhà nước; về trách nhiệm và trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cũng như về văn hoá từ chức và các biểu hiện trách nhiệm chính trị của người đứng đầu trong cơ quan hành chính nhà nước. Tạp chí điện tử Quản lý nhà nước trân trọng giới thiệu loạt bài viết của TS. Bùi Thị Ngọc Mai về chủ đề: Người đứng đầu và trách nhiệm của người đứng đầu.
Bài 1:
Người đứng đầu và người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước
Thay vì phân tách rạch ròi giữa nhà quản lý với nhà lãnh đạo, nên coi đây là hai vai trò đồng thời phải thực hiện của những người ở vị trí cao nhất trong tổ chức – người đứng đầu. Chính vì vậy, người đứng đầu cần thực hành nghiêm túc việc lãnh đạo cũng như quản lý. Trong bài viết này, tác giả muốn luận bàn và làm sáng tỏ hơn về người đứng đầu và người đứng đầu trong cơ quan hành chính nhà nước.
Quan niệm về người đứng đầu
“Người đứng đầu” là thuật ngữ được sử dụng phổ biến từ khá lâu, vị trí “đứng đầu” là một đòi hỏi mang tính quy luật trong giới tự nhiên cũng như trong xã hội loài người để đảm đương vai trò định hướng, lãnh đạo, điều hành hoạt động chung.
Trong mỗi tổ chức thường có một cá nhân giữ vị trí là người đứng đầu tổ chức. Nói như Peter F. Ducker: “Trong bất kỳ thể chế, tổ chức nào cũng phải có một người có thẩm quyền quyết định cao nhất, một “ông chủ” mà mọi người phải tuân theo”1. Đó chính là sự cần thiết khách quan của vị trí người đứng đầu tổ chức. Các Mác cho rằng, trong cộng đồng xã hội thị tộc, xã hội nguyên thủy đã hình thành các tổ chức tự quản, đó là hội đồng thị tộc và người đứng đầu là tù trưởng có vai trò thực hiện chức năng quản lý trong cộng đồng thị tộc2. Đó là những cá nhân có uy tín, có sức mạnh, giữ vai trò chi phối, điều hành hoạt động của tổ chức. Sau này, cùng với sự ra đời của nhà nước, đặc biệt, với sự phát triển của nền dân chủ, với quyền tự do lập hội, ngày càng có nhiều tổ chức và có nhiều người đứng đầu các loại hình tổ chức khác nhau, từ tổ chức nhà nước đến các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội…
Thuật ngữ này mới ở chỗ, so với các thuật ngữ “người lãnh đạo”, “người quản lý”, thuật ngữ “người đứng đầu” chưa được quan tâm nghiên cứu rộng rãi như một thuật ngữ khoa học độc lập. Trong các nghiên cứu, đã đưa ra nhiều khái niệm về “lãnh đạo”, “quản lý”, về sự tương đồng và khác biệt giữa chúng, từ đó cho thấy các cách hiểu khác nhau về “người lãnh đạo”, “người quản lý”, tuy nhiên, rất hiếm thấy, có nghiên cứu bàn riêng về “người đứng đầu”. Vì vậy, nội hàm của thuật ngữ này cùng những vấn đề liên quan như đặc điểm, vai trò… của vị trí người đứng đầu nói chung, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước (CQHCNN) nói riêng chưa được quan tâm bàn luận thỏa đáng.
Về khái niệm “người đứng đầu tổ chức”, có thể hiểu3:
Thứ nhất, người đứng đầu tổ chức là người ở vị trí đầu tiên, vị trí cao nhất trong thứ bậc quyền lực của tổ chức. Bởi hiểu theo cách đơn giản nhất, “đứng đầu” là đứng ở vị trí đầu tiên trong đội hình, đội ngũ. Yếu tố quan trọng nhất để xác định người đứng đầu đó là “vị trí cao nhất”. “Vị trí cao nhất” có thể làvị trí mang tính pháp lý hoặc không mang tính pháp lý. Đôi khi người được mệnh danh là người đứng đầu – người có vị trí pháp lý cao nhất – lại không thực sự là người đứng đầu. Vì vậy, trong thực tế thường có hai kiểu người đứng đầu: người đứng đầu chức vị và người đứng đầu thực sự. Do đó, cách hiểu về “vị trí cao nhất” của người đứng đầu không đồng nhất với “vị trí pháp lý cao nhất”. Trường hợp lý tưởng nhất là người đứng đầu vừa được công nhận về mặt pháp lý, đồng thời được công nhận từ những yếu tố không mang tính pháp lý, tức được công nhận do có sự vượt trội về năng lực, phẩm chất, đạo đức, uy tín, phong cách… Khi đó, người đứng đầu sẽ có vị trí cao nhất trong tổ chức một cách hoàn hảo.
