(Quanlynhanuoc.vn) – Chính sách công được coi là một trong những công cụ quản lý và điều tiết xã hội quan trọng. Vấn đề chính sách và công cụ chính sách là bước khởi đầu trong hoạch định chính sách, có tác động đến sự thành bại của cả quy trình chính sách. Trong bài viết này, tác giả đề cập một khía cạnh khởi đầu cho một chu trình chính sách (theo cách tiếp cận phổ biến) – từ vấn đề chính sách đến công cụ chính sách ở khía cạnh lý luận. Từ những phân tích đó, đưa ra những nội dung để cung cấp một số giải pháp nhằm hoàn thiện chính sách công ở Việt Nam.
Vấn đề chính sách
Một vấn đề xã hội chỉ trở thành vấn đề chính sách khi có các điều kiện sau: (1) Phạm vi tác động đến một nhóm đa số trong xã hội và có ảnh hưởng đến một khía cạnh nào đó của xã hội, ví dụ: vấn đề ô nhiễm môi trường, phòng chống, tham nhũng, giáo dục, y tế…; (2) Được nhận diện (các cơ quan nhà nước), cụ thể ở đây là đội ngũ cán bộ, công chức; (3) Nhà nước có nguồn lực để thực hiện (nội lực hoặc từ ngoại lực) để thực hiện.
Theo Hemerijck và Kersbergen1, vấn đề chính sách được hiểu là “tập hợp các nội dung đưa ra về nguyên nhân và hệ quả liên quan đến các vấn đề xã hội cụ thể cùng với một lý thuyết hoặc phương pháp chính sách tác động đến vấn đề”. Nhóm tác giả không chỉ dừng lại ở nhận diện được vấn đề như ô nhiễm môi trường, việc làm, y tế, giáo dục… mà còn chỉ ra nhận thức ở tầm cao hơn khi xác định: (1) Nguyên nhân của vấn đề; (2) Hệ quả nếu như không có biện pháp xử lý; (3) Xác định phương pháp để tác động đến vấn đề chính sách.
Từ vấn đề nhận thức của chủ thể quản lý đến những lý luận về hoạch định chính sách công của King2, đã có những bước kế thừa và phát triển ngành khoa học chính sách công lên một bước phát triển mới khi xem xét vấn đề chính sách bắt nguồn từ nhận thức và công cụ tác động đến vấn đề chính sách.
Chính vì vậy, công cụ chính sách (CCCS) là các biện pháp kỹ thuật được Nhà nước sử dụng để thúc đẩy các chính sách nhất định nhằm đạt được mục tiêu đã định sẵn3.
Nhà nước luôn cân nhắc CCCS ở tất cả các giai đoạn của quá trình chính sách và ảnh hưởng của nó đến quá trình thiết lập chương trình nghị sự và xây dựng chính sách cũng như là chủ thể của việc thực hiện chính sách và đánh giá chính sách4.
Một số cách tiếp cận về công cụ chính sách
Thứ nhất, cách tiếp cận của những người theo quan niệm công cụ.
Ban đầu, cơ sở lý luận cơ bản cho các lựa chọn của chủ thể thường được xác định về mặt lợi ích chính trị. Mục tiêu của cách tiếp cận truyền thống này là mô tả và liệt kê những gì tốt nhất (rõ ràng là theo từng trường hợp) các CCCS có sẵn để đạt được một số mục tiêu cụ thể. Theo Campbell và các cộng sự5, May và công sự6 cho rằng, CCCS sẽ tập trung vào “tính tối ưu” hoặc “tính liên kết” của chúng. Quan điểm này, xem các CCCS đơn giản là máy móc và “công cụ của Chính phủ”. Các CCCS nằm trong tay của những nhóm lợi ích chính trị, ý tưởng hoặc hệ tư tưởng. Điều này cho thấy giữa các vấn đề và các CCCS, khái niệm chỉ có một chiều: từ CCCS có sẵn để áp dụng vào vấn đề chính sách.
Gần đây, một nghiên cứu lý luận mới xuất hiện cố gắng loại bỏ lý luận trong điều kiện hiệu quả và tối ưu. Trọng tâm vào tính hợp pháp, minh bạch, công bằng, dân chủ và hợp pháp của vấn đề chính sách để lựa chọn công cụ theo Bemelmans-Videc và cộng sự7. Lý thuyết này trên thực tế loại bỏ cách nhìn của những người theo chủ nghĩa công cụ, gạt bỏ sự ảnh hưởng của hệ tư tưởng, các công cụ sẵn có hay các yếu tố khác đến vấn đề chính sách.
Thứ hai, cách tiếp cận của những chủ thể theo quan niệm thể chế.
