(Quanlynhanuoc.vn) – Hoạch định chiến lược trong khu vực công là một vấn đề được đặt ra đối với các Chính phủ kể từ thập niên 80 của thế kỷ XX, cùng với sự phát triển mạnh mẽ của chủ nghĩa quản lý (managerialsm). Ý tưởng về việc xây dựng chiến lược dài hạn cho các tổ chức thuộc khu vực công như cách mà các doanh nghiệp tư nhân xây dựng chiến lược kinh doanh của họ nhằm đối phó với những biến động liên tục của môi trường bên trong và bên ngoài là nội dung trọng tâm được nhiều Chính phủ và các nhà nghiên cứu quan tâm.
Khái quát về hoạch định chiến lược
Cách hiểu về chiến lược và hoạch định chiến lược
Chiến lược được hiểu là định hướng dài hạn của một tổ chức nhằm làm cho tổ chức phù hợp với môi trường luôn biến đổi và đạt được các mục tiêu đề ra. Bản chất của chiến lược là phác thảo hình ảnh tương lai của tổ chức, thông qua việc trả lời cho 4 câu hỏi: “Chúng ta đang ở đâu?”; “Chúng ta muốn đi đến đâu?”; “Làm sao để chúng ta đạt được các mục tiêu đó?”; “Làm thế nào để chúng ta đo lường kết quả thực hiện?”. Dù chiến lược cụ thể của mỗi tổ chức rất khác nhau, nhưng các thành tố rất cơ bản của một bản chiến lược là: (1) Tầm nhìn (tuyên bố về những giá trị và mục tiêu mà tổ chức muốn đạt được trong tương lai); (2) Sứ mệnh (tuyên bố về mục đích mà tổ chức hướng tới khách hàng, hay các giá trị cốt lõi để tổ chức tồn tại). Chẳng hạn, tầm nhìn của Microsoft là “Chiếc máy tính đặt trên tất cả các bàn làm việc và có mặt ở tất cả các gia đình” và sứ mệnh mà Microsoft đặt ra là “hỗ trợ mọi cá nhân và tổ chức trên hành tinh thành công hơn”1. Đây chính là định hướng cơ bản để tất cả các quyết định và các hoạt động của Microsoft đều hướng tới.
Hoạch định chiến lược (HĐCL) hay xây dựng chiến lược của tổ chức, được đặc biệt quan tâm kể từ giữa thập niên 60 của thế kỷ XX như là một cách tiếp cận mới đối với công tác lập kế hoạch (LKH) của các tổ chức. Thay cho cách LKH truyền thống là đưa ra các kế hoạch khung cho 5 năm hoặc 4 năm và cụ thể hóa chúng bởi các kế hoạch hằng năm2 với giả định là môi trường của tổ chức tương đối ổn định, HĐCL là việc đưa ra định hướng phát triển của tổ chức nhằm làm cho tổ chức phù hợp với môi trường luôn biến đổi và đạt được các mục tiêu đề ra.
HĐCL thường được định nghĩa là “một nỗ lực mang tính kỹ thuật để tạo ra những quyết định mang tính căn bản có thể định hình và dẫn dắt tổ chức là gì, làm gì, và tại sao lại làm như vậy”3. HĐCL phối hợp những hình ảnh về tương lai của tổ chức với việc phân tích mục tiêu, đánh giá môi trường và phân tích các giải pháp và các ưu tiên để đạt được mục tiêu đó.
Như vậy, HĐCL, về bản chất, chính là LKH phát triển của tổ chức. Việc phân định giữa HĐCL với việc LKH dài hạn và LKH ngắn hạn của tổ chức là cần thiết, đặc biệt là đối với các nhà quản lý.
