(Quanlynhanuoc.vn) – Trách nhiệm hoàn trả của người thi hành công vụ là một dạng trách nhiệm pháp lý đặc biệt, được phát sinh trên cơ sở hành vi trái pháp luật có lỗi của người thi hành công vụ. Trách nhiệm hoàn trả là khâu cuối cùng và cũng là khâu có ý nghĩa quan trọng của trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.
Khái quát chung về trách nhiệm hoàn trả
Ở nước ta, trách nhiệm hoàn trả (TNHT) đã được hình thành trong những văn bản quy định về trách nhiệm bồi thường (TNBT) của Nhà nước, như: Nghị định số 47-CP ngày 03/5/1997 của Chính phủ quy định về việc giải quyết bồi thường thiệt hại (BTTH) do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra; Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH11 ngày 17/3/2003 về BTTH cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra. Và, được quy định cụ thể trong Bộ luật Dân sự năm 1995, Bộ luật Dân sự năm 2015.
TNHT trở thành một chế định quan trọng được quy định trong Luật TNBT của Nhà nước năm 2009, hiện nay là Luật TNBT của Nhà nước năm 2017. Theo quy định tại khoản 8 Điều 3 Luật TNBT của Nhà nước năm 2017: “Hoàn trả là trách nhiệm của người thi hành công vụ gây thiệt hại phải trả lại một khoản tiền cho ngân sách nhà nước theo quy định của Luật này”.
TNHT của người thi hành công vụ (THCV) có một số đặc điểm sau:
Thứ nhất, chủ thể thực hiện TNHT là người THCV. Hoạt động của người THCV là hoạt động công vụ theo quy định chế độ công vụ của Nhà nước. Vì thế, khi người THCV có những hành vi sai gây thiệt hại cho bên bị hại do vi phạm chế độ công vụ nhà nước thì người THCV hoàn trả cho Nhà nước.
Thứ hai, căn cứ phát sinh TNHT là việc thực hiện hành vi trái pháp luật và có lỗi của người THCV. Hành vi của người THCV phù hợp với quy định của pháp luật là hành vi của Nhà nước nhưng hành vi này không làm phát sinh TNBT của Nhà nước. Theo quy định hiện hành, TNBT của Nhà nước phát sinh từ hành vi trái pháp luật (không hợp pháp) của người THCV. Tuy nhiên, việc hoàn trả chỉ thực hiện đối với những hành vi sai trong trường hợp có lỗi.
Thứ ba, TNHT của người THCV có mối quan hệ chặt chẽ với TNBT của Nhà nước. Theo đó, TNBT của Nhà nước xuất phát từ hành vi thực thi công vụ của người THCV, TNHT xuất hiện sau TNBT của Nhà nước khi người THCV có lỗi gây ra thiệt hại cho các chủ thể khác.
Thực tiễn thực hiện trách nhiệm hoàn trả của người thi hành công vụ ở Việt Nam
Kể từ thời điểm Luật TNBT của Nhà nước năm 2009 ban hành, đến nay là Luật TNBT của Nhà nước năm 2017, ngân sách nhà nước đã chi trả một số tiền đáng kể cho người bị thiệt hại, trên cơ sở đó, người THCV có lỗi đã hoàn trả một phần số tiền trên cho Nhà nước. Việc thực hiện TNHT của người THCV đã góp phần nâng cao trách nhiệm của người THCV và góp phần bảo toàn ngân sách nhà nước.
Theo báo cáo của Bộ Tư pháp, sau 6 năm (2009 – 2014) triển khai Luật TNBT của Nhà nước năm 2009, các cơ quan có TNBT đã thụ lý, giải quyết 258 vụ việc yêu cầu bồi thường thiệt hại, trong đó giải quyết được 204/258 vụ việc, với tổng số tiền Nhà nước phải bồi thường là gần 111,15 tỷ đồng. Bên cạnh việc giải quyết bồi thường tại các cơ quan có trách nhiệm, tòa án nhân dân các cấp đã thụ lý 51 vụ án dân sự về bồi thường nhà nước, đã giải quyết xong 39 vụ việc, với số tiền hơn 32 tỷ đồng1. Có những vụ án điển hình mà Nhà nước đã bồi thường thiệt hại, như vụ án Nguyễn Thanh Chấn bị ngồi tù oan 10 năm (2003 – 2013), được xác định lỗi do Cơ quan điều tra, Viện kiểm sát, Tòa án ở cả địa phương và trung ương chưa “áp dụng mọi biện pháp hợp pháp để xác định sự thật của vụ án một cách khách quan, toàn diện và đầy đủ, làm rõ những chứng cứ xác định có tội và chứng cứ xác định vô tội…”. Liên quan đến vụ án này, Nhà nước đã phải chi ra 7,2 tỷ đồng để bồi thường cho bị hại2.
