(Quanlynhanuoc.vn) – Trong xu thế hội nhập và phát triển kinh tế quốc tế theo hướng toàn cầu hóa, vai trò của các cơ quan thực hiện chức năng kiểm tra, kiểm soát và giám sát các hoạt động kinh tế – tài chính – ngân sách ngày càng được tăng cường nhằm không ngừng nâng cao tính minh bạch và lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia; đồng thời gia tăng tính hiệu lực và hiệu quả của bộ máy nhà nước đối với nền kinh tế – xã hội. Bài viết phân tích vai trò của Kiểm toán Nhà nước đối với việc quản lý ngân sách nhà nước nói chung và minh bạch ngân sách nhà nước nói riêng.
1. Tại Việt Nam, hoạt động kiểm toán được hình thành và phát triển từ đầu thập niên 90 của thế kỷ XX. Cụ thể, Kiểm toán độc lập hình thành năm 1991; kiểm toán nhà nước (KTNN) thành lập năm 1994. Có thể khẳng định, dù hệ thống kiểm toán ở Việt Nam hình thành và phát triển muộn hơn so với các quốc gia trong khu vực và trên thế giới nhưng đã góp phần tích cực vào quá trình quản lý, sử dụng tiết kiệm, đúng mục đích, có hiệu quả các nguồn lực tài chính và tài sản trong xã hội, góp phần làm lành mạnh hóa thông tin tài chính trong nền kinh tế quốc dân.
Những năm qua, hoạt động kiểm toán của Việt Nam đã tác động mạnh mẽ trong việc phát hiện và kiến nghị xử lý những vi phạm về quản lý ngân sách nhà nước (NSNN), giúp Quốc hội thực hiện quyền giám sát và giúp Chính phủ quản lý chặt chẽ hơn hệ thống NSNN nhằm chống thất thu, bội chi, lãng phí NSNN ở các bộ, ngành, địa phương và doanh nghiệp nhà nước; góp phần làm minh bạch nền tài chính quốc gia trong tiến trình đổi mới và hội nhập.
Với chức năng cơ bản là kiểm tra, xác nhận, đánh giá và tư vấn, hoạt động KTNN góp phần bảo đảm minh bạch, phân bổ, quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công một cách hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả. Mọi hoạt động liên quan đến tài chính nhà nước và tài sản nhà nước, mọi cơ quan, tổ chức, đơn vị có quản lý và sử dụng các nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản nhà nước đều chịu sự kiểm tra của cơ quan KTNN.
Điều 3 Luật KTNN năm 2005 nêu rõ, mục đích hoạt động của KTNN là “phục vụ việc kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản Nhà nước; góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí, phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật; nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản Nhà nước”. Vấn đề này tiếp tục được tái khẳng định ở khoản 1 Điều 118 Hiến pháp năm 2013: “Kiểm toán Nhà nước là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công”.
Đồng thời, được cụ thể hóa trong Luật KTNN sửa đổi năm 2015, đó là thông qua quy định đối tượng kiểm toán của KTNN: “Đối tượng kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước là việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công và các hoạt động có liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công của đơn vị được kiểm toán” (Điều 4) và chức năng của KTNN là “đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị đối với việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công” (Điều 9).
Để cải cách chính sách tài khóa, cần hướng đến việc tăng cường tính công khai, minh bạch trong quản lý NSNN. Thực tế cho thấy, trong nhiều năm trở lại đây, quản lý ngân sách của Việt Nam đã tương đối công khai, từ dự toán, quyết toán ngân sách đến các định mức chi tiêu, phân bổ ngân sách trong cả nước đều được công bố. Song mức độ công khai so với yêu cầu của người dân vẫn còn khoảng cách khá lớn. Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội với trách nhiệm là đại diện cho người dân cần tăng cường hơn nữa các hoạt động giám sát việc sử dụng ngân sách hoặc tiến hành các phiên điều trần về việc quản lý, sử dụng NSNN trong lĩnh vực mà cơ quan mình phụ trách. Điều này không chỉ góp phần làm tăng sự minh bạch và hiệu quả trong quản lý ngân sách mà còn làm tăng lòng tin của người dân với cơ quan đại diện của dân và với Nhà nước.