“Vị trí cao nhất” của người đứng đầu được hình thành nên bởi các yếu tố cơ bản là nghĩa vụ, quyền, việc chịu trách nhiệm. Các yếu tố cụ thể về nghĩa vụ, quyền, việc chịu trách nhiệm của từng người đứng đầu các tổ chức khác nhau có thể không giống nhau. Điều này phụ thuộc vào nhiều yếu tố: đặc điểm từng tổ chức, từng bối cảnh, giai đoạn, thời kỳ, từng địa phương, vùng lãnh thổ, quốc gia khác nhau; mối quan hệ trách nhiệm theo chiều ngang, chiều dọc giữa các cơ quan, tổ chức trong hệ thống; mức độ phân cấp giữa cấp trên, cấp dưới; tương quan quyền lực trong tổ chức; các yếu tố thể chế chính trị, văn hóa, lịch sử… Nhìn chung, tất cả những người ở vị trí đứng đầu đều có điểm chung, đó là người gánh vác nghĩa vụ lớn lao, nặng nề nhất, tương xứng với nghĩa vụ, đó là người có quyền lực cao nhất, quyền lợi nhiều nhất, đồng thời cũng là người chịu trách nhiệm cao nhất về hoạt động của tổ chức.
Thứ hai, người đứng đầu là người thực hiện đồng thời vai trò lãnh đạo và quản lý trong tổ chức.
“Người lãnh đạo” và “người quản lý” là những khái niệm quan trọng trong khoa học lãnh đạo, quản lý. Các định nghĩa về “lãnh đạo”, “quản lý” hết sức đa dạng, phong phú, trên cơ sở đó, cách hiểu về người lãnh đạo, người quản lý cùng vai trò, chức năng của những vị trí này cũng rất phong phú, đa dạng. Trong khuôn khổ bài viết không thể trình bày cụ thể các quan niệm khác nhau về người lãnh đạo, người quản lý. Tuy nhiên, một cách khái quát, đa số các tác giả cho rằng “người lãnh đạo” và “người quản lý” là hai khái niệm khác nhau, chỉ hai vị trí thực hiện các vai trò khác nhau. Do đó, để tránh nhầm lẫn, rất nhiều tác giả nhấn mạnh sự khác biệt giữa chúng. Đơn cử, Bennis, W. và Nanus, B. phân biệt: “Managers are people who do things right and leaders are people who do the right things” (Người quản lý là người làm đúng mọi việc và người lãnh đạo là người làm những điều đúng, đáng làm)4.
Với hàm ý tương tự, Peter Druker cho rằng: “Management is doing things right; Leadership is doing the right things” (Quản lý là làm đúng mọi việc; Lãnh đạo là chọn điều đúng để làm)5. Còn John Kotter thì cho rằng, các khía cạnh quan trọng nhất của quản lý, bao gồm lập kế hoạch, ngân sách, tổ chức, biên chế, kiểm soát và giải quyết vấn đề. Trong khi đó, lãnh đạo là xác định tương lai sẽ như thế nào, tầm nhìn, và truyền cảm hứng cho nhân viên để họ hoàn thành mục tiêu bất chấp những trở ngại6.
Tóm lại, việc tách bạch giữa nhà lãnh đạo với nhà quản lý “đã trở nên hết sức thời thượng”7, chỉ rõ đây là hai vị trí khác nhau, thực hiện những công việc khác nhau và do đó đóng những vai trò khác nhau trong quá trình hoạt động của tổ chức. Tuy nhiên, có thể nhận thấy, trong thực tiễn, rất nhiều trường hợp, “người đứng đầu” là người đồng thời thực hiện vai trò của cả người lãnh đạo và người quản lý. Nói cách khác, người đứng đầu là khái niệm bao hàm khái niệm người lãnh đạo và người quản lý, và cả hai chức năng lãnh đạo và quản lý đều cần phải được thực hiện tốt nếu một người đứng đầu tổ chức muốn đạt đến thành công.
