(Quanlynhanuoc.vn) – Mô hình chính quyền địa phương tự quản là mô hình không mới ở nhiều quốc gia trên thế giới. Ở Việt Nam, việc nghiên cứu và xem xét khả năng ứng dụng mô hình này mới được đề cập đến bởi nhu cầu đổi mới tư duy về quản trị chuyển từ quản lý sang phục vụ; cải cách tổ chức bộ máy nhà nước từ trung ương đến địa phương theo hướng gọn nhẹ, năng động; thực hiện quyền làm chủ của nhân dân, phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương; cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh… Đây là cơ sở cho khả năng tổ chức mô hình chính quyền địa phương tự quản được thực hiện nhằm giải quyết những vấn đề của địa phương đã được pháp luật quy định.
Chính quyền địa phương tự quản
Theo Hiến chương quốc tế, khái niệm chính quyền địa phương tự quản (CQĐPTQ) được định nghĩa: “Chính quyền địa phương tự quản được biểu thị quyền và khả năng của chính quyền địa phương, trong giới hạn của pháp luật điều tiết và quản lý một phần đáng kể các hoạt động công cộng theo đúng trách nhiệm của mình và vì lợi ích của dân địa phương đó”1. Quyền này được thực thi bởi các hội đồng gồm nhiều thành viên được lựa chọn qua hình thức bầu cử tự do, bỏ phiếu kín trên nền tảng phổ thông đầu phiếu trực tiếp và công bằng. Các hội đồng đó có thể có các cơ quan chấp hành trực thuộc và chịu trách nhiệm trước hội đồng.
Với cách hiểu này, CQĐPTQ gồm có 3 yếu tố cơ bản sau:
(1) Yếu tố tự nguyện: điều này được thể hiện qua việc nhà nước tự nguyện dành cho cộng đồng dân cư ở địa phương quyền tự quyết định những hoạt động cần thiết liên quan đến đời sống dân cư ở địa phương; mỗi cá nhân ở địa phương tự nguyện tham gia hoặc ủy quyền cho người khác tham gia quản lý địa phương qua hình thức bầu cử; đại diện của chính quyền địa phương (CQĐP) tự nguyện xác định những hoạt động, các công việc chung của địa phương; Người dân ở địa phương tự nguyện thỏa thuận những biện pháp quản lý, đóng góp các nguồn lực vật chất, tài chính cần thiết cho tập thể để thực hiện các công việc chung.
(2) Yếu tố tuân thủ pháp luật: chính quyền được thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo các quy định pháp luật; có quyền quyết định các phương thức hoạt động, cơ cấu tổ chức, nhân lực, tài chính của địa phương theo quy định của pháp luật; ít phụ thuộc về mặt kinh tế đối với chính quyền cấp trên.
(3) Chịu sự giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên: phần lớn các quốc gia trên thế giới đều trao quyền tự quản rộng rãi cho các địa phương và có cơ chế giám sát CQĐP để bảo đảm tính thống nhất quyền lực nhà nước. Ở mỗi quốc gia có quy định pháp luật khác nhau về mức độ, hình thức giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên đối với CQĐPTQ cấp dưới. Một trong những hình thức thông thường là việc phê chuẩn hoặc bãi bỏ các văn bản không hợp lý của cơ quan CQĐP hoặc thông qua hình thức trợ cấp tài chính cho địa phương hằng năm.
Từ 3 yếu tố nêu trên có thể khái quát: CQĐPTQ là cấp chính quyền được cơ quan nhà nước cấp trên trao nhiệm vụ, phân cấp, phân quyền theo quy định của pháp luật: quyền tự quyết định, tự chịu trách nhiệm quản lý các công việc, nhiệm vụ của địa phương mình nhằm phát huy sức mạnh tiềm năng của chính quyền để đạt được hiệu quả cao nhất trong quá trình hoạt động.