Hiện nay, một trong những công cụ hỗ trợ Quốc hội thực hiện có hiệu quả công tác quản lý NSNN chính là hoạt động của cơ quan KTNN. Mục đích hoạt động của KTNN chính là nhằm phục vụ việc kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí, phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật; nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Việc xác lập và tăng cường mối quan hệ giữa Quốc hội và KTNN là một yêu cầu tất yếu trong quá trình hoạt động của Quốc hội cũng như quá trình thực thi nhiệm vụ của cơ quan KTNN.
Thống kê cho thấy, từ khi thành lập đến nay, qua 25 năm xây dựng và phát triển (1994 – 2019), KTNN đã phát hiện và kiến nghị xử lý tài chính 413.145 tỷ đồng, trong đó tăng thu NSNN 92.716 tỷ đồng, giảm chi NSNN 93.730 tỷ đồng. Chỉ tính riêng 5 năm gần đây (2014 – 2018), KTNN đã kiến nghị xử lý tài chính 265.565 tỷ đồng, trong đó tăng thu NSNN 63.568 tỷ đồng, giảm chi NSNN 71.365 tỷ đồng1. Các thông tin, kiến nghị do KTNN cung cấp ngày càng đáp ứng tốt hơn yêu cầu phục vụ hoạt động giám sát, xem xét phê chuẩn quyết toán NSNN và quyết định các vấn đề quan trọng quốc gia của Quốc hội cũng như công tác chỉ đạo điều hành, quản lý sử dụng tài chính, tài sản công của Chính phủ; thúc đẩy các cơ quan nhà nước nâng cao chất lượng, hiệu quả quản lý, sử dụng các nguồn lực một cách toàn diện; góp phần minh bạch hóa hoạt động sản xuất kinh doanh, tạo lập môi trường kinh doanh minh bạch hơn.
Đồng thời, KTNN cũng đã kiến nghị sửa đổi, thay thế hơn 1.200 văn bản pháp luật nhằm bịt lỗ hổng về cơ chế, tổ chức thực hiện quy định của Nhà nước, tránh thất thoát, lãng phí, góp phần quan trọng làm lành mạnh nền tài chính quốc gia, siết chặt kỷ cương, kỷ luật tài chính, đặc biệt góp phần tích cực vào quá trình hoàn thiện thể chế trong tiến trình phát triển của đất nước, như: hoàn thiện cơ chế, chính sách theo hình thức đối tác công tư; hoàn thiện cơ chế, chính sách quản lý, sử dụng đất; cơ chế, chính sách quản lý nhà nước về tài nguyên khoáng sản; công tác quản lý thu, chống thất thu thuế; công tác quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại doanh nghiệp và xác định giá trị doanh nghiệp nhà nước trước khi cổ phần hóa…
Trên cơ sở đó, góp phần nâng cao trách nhiệm của chính quyền các cấp, các cơ quan, tổ chức trong việc quản lý, điều hành tài chính công, tài sản công; nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính công và kiềm chế lạm phát, ổn định nền kinh tế. Phát hiện và ngăn chặn các hành vi lạm dụng quyền lực làm thất thoát, lãng phí và phòng, chống tham nhũng. Trung bình mỗi năm, KTNN đã phát hiện và có trên 200 kiến nghị xử lý trách nhiệm tập thể, cá nhân có sai phạm phát hiện qua kiểm toán; cung cấp hàng trăm báo cáo, hồ sơ cho các cơ quan điều tra, cơ quan quản lý nhà nước theo quy định của Luật KTNN và Luật Phòng, chống tham nhũng; chuyển hàng chục hồ sơ về các vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật sang cơ quan điều tra để điều tra làm rõ và xử lý theo quy định của pháp luật2.