Trong cuốn Nghề quản lý, Henry Mintzberg đã đưa ra quan điểm rất đáng chú ý về sự phân biệt giữa người lãnh đạo và người quản lý. Ông cho rằng, sự phân biệt này chỉ có ý nghĩa về mặt khái niệm, còn trong thực tiễn thì việc tách biệt hai hoạt động này là không thể, “Nhưng trong khi chúng ta chắc chắn có thể tách biệt hoạt động lãnh đạo với quản lý về mặt khái niệm, liệu có thể tách biệt chúng trong thực tiễn? Làm sao bạn có thể nghĩ đến việc nằm dưới quyền quản lý của ai đó mà họ không hề lãnh đạo? Thế thì thật chán nản. Làm sao bạn lại muốn phục tùng sự lãnh đạo của ai đó mà họ không hề quản lý? Có lẽ sẽ rời rạc vô cùng: các “nhà lãnh đạo” kiểu như vậy làm thế nào có thể biết được điều gì đang diễn ra”8. Quan điểm này của Henry Mintzberg là hợp lý và đầy tính thực tế.
Về vấn đề này, các tác giả cuốn Lãnh đạo học cũng cho rằng: “các nhà lãnh đạo thành công phải thực hiện hoạt động quản lý và ngược lại, các nhà quản lý thành công cũng phải thực hiện hoạt động lãnh đạo”9. Do đó, thay vì phân tách rạch ròi giữa nhà quản lý với nhà lãnh đạo, nên coi đây là hai vai trò đồng thời phải thực hiện của những người ở vị trí cao nhất trong tổ chức – chính là người đứng đầu. Và vì thế, người đứng đầu cần thực hành cho đến nơi đến chốn việc lãnh đạo cũng như quản lý: trong tình huống này họ thực hiện công việc lãnh đạo, trong tình huống khác họ thực hiện công việc quản lý.
Qua phân tích này, có thể thấy, các khái niệm “người đứng đầu”, “người lãnh đạo”, “người quản lý” có sự tương đồng và do đó có thể sử dụng thay thế cho nhau. Điểm chungcủa các thuật ngữ này, đó là cùng chỉ người có vị trí cao nhất, vị trí “top” (đỉnh) trong thứ bậc quyền lực của tổ chức (quyền lực chính thức hoặc quyền lực phi chính thức). Người lãnh đạo, người quản lý hay người đứng đầu đều có vai trò chi phối, điều hành hoạt động của các thành viên trong tổ chức, dẫn dắt, tác động đến hành vi của các cá nhân trong tổ chức nhằm mục đích cuối cùng là đạt mục tiêu của tổ chức. Ở khía cạnh này, ranh giới giữa các khái niệm này khó có thể phân định rõ ràng.
Từ những phân tích trên đây, chúng tôi cho rằng:“người đứng đầu” được hiểu là thuật ngữ dùng để chỉ thiết chế giữ vị trí pháp lý cao nhất trong tổ chức, thực hiện vai trò lãnh đạo, quản lý tổ chức.
Quan niệm về người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước
Trong hầu hết các nghiên cứu ở Việt Nam hiện nay về trách nhiệm của người đứng đầu CQHCNN, các phân tích từ góc độ lý luận về vấn đề này chưa nhận được sự quan tâm đúng mức và việc đưa ra cách hiểu thế nào là người đứng đầu CQHCNN chưa thực sự thống nhất. Có quan niệm cho rằng: “Người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước được hiểu là những người đứng đầu Nhà nước, Chính phủ, các bộ, các cơ quan ngang bộ và Uỷ ban nhân dân các cấp”10. Có thể thấy cách hiểu này mới chỉ xác định người đứng đầu CQHCNN là ai mà chưa đưa ra một cách hiểu thế nào là người đứng đầu CQHCNN.
Quan niệm khác cho rằng: Người đứng đầu CQHCNN là một định chế pháp lý xác lập vị trí công tác cao nhất trong CQHCNN với những thẩm quyền và trách nhiệm tương ứng để hoàn thành tốt vai trò là người đứng đầu11.