Sự cần thiết vận dụng mô hình chính quyền địa phương tự quản vào xây dựng chính quyền địa phương ở Việt Nam
Một là, xuất phát từ xu hướng quản trị địa phương: ngày nay có nhiều quốc gia đang phân cấp thẩm quyền ra quyết định chính sách cho cấp thấp nhất có thể. Sự phân cấp này chính là mối quan tâm của trung ương với CQĐP trong việc phân chia quyền lực; trào lưu đang phát triển muốn xác định tự quản địa phương là một quyền phổ quát. Ở cả khu vực, quốc gia, các tổ chức quốc tế và các khối đa phương đã áp dụng những tiêu chuẩn cho Chính phủ trao việc hoạch định chính sách cho cả cấp độ gần nhất với người dân nhằm thể hiện nguyên tắc dân chủ. Những tiêu chuẩn đó giúp hình thành các nghĩa vụ quốc tế của các quốc gia trong việc thúc đẩy dân chủ ở cấp địa phương2.
Do vậy, CQĐPTQ không còn là mô hình cho các quốc gia nghiên cứu, học hỏi mà nó đã được áp dụng trên thực tế, là đòi hỏi của các nước cần xây dựng một nền dân chủ thực sự. Việt Nam là nước đang phát triển, do vậy không nằm ngoài quỹ đạo chung đó, bởi nếu Việt Nam muốn phát triển thì cần phải tham gia, cam kết tham gia vào quá trình hội nhập khu vực và quốc tế mà trong đó, CQĐP có vai trò rất lớn trong quá trình phát triển và hội nhập. Việc tổ chức CQĐP theo mô hình CQĐPTQ là tất yếu khách quan.
Hai là, xuất phát từ thực tiễn tổ chức và hoạt động của CQĐP hiện nay: Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa VIII), khẳng định rõ xu hướng cần đổi mới CQĐP thông qua việc xác định phân cấp đúng mức và rành mạch trách nhiệm và quyền hành chính nhằm thúc đẩy CQĐP phát huy tính chủ động. Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX cũng chỉ rõ: “Phân công, phân cấp, nâng cao tính chủ động của chính quyền địa phương…”3. Ngày 30/6/2004, Chính phủ ban hành Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP về việc tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh, trong đó có nội dung cụ thể về quy hoạch, đầu tư, ngân sách, quản lý bộ máy.
Tiếp đó, Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI đã nhấn mạnh việc tiếp tục “thực hiện phân cấp hợp lý cho chính quyền địa phương đi đôi với nâng cao chất lượng quy hoạch và tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát của Trung ương, gắn quyền hạn với trách nhiệm được giao”4. Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 21/3/2016 của Chính phủ về phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã chỉ rõ các lĩnh vực cần tập trung phân cấp quản lý nhà nước trong giai đoạn 2016 – 2020, gồm: quản lý ngân sách nhà nước; thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước và phần vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp; quản lý đầu tư (đối với đầu tư vốn ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu của Chính phủ); quản lý công vụ, cán bộ, công chức, viên chức; quản lý đất đai.
Qua phân tích những quy định trên về phân cấp cho CQĐP có thể thấy: (1) Các quy định trên đã đẩy mạnh phân cấp, ủy quyền cho địa phương thực hiện các nhiệm vụ phù hợp với đặc điểm kinh tế – xã hội, thế mạnh của từng địa phương, góp phần tạo điều kiện cho việc thực hiện nhiệm vụ được giao, giảm khâu trung gian, rút ngắn được thời gian giải quyết thủ tục hành chính, tạo thuận lợi cho người dân, doanh nghiệp. (2) Thực tiễn các cấp CQĐP đã được tăng thêm thẩm quyền và trách nhiệm. Tuy nhiên, việc phân cấp này vẫn còn nhiều bất cập như:
– Phân cấp nhưng chưa bảo đảm quản lý thống nhất, còn phân tán, cục bộ; kỷ luật, kỷ cương hành chính chưa nghiêm; chưa chú trọng đến việc thanh tra, kiểm tra đối với việc đã phân cấp cho địa phương, do đó chưa phát hiện được nhiều sai sót.