Cũng theo nội dung các báo cáo của Chính phủ và Bộ Tư pháp về công tác bồi thường nhà nước qua các năm, kết quả việc thực hiện TNBT của Nhà nước và TNHT cụ thể như sau:
Năm 2015, các cơ quan có TNBT trên cả nước đã thụ lý, giải quyết tổng số 94 vụ việc. Số tiền Nhà nước phải bồi thường trong các quyết định giải quyết bồi thường, bản án, quyết định về giải quyết bồi thường đã có hiệu lực pháp luật là hơn 16 tỷ đồng. Tòa án nhân dân các cấp đã thụ lý 21 vụ án dân sự về bồi thường nhà nước, đã giải quyết xong 14 vụ việc, với số tiền là hơn 26 tỷ, còn 7 vụ việc đang giải quyết. Tổng số tiền Nhà nước phải bồi thường được xác định trong các văn bản giải quyết bồi thường đã có hiệu lực pháp luật là hơn 42 tỷ đồng3.
Năm 2016, các cơ quan có TNBT trên cả nước đã thụ lý, giải quyết tổng số 105 vụ việc với số tiền Nhà nước phải bồi thường trong các quyết định giải quyết bồi thường đã có hiệu lực pháp luật là hơn 26 tỷ đồng, còn 61 vụ việc đang tiếp tục giải quyết. Tổng số tiền Nhà nước phải bồi thường được xác định trong các quyết định giải quyết bồi thường, bản án, quyết định của tòa án giải quyết các vụ án dân sự về bồi thường nhà nước có hiệu lực pháp luật là hơn 53 tỷ đồng4.
Năm 2017, các cơ quan có TNBT trên cả nước đã thụ lý, giải quyết tổng số 109 vụ việc với số tiền Nhà nước phải bồi thường trong các quyết định giải quyết bồi thường đã có hiệu lực pháp luật là hơn 29 tỷ đồng, còn 69 vụ việc đang tiếp tục giải quyết. Tổng số tiền Nhà nước phải bồi thường được xác định trong các quyết định giải quyết bồi thường, bản án, quyết định của tòa án giải quyết các vụ án dân sự về bồi thường nhà nước có hiệu lực pháp luật là hơn 32 tỷ đồng5.
Năm 2018, các cơ quan có TNBT trên cả nước đã thụ lý, giải quyết tổng số 94 vụ việc với số tiền Nhà nước phải bồi thường trong các quyết định giải quyết bồi thường đã có hiệu lực pháp luật là hơn 20 tỷ đồng, còn 49 vụ việc đang tiếp tục giải quyết. Tổng số tiền Nhà nước phải bồi thường được xác định trong các quyết định giải quyết bồi thường, bản án, quyết định của tòa án giải quyết các vụ án dân sự về bồi thường nhà nước có hiệu lực pháp luật là hơn 28 tỷ đồng6.
Năm 2019, các cơ quan có TNBT trên cả nước đã giải quyết tổng số 108 vụ việc với số tiền Nhà nước phải bồi thường trong các quyết định giải quyết bồi thường đã có hiệu lực pháp luật là hơn 17 đồng7.
Từ các số liệu trong báo cáo công tác bồi thường nhà nước hằng năm của Bộ Tư pháp cho thấy, mỗi năm, Nhà nước đều phải chi trả những khoản tiền bồi thường thiệt hại cho người dân do hành vi trái pháp luật của người THCV gây ra. Tổng số tiền Nhà nước đã chi ra để thực hiện TNBT nhà nước theo quy định của pháp luật là không nhỏ.