Cũng có tác giả tiếp cận theo nghĩa hẹp, người đứng đầu là cá nhân (thủ trưởng) có quyền lực trong lãnh đạo, quản lý và đứng đầu chỉ huy, tổ chức một đơn vị hoặc một tổ chức nhất định để thực hiện mục tiêu lãnh đạo, quản lý đã đề ra. Theo nghĩa rộng người đứng đầu là chỉ cá nhân hoặc tập thể có quyền lực nhất định trong lãnh đạo, quản lý, gánh vác trách nhiệm nhất định và đứng đầu chỉ huy, tổ chức một đơn vị hoặc một tổ chức nhất định để thực hiện mục tiêu lãnh đạo, quản lý đã đề ra12.
Các quan niệm trên hợp lý ở chỗ: người đứng đầu CQHCNN là “một định chế pháp lý”; “xác lập vị trí công tác cao nhất”; “là cá nhân”; “có quyền lực trong lãnh đạo, quản lý”. Tuy nhiên, các cách hiểu trên đây chưa xác định thật đầy đủ nội hàm khái niệm người đứng đầu CQHCNN. Đồng thời, có một số điểm trong các cách hiểu chưa thật sự logic, như cách hiểu thứ hai cho rằng, “theo nghĩa rộng người đứng đầu là chỉ cá nhân hoặc tập thể”.
Hệ thống CQHCNN ở nước ta bao gồm Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ (gồm tổng cục, cục), Uỷ ban nhân dân (UBND) các cấp và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND13, do đó, người đứng đầu CQHCNN ở Việt Nam bao gồm các chức danh như sau: thủ tướng, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, tổng cục trưởng, cục trưởng, chủ tịch UBND các cấp, giám đốc sở, trưởng phòng, ban chuyên môn thuộc UBND các cấp14. Vì vậy, tác giả tổng hợp và đưa ra khái niệm người đứng đầu CQHCNN như sau: Người đứng đầu CQHCNN là thuật ngữ dùng để chỉ thiết chế giữ vị trí pháp lý cao nhất trong CQHCNN, thực hiện vai trò lãnh đạo, quản lý hoạt động của CQHCNN, có nghĩa vụ và quyền cao nhất đối với hoạt động CQHCNN và chịu trách nhiệm về hoạt động của CQHCNN đó15.
Đặc điểm địa vị pháp lý của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước
Địa vị pháp lý của người đứng đầu CQHCNN mang một số đặc điểm cơ bản sau đây16:
Một là, người đứng đầu CQHCNN là vị trí mang tính pháp lý.
Hệ thống các CQHCNN có đặc điểm là do Nhà nước thành lập, việc tổ chức, hoạt động dựa trên cơ sở các quy định pháp luật17, do đó, người đứng đầu CQHCNN phải là vị trí mang tính pháp lý. Cá nhân ngồi vào “ghế” người đứng đầu CQHCNN được pháp luật thừa nhận một cách chính thức. Tất cả các vấn đề liên quan đến quá trình hình thành, hoạt động và kết thúc hoạt động của một chức danh người đứng đầu CQHCNN đều tuân thủ theo các quy định của pháp luật.
Hai là, người đứng đầu CQHCNN hoạt động nhân danh nhà nước.
Nhà nước thành lập các CQHCNN để thực hiện những chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Vì vậy, Nhà nước trao cho các CQHCNN và các chức vụ trong CQHCNN – trong đó có chức vụ người đứng đầu CQHCNN những thẩm quyền nhất định. Những thẩm quyền này là phương tiện pháp lý để người đứng đầu CQHCNN thực hiện vai trò người đứng đầu. Thẩm quyền của người đứng đầu CQHCNN là tổng thể những quyền, nghĩa vụ mang tính quyền lực – pháp lý do pháp luật quy định. Khi thực hiện các quyền, người đứng đầu CQHCNN nhân danh Nhà nước, đại diện cho quyền lực nhà nước. Người đứng đầu CQHCNN được sử dụng quyền lực công cùng các nguồn lực công để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Đây là đặc trưng cơ bản để phân biệt người đứng đầu CQHCNN với người đứng đầu các tổ chức xã hội.
Ba là, địa vị pháp lý của người đứng đầu CQHCNN chịu sự chi phối của quan hệ hành chính mang tính mệnh lệnh, thứ bậc.