– Chưa phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước, tổ chức cung cấp dịch vụ công, đại diện chủ sở hữu đối với các tổ chức kinh tế nhà nước và tài sản nhà nước. Đặc biệt là chưa xác định rõ trách nhiệm của mỗi cấp, tập thể và cá nhân đối với những nhiệm vụ đã được phân cấp.
– Việc quy định phân cấp ở các địa phương là như nhau về các lĩnh vực quy hoạch, kế hoạch, đầu tư mà chưa tính đến đặc trưng vùng, miền, địa phương đã gây nên những bất cập, không phù hợp với nhu cầu quản lý thực tiễn của mỗi địa phương.
– Phân cấp nhiệm vụ cho cấp dưới nhưng chưa bảo đảm các điều kiện cần thiết để thực hiện, còn thiếu sự đồng bộ, ăn khớp giữa các ngành, các lĩnh vực có liên quan, chưa tạo điều kiện cho địa phương chủ động cân đối các nguồn lực và nhu cầu cụ thể của địa phương.
Ba là, Nghị quyết Hội nghị Trung ương 6 (khóa XII) về đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị từ năm 2021 – 2030: hoàn thành việc nghiên cứu và tổ chức thực hiện mô hình tổ chức tổng thể của hệ thống chính trị phù hợp với yêu cầu, điều kiện cụ thể của nước ta trong giai đoạn mới; giảm biên chế; phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan, tổ chức, khắc phục được tình trạng chồng chéo, trùng lặp hoặc bỏ sót chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị. Tiếp tục cụ thể hóa, thể chế hóa chủ trương, nghị quyết, kết luận của Đảng về đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy; phân định rõ và tổ chức thực hiện mô hình chính quyền nông thôn, đô thị, hải đảo và đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt; cơ bản hoàn thành việc sắp xếp thu gọn các đơn vị hành chính cấp huyện, xã và thôn, tổ dân phố theo tiêu chuẩn quy định.
Bốn là, về quy định pháp lý, Hiến pháp năm 2013 tuy không sử dụng thuật ngữ phân quyền, nhưng đã có quy định đặt nền tảng hiến định cho một hệ thống CQĐP được phân quyền, phân cấp ở Việt Nam. Thực hiện Hiến pháp, Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 đã có những quy định ở dạng chung nhất về phân quyền, phân cấp và các nguyên tắc của phân quyền, phân cấp. Việc phân quyền, phân cấp này sẽ là nền tảng cho khả năng tự quản, tự chịu trách nhiệm của CQĐP về những vấn đề đã được phân cấp, phân quyền và sự độc lập tương đối của CQĐP trong việc giải quyết những vấn đề địa phương đã được pháp luật quy định. Đây có thể xem là bước đầu, mở ra xu hướng áp dụng mô hình CQĐPTQ ở Việt Nam.
Năm là, hiện nay, Việt Nam thực hiện phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng nhà nước pháp quyền. Thực tiễn mỗi địa phương có những điều kiện tự nhiên, tiềm năng phát triển kinh tế – xã hội khác nhau, để bảo đảm cho sự phát triển của các địa phương cần phát huy tính sáng tạo, chủ động, chịu trách nhiệm của CQĐP. Vì vậy, việc xây dựng mô hình CQĐPTQ như là một nhu cầu tất yếu khách quan đang đặt ra ở nước ta hiện nay nhằm đáp ứng yêu cầu của thực tiễn, nâng cao trách nhiệm của CQĐP trước Nhân dân địa phương.