Sự khác biệt giữa hoạch định chiến lược với lập kế hoạch dài hạn
Sự khác biệt giữa HĐCL với LKH dài hạn thể hiện ở một số điểm mấu chốt sau:
Thứ nhất, góc nhìn về môi trường của tổ chức:
LKH dài hạn thường là việc xây dựng một kế hoạch để thực hiện một hoặc một số mục tiêu trong một giai đoạn khoảng vài năm, với giả định là tổ chức hiểu biết về về các điều kiện và bối cảnh tương lai đủ để bảo đảm rằng kế hoạch có thể hiện thực hóa. Ví dụ, cuối những năm 50 và đầu những năm 60 của thế kỷ XX, nền kinh tế Hoa Kỳ tương đối ổn định và có thể dự đoán được, vì vậy, LKH dài hạn là phương pháp LKH vừa thời thượng, vừa hữu dụng trong giai đoạn này. Ngược lại, đối với HĐCL thì một tổ chức phải tương thích với môi trường năng động và luôn thay đối – chứ không phải môi trường ổn định như các kế hoạch dài hạn thường xem xét.
Thứ hai, khung thời gian:
Xuất phát từ luận điểm đã phân tích là chiến lược khác kế hoạch dài hạn ở chỗ xem xét môi trường của tổ chức là luôn biến động, nên chiến lược thường không bị chặn bởi thời gian. Vì chiến lược là sự mô tả mong muốn về viễn cảnh, tương lai phát triển của một tổ chức trong một môi trường luôn thay đổi, nên khoảng thời gian chiến lược chỉ được ước tính sau khi đã hình dung ra bức tranh viễn cảnh của tổ chức và phụ thuộc vào khả năng “nhìn xa, trông rộng” của các nhà HĐCL về tương lai. Vì thế, tính chất dài hạn và sự tương đối trong phân đoạn thời gian là đặc trưng về phân định thời gian của chiến lược. Thời gian chiến lược có thể là 10 năm, 20 năm; thậm chí, có những nước hiện nay đã xây dựng chiến lược phát triển đất nước đến 50 năm4. Trong khi đó, các kế hoạch dài hạn phải có khung thời gian rõ ràng.
Thứ ba, vai trò của các bên liên quan:
HĐCL thường được thực hiện bởi những nhà quản lý cấp cao nhất của một tổ chức, nhấn mạnh vào việc xác định sứ mệnh, tầm nhìn và toàn thể chiến lược. Đó là một quá trình liên tục, ở đó, các nhà quản lý liên tục phân bổ lại các nguồn lực trên cơ sở xem những gì cần ưu tiên.
LKH dài hạn là quá trình xác lập nên các kế hoạch để thực hiện chiến lược. Nó liên quan đến việc xác định các chương trình/ dự án cụ thể để phù hợp với các mục tiêu chiến lược; và phối hợp các bộ phận để họ thống nhất và sẵn sàng cùng đạt đến các mục tiêu của tổ chức.
Như vậy, khác với việc LKH dài hạn theo kiểu truyền thống, LKH chiến lược là cách tiếp cận toàn thể liên quan đến xác định và phản ứng với các vấn đề cơ bản nhất mà một tổ chức phải đối mặt; chỉ ra câu hỏi (mang tính chủ quan) về mục đích và các giá trị cạnh tranh ảnh hưởng đến sứ mệnh và chiến lược phát triển của tổ chức; nhấn mạnh tầm quan trọng của các xu hướng và các lực lượng bên ngoài ảnh hưởng đến tổ chức và sứ mệnh của nó; nỗ lực để hiện thực hóa về mặt chính trị bằng việc chịu trách nhiệm về các khía cạnh và các ưu tiên của các bên tham gia (bên trong và đặc biệt là bên ngoài); đòi hỏi sự đối đầu không e ngại của các thành viên chính với các vấn đề bị chỉ trích để xây dựng các cam kết thực hiện các kế hoạch; theo định hướng hành động và nhấn mạnh vào tầm quan trọng của phát triển các kế hoạch để thực hiện chiến lược.