Để thực hiện được chức năng QLHCNN trên các lĩnh vực của đời sống xã hội, hệ thống hành chính nhà nước (HCNN)của hầu hết các nước trên thế giới đều mang tính thứ bậc, cấp trên,cấp dưới và có sự phân công phân cấp phù hợp với yêu cầu QLHCNN trong từng giai đoạn lịch sử nhất định. Ở Việt Nam, nền HCNN được cấu tạo gồm một hệ thống định chế tổ chức theo thứ bậc chặt chẽ và thông suốt từ trung ương tới các địa phương, trong đó cấp dưới phục tùng cấp trên, nhận chỉ thị mệnh lệnh và chịu sự kiểm tra, giám sát của cấp trên.Vì vậy, địa vị pháp lý của người đứng đầu CQHCNN chịu sự chi phối của quan hệ hành chính mang tính mệnh lệnh, thứ bậc này.
Ví dụ, Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ, chịu trách nhiệm trước Quốc hội, Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội về nhiệm vụ, quyền hạn được Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ quy định. Bộ trưởng và thủ trưởng cơ quan ngang bộ là người đứng đầu và lãnh đạo một bộ, cơ quan ngang bộ, phụ trách một số công tác của Chính phủ; chịu trách nhiệm trước Thủ tướng, trước Quốc hội về quản lý nhà nước ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước hoặc về công tác được giao phụ trách. Chủ tịch UBND là người lãnh đạo và điều hành công việc của UBND, chịu trách nhiệm cá nhân về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, cùng với tập thể UBND chịu trách nhiệm về hoạt động của UBND trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và trước cơ quan nhà nước cấp trên.
Bốn là, người đứng đầu CQHCNN là người thực hiện vai trò lãnh đạo, quản lý đối với CQHCNN với cương vị là đứng đầu.
Khi bàn về thuật ngữ “người đứng đầu tổ chức” ở phần trên đã trình bày thì,người đứng đầu tổ chức là người thực hiện vai trò lãnh đạo, quản lý trong tổ chức. Đối với người đứng đầu CQHCNN cũng không phải ngoại lệ. Người đứng đầu CQHCNN là người thực hiện vai trò lãnh đạo, quản lý đối với CQHCNN mình đứng đầu.
Tuy nhiên, cần nói thêm rằng đặc điểm này còn xuất phát từ nét đặc thù của mối quan hệ giữa hai yếu tố chính trị và hành chính trong các CQHCNN ở Việt Nam hiện nay. Tùy thuộc vào đặc điểm hệ thống chính trị ở từng quốc gia và lý thuyết về tổ chức nền hành chính nhà nước, có hai phương thức lãnh đạo, điều hành đối với các CQHCNN:
(1) Lãnh đạo về mặt chính trị độc lập với điều hành về mặt hành chính: phương thức này chỉ ấn định vai trò lãnh đạo mà không cho phép người đứng đầu CQHCNN được trực tiếp tham gia điều hành đối với CQHCNN. Ví dụ, đối với các nước theo truyền thống đại nghị “Westminster” của Anh cũng như các nước châu Âu lục địa theo chế độ đại nghị (Đức, Italia, Thụy Điển…) và chế độ cộng hòa lưỡng tính (Pháp), bộ trưởng chỉ có vai trò lãnh đạo mà không trực tiếp tham gia điều hành các hoạt động hành chính của bộ.
(2) Lãnh đạo về mặt chính trị thống nhất với điều hành về mặt hành chính: phương thức này cho phép người đứng đầu CQHCNN không chỉ có vai trò của người lãnh đạo mà còn có vai trò của nhà quản lý, vừa lãnh đạo vừa trực tiếp tham gia điều hành hoạt động của CQHCNN. Việt Nam là quốc gia áp dụng phương thức lãnh đạo, điều hành này. Ngoài ra, các nước XHCN ở Đông Âu (cũ), Trung Quốc và ngay các nước theo chế độ cộng hòa tổng thống cũng áp dụng phương thức này18.
Trong nền hành chính Việt Nam hiện nay, vai trò của người đứng đầu các CQHCNN có tính thống nhất: vừa là người lãnh đạo về mặt chính trị, vừa là người điều hành về mặt hành chính, không có sự tách biệt giữa hai vai trò này. Chính vì thế, người đứng đầu CQHCNN là người thực hiện đồng thời vai trò “lãnh đạo” và vai trò “quản lý” đối với hoạt động của CQHCNN, gắn bó chặt chẽ và toàn diện với việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan mà mình đứng đầu./.