Như vậy, có thể khẳng định, KTNN đã có nhiều đóng góp đối với quản lý NSNN nói chung và minh bạch NSNN nói riêng, thể hiện trên một số điểm sau:
Thứ nhất, một trong những nhiệm vụ kiểm toán NSNN là tiến hành kiểm tra, đánh giá công tác kế toán, các báo cáo quyết toán ngân sách của các đơn vị, các cấp ngân sách trong bộ máy nhà nước, các hoạt động quản lý, điều hành NSNN. Thông qua đó, xác nhận tính đúng đắn, trung thực, hợp pháp của các tài liệu, số liệu kế toán, báo cáo quyết toán ngân sách; đưa ra các kết luận và đánh giá về hoạt động của khách thể kiểm toán. Kiểm toán NSNN cung cấp thông tin cho Quốc hội, Hội đồng nhân dân (HĐND) để xem xét, phê chuẩn quyết toán NSNN. Chức năng này được thể hiện qua việc xác nhận số liệu quyết toán về các khoản mục trọng yếu trên báo cáo quyết toán thu, báo cáo quyết toán chi, cân đối ngân sách địa phương, NSNN và các chỉ tiêu trên báo cáo tài chính của các đơn vị dự toán các cấp.
Kiểm tra sau của KTNN không chỉ dừng lại ở việc xem xét độ tin cậy của các thông tin, các chỉ tiêu trong báo cáo quyết toán ngân sách, tính tuân thủ trong quản lý, điều hành NSNN mà còn xem xét các khía cạnh về tính hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả của công tác quản lý và điều hành NSNN của Chính phủ; xem xét tính hiệu lực và hiệu quả trong các khoản chi của NSNN. Thông qua kết quả kiểm toán, ngoài việc cung cấp thông tin cho Quốc hội, Chính phủ, KTNN còn cung cấp cho các cơ quan quản lý những yếu kém bất cập trong quản lý NSNN; những đơn vị vi phạm chính sách, chế độ quản lý NSNN. Trên cơ sở đó, các cơ quan quản lý đề ra các biện pháp thích hợp nhằm quản lý NSNN tốt hơn.
Ngoài ra, thông qua kết quả kiểm toán NSNN, KTNN thực hiện việc công khai các số liệu và tình hình quản lý, sử dụng NSNN trên các phương tiện truyền thông, họp báo hay thực hiện nghĩa vụ báo cáo các diễn đàn của Quốc hội, Chính phủ nhằm bảo đảm tính minh bạch của NSNN. Trong nhà nước pháp quyền đòi hỏi mọi hoạt động của Nhà nước phải được kiểm tra và giám sát chặt chẽ bởi cơ quan lập pháp – cơ quan do Nhân dân bầu ra và là người đại diện cho quyền lợi của những người đóng thuế tạo nên NSNN. Nhu cầu được thông tin của dân chúng và các cơ quan có quyền giám sát đòi hỏi KTNN với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính công phải công khai các số liệu và tình hình quản lý, sử dụng NSNN thông qua hoạt động kiểm toán NSNN của mình. Chính điều này sẽ tạo sức ép ngược lại đối với các đối tượng quản lý và sử dụng NSNN nhằm quản lý, sử dụng NSNN một cách hiệu quả hơn.
Thứ hai, KTNN thực hiện chức năng tư vấn thông qua việc bày tỏ ý kiến. Chức năng này xuất phát từ mục tiêu kiểm toán NSNN giúp hoàn thiện việc quản lý, điều hành, sử dụng NSNN của các khách thể kiểm toán. Thông qua những phát hiện của mình trong khuôn khổ từng cuộc kiểm toán NSNN, KTNN đưa ra các khuyến nghị, giải pháp để khắc phục, sửa chữa những sai sót, vi phạm chế độ quản lý tài chính – kế toán của Nhà nước, ngăn ngừa không cho chúng lặp lại trong tương lai, góp phần làm lành mạnh nền tài chính quốc gia.