Thực trạng trên do một số nguyên nhân sau:
Một là, pháp luật quy định TNHT trong hoạt động công vụ đặt ra trong trường hợp có lỗi cố ý. Tuy nhiên, trên thực tế các vụ việc được giải quyết trong thời gian vừa qua chủ yếu do lỗi vô ý của người THCV nên không phát sinh TNHT. Hơn nữa, mức hoàn trả không được quy định trong luật mà quy định tại nghị định hướng dẫn nên tính răn đe rất thấp. Mặt khác, TNHT của công chức khi vi phạm pháp luật trong nhiều trường hợp là rất thấp, chưa tương xứng với khoản tiền mà Nhà nước đã chi trả bồi thường thiệt hại nên càng không có tính răn đe.
Hai là, biện pháp hoàn trả theo quy định hiện nay là khấu trừ từ lương của người THCV. TNHT khi có vi phạm là đương nhiên, tuy nhiên có một thực tế cần phải tính đến là thu nhập thực tế của công chức, viên chức hiện nay rất thấp, chính vì thế việc thu hồi số tiền mà công chức phải hoàn trả là rất khó khăn.
Theo quy định tại khoản 2 Điều 65 Luật TNBT của Nhà nước năm 2017 thì các giới hạn pháp lý về lương của người THCV được xác định như sau:
– Người THCV có lỗi cố ý gây thiệt hại nhưng chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự thì mức hoàn trả từ 30 – 50 tháng lương của người đó tại thời điểm có quyết định hoàn trả nhưng tối đa là 50% số tiền mà Nhà nước đã bồi thường;
– Người THCV có lỗi vô ý gây thiệt hại thì mức hoàn trả từ 3 – 5 tháng lương của người đó tại thời điểm có quyết định hoàn trả nhưng tối đa là 50% số tiền mà Nhà nước đã bồi thường.
Theo quy định tại khoản 1 Điều 26 Nghị định số 68/2018/NĐ-CP thì lương của người THCV tại thời điểm có quyết định hoàn trả được xác định như sau:
– Lương của người THCV gây thiệt hại để hoàn trả là lương cơ sở nhân với hệ số theo ngạch, bậc theo quy định của pháp luật tại thời điểm có quyết định hoàn trả.
– Trường hợp tại thời điểm có quyết định hoàn trả, người THCV gây thiệt hại đã nghỉ việc tại cơ quan nhà nước thì việc xem xét TNHT của người THCV gây thiệt hại căn cứ vào lương của người đó tại thời điểm trước khi nghỉ việc.
Ba là, nhận thức của người THCV về TNHT nói riêng cũng như TNBT của Nhà nước nói chung còn hạn chế.
Các giải pháp bảo đảm thực hiện trách nhiệm hoàn trả của người thi hành công vụ
Thứ nhất, trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền, đáp ứng nhu cầu đổi mới của hoạt động quản lý cần sớm ban hành Luật Công vụ. Luật Công vụ phải xác định rõ được tính chất, phạm vi hoạt động công vụ, trên tinh thần đó quy định thống nhất về người THCV và quy chế công vụ cho phù hợp. Đồng thời định rõ TNHT của người THCV.
Thứ hai, nên quy định về bảo hiểm trách nhiệm công vụ. Đây sẽ là cách hạn chế thấp nhất “thâm hụt” ngân sách nhà nước cũng như bảo đảm việc hoàn trả cho người THCV. Thông qua việc mua bảo hiểm trách nhiệm công vụ sẽ giúp cho người THCV tránh được tâm lý “e ngại” khi THCV. Đồng thời, bảo đảm an toàn, phòng tránh rủi ro cho ngân sách nhà nước trong trường hợp người THCV không có khả năng hoàn trả.
Thứ ba, tuyên truyền nhằm nâng cao nhận thức của người THCV nói riêng của xã hội nói chung về TNHT. Theo lẽ tự nhiên, người nào gây ra thiệt hại cho người khác thì phải bồi thường, người THCV thực hiện hành vi có trái pháp luật gây thiệt hại cho người dân sẽ phát sinh TNHT.