Quan điểm này tập trung vào các CCCS là thể chế. Theo Salamon8, CCCS là cách thức tổ chức hoạt động công để các chính phủ giải quyết các công việc công.
Ở góc độ thể chế, chính sách, các công cụ không chỉ được hiểu là các quy tắc và tổ chức mà còn với tư cách là các thiết chế xã hội. Điều này có nghĩa là chúng được cấu thành theo cả hai khía cạnh xã hội và kỹ thuật, qua đó, nhà nước – xã hội, cụ thể là các mối quan hệ được giải quyết9. Khi đó, bằng cách coi các CCCS là thể chế, về mặt lý thuyết có thể không còn sự liên kết giữa các công cụ và mục tiêu chính sách. Nhưng trên thực tế, nếu các CCCS được coi là thể chế thì thể chế được chọn sẽ có sự độc lập của riêng nó, chúng có thể tồn tại mà không có mục tiêu rõ ràng. Quan điểm này cho phép phân tích các CCCS như một biến số độc lập với các hoạt động xã hội.
Thứ ba, cách tiếp cận của những chủ thể theo quan niệm chính trị.
Quan điểm chính trị tập trung vào tính nhất quán của việc lựa chọn các CCCS liên quan đến các lý tưởng và niềm tin của các nhà hoạch định chính sách và về động cơ của sự lựa chọn. Ở khía cạnh khác, Peters10 đưa ra phương pháp tiếp cận của họ liên quan đến vai trò cơ bản của ý tưởng chủ quan của các nhà hoạch định chính sách, đặc biệt là các chính trị gia, trong việc lựa chọn các CCCS.
Rõ ràng, những lợi ích chính trị được kết nối với ý tưởng của các nhà theo chủ nghĩa thể chế để việc lựa chọn CCCS được coi là một lựa chọn trung lập chỉ dựa trên tính hợp lý khách quan. Ở đây, các nhà hoạch định chính sách mang ý chí chính trị lựa chọn CCCS dựa trên các giá trị văn hóa và bối cảnh.
Như vậy, với ba cách tiếp cận theo quan điểm công cụ, thể chế và chính trị đều có những thế mạnh và hạn chế riêng, cụ thể như sau:
(1) Quan niệm công cụ coi trọng đến yếu tố kỹ thuật cao với những công cụ chính sách sẵn có được phân chia thành các “nhóm” nhưng không có sự phân biệt về mức độ áp dụng giữa các “nhóm công cụ” trong từng trường hợp. Sau đó đã có thay đổi khi xuất phát từ tính hợp pháp, minh bạch, công bằng, dân chủ và hợp pháp của vấn đề chính sách để lựa chọn CCCS chứ không dựa vào công cụ có sẵn như giai đoạn trước nhưng cũng chưa thực sự thuyết phục về tính hiệu quả, hiệu lực của các CCCS do vẫn dựa phần lớn vào những công cụ có sẵn;
(2) Quan niệm đồng nhất chính sách với thể chế, do đó, chính sách mang các đặc điểm của thể chế, CCCS không chỉ là các quy tắc và tổ chức mà còn với tư cách là các thiết chế xã hội và bắt buộc mọi người phải thực hiện cho dù những thể chế đó không liên quan đến những vấn đề họ mang muốn, hay nói cách khác, chính sách ở đây có những tương đồng với pháp luật;
(3) Quan niệm chính trị chỉ rõ sự tác động của yếu tố chính trị như lý tưởng, niềm tin của những nhà hoạch định chính sách đến động cơ lựa chọn CCCS. Điều này sẽ thể hiện ở hai mặt khi ý chí giai cấp đồng hành cùng với ý chí của dân tộc, đất nước và ngược lại. Đây là cách tiếp cận dựa nhiều trên khả năng của nhà hoạch định và sự chi phối của ý chí chính trị lên việc xác định CCCS đến lựa chọn CCCS.
Một số nội dung đặt ra trong hoàn thiện chính sách công ở Việt Nam
Thứ nhất, ở khâu xác định vấn đề chính sách. Xác định vấn đề chính sách xuất phát từ nhận thức của chủ thể lãnh đạo, quản lý. Trong đó, nhận thức của các nhà lãnh đạo, quản lý về vấn đề chính sách là quan trọng nhất, có tầm ảnh hưởng đến cả quá trình thực hiện chính sách sau này. Nhận thức không chỉ ở khâu phát hiện ra vấn đề như việc làm, dân số, phụ nữ, trẻ em mà còn là tập hợp từ hiện trạng vấn đề đó; sự tác động đến xã hội nếu như không được giải quyết; một số phương pháp cơ bản có thể xác định để tác động nên vấn đề chính sách. Tức là từ khâu xác định vấn đề chính sách đã yêu cầu nhà hoạch định có những hình dung về “khung phương pháp” để giải quyết vấn đề chính sách.