Một số đề xuất vận dụng mô hình chính quyền địa phương tự quản vào xây dựng chính quyền địa phương ở Việt Nam
Thứ nhất, cần nhận thức, xác định đúng vai trò hoạt động của CQĐPTQ theo đúng nghĩa là CQĐP đó được quyền quyết định về cơ cấu tổ chức, nhân sự, tài chính, định hướng phát triển của địa phương và tự chịu trách nhiệm trước pháp luật, trước người dân về quyết định của mình.
Thứ hai, cần xây dựng khung pháp lý nhằm làm căn cứ, cơ sở để xác định rõ vị trí, cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm của CQĐP trong việc tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương, từ đó xác định lại mối quan hệ giữa các thiết chế hiến định ở trung ương và địa phương theo hướng bảo đảm sự điều hành thông suốt của nền hành chính quốc gia theo Hiến pháp và pháp luật.
Thứ ba, xác định rõ thẩm quyền, quyền hạn của CQĐP và trung ương, theo đó, Trung ương sẽ đảm nhiệm những công việc liên quan tới quốc phòng, an ninh (lực lượng vũ trang); hoạt động tư pháp (điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án); các công việc liên quan tới đối ngoại (ngoại giao, quản lý xuất nhập cảnh, xuất nhập khẩu); tôn giáo; tiền tệ, đo lường, thống kê, tiêu chuẩn quốc gia, thị trường tài chính, tín dụng; chế độ bầu cử quốc gia. CQĐP thực hiện các công việc như: bảo hiểm xã hội; chăm sóc người tàn tật và có tuổi; chăm sóc cá nhân và gia đình; chăm sóc trẻ em; quản lý các trường tiểu học và trung học; vấn đề về quy hoạch, xây dựng; bảo đảm sức khỏe người dân; bảo vệ môi trường; cung cấp nước, điện và xử lý rác thải, quản lý thư viện; tổ chức các chương trình giải trí – thể thao, dịch vụ kỹ thuật….
Thứ tư, xác định rõ hình thức thực hiện quyền của CQĐPTQ như: phân định nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của từng cấp CQĐP trên nguyên tắc việc nào do cấp nào giải quyết sát sẽ thực tế hơn, có hiệu quả hơn thì giao nhiệm vụ, thẩm quyền cho cấp đó. Một công việc nên giao cho một cấp chính quyền, đối với những việc cần thiết phải giao cho nhiều cấp chính quyền thực hiện thì cần phân định rõ trách nhiệm của từng cấp.
Thứ năm, xác định cơ chế hướng dẫn, kiểm tra, giám sát của chính quyền trung ương với việc bảo đảm kỷ luật, kỷ cương của CQĐPTQ trên nguyên tắc “Tôn trọng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP”, nhưng bảo đảm tính trách nhiệm trong hệ thống hành chính nhà nước nhằm tạo điều kiện cho Trung ương thực hiện tốt chức năng quản lý thống nhất của quyền lực nhà nước và bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của hoạt động. Trong quá trình hoạt động và thực thi nhiệm vụ, CQĐPTQ phải tuân thủ theo đúng quy định của pháp luật, nếu có sai sót hoặc có những vấn đề vướng mắc của người dân sẽ được giải quyết tại tòa án hành chính và phán quyết cuối cùng thuộc về tòa án, các bên phải tôn trọng và thực hiện.
Chú thích:
1. Hiến chương châu Âu về chính quyền tự quản địa phương. Hội đồng châu Âu, năm 1985.
2. Đào Trí Úc, Nguyễn Công Giao. Sổ tay IDEA quốc tế “Dân chủ ở cấp địa phương”. H. NXB Đại học Quốc gia, 2014, tr. 21.
3. Đảng Cộng sản Việt Nam. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX. H. NXB Chính trị quốc gia, 2004, tr. 33.
4. Đảng Cộng sản Việt Nam. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI. H. NXB Chính trị quốc gia, 2011, tr. 53.
ThS. Phạm Thị Giang
Học viện Hành chính Quốc gia