Thứ tư, sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật quy định về TNHT của người THCV, cụ thể như sau:
(1) Cần đa dạng hóa các hình thức hoàn trả của người THCV.
Theo quy định tại Điều 68 Luật TNBT của Nhà nước năm 2017, việc hoàn trả có thể được thực hiện một lần hoặc nhiều lần và phải được xác định trong quyết định hoàn trả; trường hợp việc hoàn trả được thực hiện bằng cách trừ dần vào thu nhập từ tiền lương hằng tháng của người THCV thì mức trừ tối thiểu là 10% và tối đa là 30% thu nhập từ tiền lương hằng tháng; trường hợp người THCV phải hoàn trả là người đang nuôi con nhỏ dưới 36 tháng tuổi hoặc phụ nữ đang mang thai thì được hoãn việc hoàn trả theo quyết định của thủ trưởng cơ quan trực tiếp quản lý người THCV gây thiệt hại.
(2) Về thẩm quyền, thủ tục xác định TNHT.
Theo quy định của pháp luật hiện nay, thẩm quyền xác định TNHT đối với người THCV cho cơ quan giải quyết bồi thường. Quy định như vậy là phù hợp vì cơ quan giải quyết bồi thường là cơ quan trực tiếp giải quyết bồi thường nên nắm rõ tình tiết vụ việc, mức độ nghiêm trọng của thiệt hại và cũng là cơ quan có thể đánh giá khách quan mức độ, thái độ phối hợp của người THCV đã gây ra thiệt hại khi giải quyết yêu cầu bồi thường.
Tuy nhiên, quy định này sẽ ảnh hưởng đến tính khách quan của hoạt động giải quyết bồi thường vì cơ quan giải quyết bồi thường; đồng thời là cơ quan quản lý người THCV gây thiệt hại; mặt khác, khó khăn trong việc xác định cơ quan giải quyết bồi thường dẫn tới chưa khắc phục được tình trạng đùn đẩy, né tránh trách nhiệm giải quyết bồi thường.
Việc xác định TNHT được thực hiện thông qua cơ chế Hội đồng xem xét TNHT. Kiến nghị của Hội đồng xem xét TNHT là cơ sở để thủ trưởng cơ quan giải quyết bồi thường ra quyết định hoàn trả. Tuy nhiên, việc thành lập Hội đồng xem xét TNHT lại do thủ trưởng cơ quan giải quyết bồi thường thành lập, điều này có thể dẫn đến việc vì muốn bao che cho người THCV do mình quản lý, thủ trưởng có thể tác động làm sai lệch TNHT. Vì vậy, để bảo đảm tính khách quan thẩm quyền, thủ tục thực hiện TNHT phải do một cơ quan độc lập không phải là cơ quan quản lý người THCV.
Chú thích:
1. Báo cáo số 300/BC-CP; Báo cáo số 413/BC-CP của Chính phủ về công tác bồi thường năm 2012, 2013 và 2014.
2. Bộ Tài chính cấp 7,2 tỷ đồng bồi thường oan sai cho ông Nguyễn Thanh Chấn. http///vnxpress.net, ngày 16/10/2015.
3. Báo cáo số 552/BC-CP ngày 20/10/2015 của Chính phủ về công tác bồi thường của Nhà nước năm 2015.
4. Báo cáo số 424/BC-CP ngày 17/10/2016 của Chính phủ về công tác bồi thường của Nhà nước năm 2016.
5. Báo cáo số 386/BC-BTP ngày 28/12/2017 của Bộ Tư pháp về công tác bồi thường nhà nước năm 2017, nhiệm vụ trọng tâm, giải pháp năm 2018.
6. Báo cáo số 38/BC-BTP ngày 12/02/2019 của Bộ Tư pháp về công tác bồi thường nhà nước năm 2018, nhiệm vụ trọng tâm, giải pháp năm 2019.
7. Báo cáo số 22/BC-BTP ngày 20/01/2020 của Bộ Tư pháp về công tác bồi thường nhà nước năm 2019, nhiệm vụ trọng tâm, giải pháp năm 2020.
TS. Lê Thị Hoa
Học viện Hành chính Quốc gia