Thứ ba, đối với các địa phương, thực tế những năm qua cho thấy, thông tin từ KTNN ngày càng trở nên quan trọng và hữu ích đối với HĐND, đặc biệt trước khi HĐND quyết định những vấn đề tài chính – ngân sách của địa phương. Kết quả kiểm toán của KTNN góp phần cung cấp thông tin toàn diện cho HĐND sử dụng trong quá trình xem xét, quyết định dự toán và phân bổ ngân sách địa phương, bảo đảm dự toán bao quát hết nguồn thu, nhiệm vụ chi, góp phần giúp HĐND thực thi quyền giám sát việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công; xem xét khi phê chuẩn Báo cáo quyết toán ngân sách địa phương…
2. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, hoạt động của KTNN vẫn còn một số khó khăn, hạn chế cần khắc phục, đó là:
Công tác kiểm toán NSNN của KTNN còn hạn chế về quy mô, phạm vi, chất lượng, hiệu lực kiểm toán. Thực trạng kiểm toán hiệu quả sử dụng ngân sách cho thấy, hiện nay, về cơ bản, chúng ta chỉ tiếp cận ngân sách qua kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ, trong đó còn nặng về phát hiện sai sót, chưa đi sâu vào kiểm toán mục tiêu đánh giá tính hiệu quả của chi tiêu ngân sách, chưa đi sâu vào kiểm toán dự toán, phân bổ nguồn lực ngân sách do năng lực đội ngũ kiểm toán viên còn bất cập cũng như những rào cản về phạm vi của các quy định pháp lý trong kiểm toán ngân sách.
Kết quả kiểm toán cũng như kiến nghị kiểm toán đối với công tác lập, giao dự toán còn hạn chế, thiếu tính kịp thời so với thực tiễn do đặc điểm về độ trễ thời gian KTNN thực hiện kiểm toán quyết toán NSNN.
Ý kiến của KTNN khi tham gia các phiên họp của Ủy ban Tài chính – Ngân sách và Ủy ban Thường vụ Quốc hội chủ yếu trên cơ sở kết quả tổng hợp ý kiến trong quá trình tham gia thảo luận dự toán NSNN của các bộ, cơ quan trung ương, địa phương tại Bộ Tài chính, chưa có ý kiến tham gia trực tiếp đối với dự toán NSNN và phương án phân bổ Ngân sách Trung ương do Chính phủ gửi Ủy ban Tài chính – Ngân sách, báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội, trình Quốc hội.
Bên cạnh đó, khi tham gia ý kiến đối với dự toán NSNN và phương án phân bổ ngân sách trung ương, chưa có quy định cụ thể yêu cầu các bộ, cơ quan trung ương và địa phương trong việc gửi báo cáo dự toán cho KTNN.
Mối quan hệ phối hợp giữa KTNN với các cơ quan nhà nước hữu quan trong kiểm toán NSNN chưa đạt hiệu quả cao do mối quan hệ chưa có tính thường xuyên, liên tục và cơ chế chưa mang tính ràng buộc pháp lý. Hiện mối quan hệ mới chủ yếu dừng lại ở mức độ cung cấp thông tin phục vụ kiểm toán, phối hợp sau kiểm toán còn bất cập nên việc kiểm tra thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán chưa hiệu quả.
3. Để nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng NSNN thông qua hoạt động của KTNN, cần tập trung vào những nội dung sau:
Một là, đổi mới phương pháp kiểm toán. Hoàn thiện, kết hợp hài hòa, nhuần nhuyễn kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động (kiểm toán hiệu quả chi tiêu ngân sách); đồng thời, tích cực chuyển dần trọng tâm sang kiểm toán hoạt động, kiểm toán chuyên đề đối với việc quản lý, sử dụng NSNN, đặc biệt là các vấn đề được dư luận xã hội quan tâm. Bên cạnh đó, tiếp tục mở rộng quy mô hoạt động của KTNN.