Sự khác biệt giữa hoạch định chiến lược với lập kế hoạch ngắn hạn
Với mỗi chiến lược, cần có các kế hoạch hành động ngắn hạn. Mục đích của các kế hoạch này là nhằm đạt được các mục tiêu khác nhau đã được thiết lập trước trong kế hoạch chiến lược. Thông thường, các tổ chức thường đặt ra các mục tiêu ngắn hạn trong 12 tháng và kết quả thực hiện các kế hoạch ngắn hạn này cung cấp dữ liệu, đồng thời là bằng chứng của sự thành công hay thất bại trong việc hướng đến sứ mệnh của tổ chức (thông qua đo lường và đánh giá các kết quả đầu ra của các chương trình, dự án cụ thể).
Trong một số trường hợp, các tổ chức thường rất giỏi thiết kế nên kế hoạch chiến lược, nhưng lại thất bại trong thực thi một kế hoạch vận hành ngắn hạn, bởi sử dụng không hiệu quả hoặc không thiết lập được bộ công cụ cần thiết để đo lường việc thực thi các kế hoạch ngắn hạn. Tương tự, có các kế hoạch ngắn hạn mà không có một chiến lược dài hạn dẫn đến sự thiếu định hướng hoặc thiếu trọng tâm để tạo nên tầm nhìn và các giá trị của tổ chức. Bằng cách kết hợp hai thành tố này trong LKH, một tổ chức có thể thiết lập một con đường chung hay tổng quát dựa trên các giá trị, các mục đích và mục tiêu của tổ chức, trong khi có khả năng thích ứng với môi trường luôn thay đổi.
Như vậy, mặc dù HĐCL, về bản chất chính là LKH phát triển của tổ chức, nhưng đây là cách tiếp cận “mở”, phác thảo con đường tương lai của tổ chức theo hướng tương thích với môi trường năng động và luôn thay đối – chứ không phải môi trường ổn định như việc LKH truyền thống thường xem xét.
Một vài liên hệ tới công tác lập kế hoạch của các tổ chức công
Một là, sự cần thiết áp dụng phương thức HĐCL trong các tổ chức công (TCC).
HĐCL trong các TCC là một vấn đề mới được đặt ra đối với các chính phủ kể từ thập niên 80 của thế kỷ XX, cùng với sự phát triển mạnh mẽ của chủ nghĩa quản lý (managerialsm). Ý tưởng về việc xây dựng (tổ chức thực hiện) các chiến lược dài hạn cho các tổ chức thuộc khu vực công như cách mà các doanh nghiệp tư nhân xây dựng và triển khai chiến lược kinh doanh của họ nhằm đối phó với những biến động liên tục của môi trường bên trong và bên ngoài là nội dung trọng tâm được nhiều chính phủ và các nhà nghiên cứu quan tâm. Đặc biệt, trong bối cảnh hiện nay, cuộc khủng hoảng toàn cầu do đại dịch Covid-19 gây ra, đang dẫn đến một loạt những biến động lớn như: sự thay đổi về cách thức làm việc và lối sống của con người; những sức ép mới về y tế, tài chính, chính trị – an ninh… đặt ra cho các chính phủ trong công cuộc chống Covid-19 và phục hồi kinh tế sau đại dịch… Trong bối cảnh môi trường của khu vực công biến động nhanh và không dự đoán trước được như hiện tại, các TCC rất dễ rơi vào tình trạng phản ứng một cách bị động nếu thiếu đi tầm nhìn và sứ mệnh dài hạn của tổ chức.
Như vậy, quan niệm về tính ổn định của khu vực công đã bị thay bằng nhận thức về sự cần thiết phải tập trung và đẩy mạnh các quyết định hàng ngày theo hướng linh hoạt (phản ứng nhanh) nhưng nhất quán theo một định hướng (chiến lược) thống nhất. Việc coi mỗi TCC là một chủ thể hoạch định (và quản lý) chiến lược phát triển của chính mình để chủ động thích ứng với môi trường đầy biến động trở thành đòi hỏi tất yếu trong bối cảnh nguồn lực của khu vực công ngày càng hạn hẹp và các sức ép đối với khu vực công ngày càng gia tăng.
Hai là, điều kiện để áp dụng phương thức HĐCL trong các TCC.