Thứ hai, đối với chủ thể lãnh đạo, quản lý và hoạch định chính sách công. Với những đặc thù về thể chế chính trị của Việt Nam, chủ thể lãnh đạo, quản lý là những người đưa ra những quyết định và trực tiếp hoạch định chính sách. Do đó, để làm tốt cả hai vai trò là người lãnh đạo, quản lý, vừa là chủ thể hoạch định chính sách yêu cầu nhà lãnh đạo, quản lý ngoài yêu cầu về lĩnh vực, nội dung công việc được phụ trách thì cần có tri thức về khoa học CCCS công cũng như vừa nắm được các kỹ thuật lựa chọn CCCS công, vừa nắm về thể chế, cơ cấu tổ chức, đặc điểm quốc gia dân tộc.
Thứ ba, việc lựa chọn CCCS phải xuất phát từ vấn đề chính sách. Công cụ chính sách chỉ phát huy được tối đa hiệu quả khi nó phù hợp với vấn đề và mục tiêu chính sách. Không thể giữ lối tư duy lối mòn về có công cụ nào sử dụng công cụ đó hoặc tất cả các vấn đề chính sách đều sử dụng CCCS tương tự nhau. Điều này vừa gây ra sự lãng phí nguồn lực vừa không đem lại hiệu quả đối với các vấn đề chính sách cần được giải quyết. Ví dụ: đối với chính sách xóa đói, giảm nghèo không chỉ sử dụng công cụ kinh tế để hỗ trợ mà cần có những công cụ khác như giáo dục, tuyên truyền…
Thứ tư, giải quyết hài hòa giữa quan điểm công cụ, thể chế và chính trị trong lựa chọn CCCS. Việc lựa chọn công cụ đúng đắn sẽ xuất phát từ vấn đề chính sách và sự kết hợp phù hợp giữa tri thức về CCCS mang tính kỹ thuật với thể chế, quy định, pháp luật và điều kiện cụ thể của Nhà nước trong bối cảnh cụ thể và mong muốn chính trị của nhà lãnh đạo, quản lý. Tùy thuộc vào vấn đề chính sách mà mức độ ưu tiên sử dụng các CCCS khác nhau. Không nên đồng nhất, cào bằng giữa các CCCS.
Chú thích:
1. Hemerijck, A. and K. v. Kersbergen. Negotiated Change: Institutional and Policy Learning in Tightly Coupled Welfare States. Paper presented at the ECPR Joint Sessions, workshop nr. 22 “The Role of Ideas in Policy-Making”, Warwick University, 23 – 28 March 1998.
2. King, A. (1973). Ideas, Institutions and the Policies of Governments: A Comparative Analysis, part III. Paris, PUF. In: British Journal of Political Science 423. 3: 409.
3. Công cụ chính sách. https://chinhsach.vn, ngày 02/12/2020.
4. Howlett, M. (2009). Governance modes, policy regimes and operational plans: A multi-level nested model of policy instrument choice and policy design. P. Eliadis, M. M. Hill and M. Howlett. Montreal & Kingston, McGill-Queen’s University Press: 31- 50.
5. Campbell, H. E., R. M. Johnson, et al. (2004). Prices, devices, people or rule its: the relative effectiveness of policy instruments in water conservation. Review of policy research 21 (5): 637-662.
6. May, P., B. D. Jones, et al. (2005). Policy coherence and component driven policy making: Arctic policy in Canada and the United States. Policy Studies 33(1): 37-63.
7. Bemelmans-Videc, M.-L., R. C. Ris, et al. (1998). Carrots, Sticks & Sermons Bernstein, I. (1978). “Social Control in Applied Social Science: A Study of Evaluative”. New Brunswick and London, Transaction Publishers.
8. May, P., B. D. Jones, et al. (2005). Policy coherence and component driven policy making: Arctic policy in Canada and the United States. Policy Studies 33(1): 37-63.
9. Lascoumes, P. and P. Le Galès, Eds. (2004). Gouverner par les instruments. Paris, Presse de la Fondation Nationale des Sciences Politiques. Lascoumes, P. and P. Le Galès (2007). “Understanding public policy through its instruments. From the nature of instruments to the sociology of public policy instrumentation”. Governance 20(1): 1 – 21.
10. Peters, B. G. (2002). The Politics of Tool Choice. The Tools of Government. A Guide to the New Governance. L. M. Salamon. Oxford, Oxford University Press: 552 – 564.
ThS. Nguyễn Thị Ngọc Phượng
Học viện Chính trị khu vực I