Hiện nay, hàng năm KTNN chưa thực hiện kiểm toán ngân sách được toàn bộ các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và tại mỗi địa phương mà chỉ kiểm toán được một phần nhỏ ngân sách cấp huyện; tỷ lệ số xã được kiểm toán còn ít hơn. Mặt khác, quy mô kiểm toán vẫn còn nhỏ so với nhu cầu công việc, từ đó đặt ra thách thức không nhỏ cho KTNN trong việc xây dựng bộ máy và phát triển đội ngũ kiểm toán viên, để thực hiện kiểm toán phù hợp với yêu cầu thực tiễn nhằm thực thi “sứ mệnh” cung cấp thông tin để các cơ quan hữu quan giám sát công tác quản lý và sử dụng NSNN.
Hai là, đẩy mạnh công tác kiểm toán tổng hợp, nâng cao chất lượng kiểm tra, phân tích, đánh giá dự toán NSNN, giúp Quốc hội có nguồn thông tin tin cậy, độc lập, khách quan để quyết định dự toán NSNN, phân bổ ngân sách trung ương, quyết định đầu tư dự án, công trình quan trọng quốc gia, từng bước tư vấn cho HĐND quyết định ngân sách địa phương…. Tăng cường việc kiểm toán ngay từ khâu lập dự toán NSNN nhằm nhắc nhở, cảnh báo các cơ quan hành pháp và lập pháp đánh giá những kịch bản hoặc dự báo có thể xảy ra trong trung và dài hạn liên quan đến các chu kỳ phát triển của nền kinh tế, việc trả nợ, các chương trình mục tiêu quốc gia và những cam kết khác như an sinh xã hội, trợ cấp hưu trí, phòng, chống thiên tai, biến đổi khí hậu…
Bên cạnh đó, cần tăng cường kiểm toán báo cáo quyết toán NSNN với mục tiêu xây dựng và hoàn thiện chuẩn mực về lập và trình bày báo cáo nhằm phản ánh chính xác hơn hiệu quả và tình hình tài chính của quốc gia. Tăng cường kiểm toán hoạt động tài chính công nhằm xây dựng một nền tài chính bền vững trong trung và dài hạn với nền tảng quản trị tốt. Tăng cường năng lực của KTNN trong việc áp dụng thực hiện chuẩn mực kiểm toán quốc tế.
Ba là, cần có giải pháp tổ chức kiểm toán một cách phù hợp nhất để bao quát phạm vi kiểm toán ngân sách. Trong đó, có vấn đề về tổ chức kiểm toán đồng bộ, phối hợp giữa KTNN và kiểm toán nội bộ. Tăng cường hiệu lực, hiệu quả của KTNN trong nâng cao trách nhiệm giải trình của Chính phủ trong lĩnh vực NSNN nói riêng và tài chính công nói chung để bảo đảm việc công khai, minh bạch. Đẩy mạnh công khai thông tin về kết quả kiểm toán nhằm đáp ứng nhu cầu thông tin của các bên liên quan.
Bốn là, hoàn thiện tổ chức bộ máy của KTNN nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động kiểm toán. Sắp xếp, củng cố lại các đơn vị tham mưu thuộc bộ máy điều hành theo hướng giảm khâu trung gian; bảo đảm có bộ máy tham mưu gọn nhẹ, một đơn vị không thực hiện quá nhiều chức năng, nhiệm vụ, góp phần tăng cường hiệu quả hoạt động của KTNN… Để tổ chức kiểm toán việc quản lý sử dụng NSNN đạt chất lượng và hiệu quả, KTNN cần chú trọng trong việc đào tạo, phát triển đội ngũ kiểm toán viên có đạo đức nghề nghiệp, kiến thức và kỹ năng, sử dụng các phương tiện kỹ thuật, công nghệ thông tin thuần thục.
Năm là, nghiên cứu, tham khảo, tiếp thu kinh nghiệm các nước tiên tiến về phương thức quản lý ngân sách, quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra và quản lý chi ngân sách theo phương pháp lập kế hoạch chi tiêu trung hạn cũng như việc xác định mục tiêu, nội dung, phương pháp, quy trình kiểm toán nhằm nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng NSNN.