Để các TCC hoạch định và quản lý chiến lược thành công, cần có một số điều kiện bảo đảm như sau:
(1) Có quyền tự quyết về ngân sách, nhân sự và tài chính: tổ chức càng có nhiều quyền tự quyết về ngân sách, nhân sự và tài chính thì càng chủ động trong việc xác định sứ mệnh, tầm nhìn, các mục tiêu và phân bổ nguồn lực để thực hiện. Luận điểm này hiển thị rõ ràng trong thực tế khi nhóm tổ chức nhanh chóng và hiệu quả nhất trong khu vực công trong việc xây dựng và thực thi chiến lược là các đơn vị sự nghiệp như trường học, bệnh viện…
(2) Quy mô của tổ chức nhỏ: tổ chức càng nhỏ, phạm vi quản lý càng hẹp thì càng chủ động và ít chịu những chỉ trích khi LKH và vận hành…
(3) Các kết quả hoạt động được đo lường một cách nhất quán, thường xuyên: đo lường kết quả hoạt động của các TCC là một công việc phức tạp. Chẳng hạn, nếu đầu ra của hoạt động của TCC là một văn bản – chứ không phải một hoạt động cụ thể như cấp phép, cấp đăng ký… thì rất khó đo lường kết quả đầu ra và các tác động của văn bản đó. Chính vì vậy, để khẳng định chiến lược của một TCC được xây dựng (và vận hành) hiệu quả hay không thì càng xác định rõ những kết quả cần đạt được của tổ chức càng tốt. Điều này liên quan đến việc áp dụng đồng thời phương thức quản lý theo kết quả (quản lý thực thi) trong TCC.
(4) Tỷ lệ nguồn thu trực tiếp từ khách hàng (ví dụ, từ phí hoặc lệ phí người sử dụng) lớn. Nếu nguồn thu được từ khách hàng của TCC càng lớn thì mức độ chủ động trong phân bổ nguồn lực của TCC càng cao, do đó khả năng thực hiện thành công chiến lược càng cao.
(5) Ở xa trung tâm đề ra các quyết sách chính trị của quốc gia/bang/chính quyền địa phương. Cụ thể, TCC càng ở xa các cơ quan lập pháp/hoặc cơ quan đại diện thì càng ít chịu ảnh hưởng của các quyết sách mang nặng tính chính trị (thiên về việc thỏa mãn yêu cầu của người dân hơn là xây dựng và thực thi các quyết sách trên cơ sở phân tích môi trường, xác định các ưu tiên và phân bổ nguồn lực phù hợp), do đó, càng chủ động và dễ dàng xây dựng và thực hiện chiến lược phát triển của tổ chức mình.
Như vậy, cách tiếp cận hoạch định quản lý chiến lược phù hợp nếu TCC có quyền tự chủ trong việc ra quyết định ở mức độ hợp lý. Nếu tổ chức bị phụ thuộc ở mức độ cao và công việc của tổ chức không phân định được rõ ràng các mục tiêu về chính trị và hành chính, thì nó sẽ không thể ra các quyết định chiến lược một cách độc lập hoặc, nếu có thể thì ra quyết định không tốtr
Chú thích:
1. Bill Gates’s dream: A computer in every home. https://www.telegraph.co.uk, ngày 01/6/2020.
2. Ana-Reyes Pacios (2004). Strategic plans and long-range plans: Is there a difference, Library Management, DOI: 10.1108/01435120410547913.
3. Bryson (2018). Strategic planning for public and nonprofit organizations: Guide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievement (fifth edition), John Wileys and Sons, Inc., New Jersey. p5.
4. Nhóm nghiên cứu thuộc Phòng Nghiên cứu Phát triển các định chế tài chính – Viện Chiến lược Ngân hàng. Tìm hiểu về chiến lược, hoạch định chiến lược. https://www.sbv.gov.vn, ngày 28/5/2020.
ThS. Hạ Thu Quyên
Học viện Hành chính Quốc gia
