(Quanlynhanuoc.vn) – Các thành phố trực thuộc trung ương cần có một bộ máy hành chính năng động, hiệu quả, có khả năng kết nối và dẫn dắt sự phát triển của vùng, miền trong bối cảnh đô thị hóa nhanh và hội nhập quốc tế sâu rộng. Điều này đòi hỏi cần phải nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền thành phố thuộc các thành phố trực thuộc trung ương một cách khoa học, hợp lý để thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội. Bài viết đưa ra các quan điểm, giải pháp xây dựng mô hình tổ chức chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương phù hợp với yêu cầu phát triển của đô thị Việt Nam.
Đặt vấn đề
Quá trình đô thị hóa mạnh mẽ đã khiến các đô thị lớn trên thế giới đối mặt với các nguy cơ quá tải về nhà ở, việc làm, ô nhiễm môi trường, dịch vụ công và đặc biệt là cơ sở hạ tầng về giao thông, từ đó, đặt ra nhu cầu bức thiết về việc giải phóng đô thị và quy hoạch phát triển đô thị.
Mô hình chính quyền thành phố (CQTP) thuộc thành phố trực thuộc trung ương (TPTTTƯ) không phải là một bước đột phá về mặt tư tưởng mà là “một sự lựa chọn” phổ biến ở các quốc gia đô thị hóa cao với tên gọi khác là “thành phố vệ tinh”. Sự thành công của một số khu đô thị nổi bật trên thế giới như: Gangnam thuộc Thủ đô Seoul (Hàn Quốc); Navi Mumbai thuộc thành phố Mumbai (Ấn Độ); Phố Đông Thượng Hải thuộc thành phố Thượng Hải (Trung Quốc) là những minh chứng rõ nét cho ưu thế của mô hình này.
Ở Việt Nam, loại đơn vị hành chính “thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương” lần đầu tiên đã được thể chế hóa trong Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Các thành phố thuộc TPTTTƯ có thể là các đô thị vệ tinh của một đô thị trung tâm (đô thị lõi), hoặc là các đô thị trực thuộc một đô thị lớn trong một chùm đô thị. Mô hình tổ chức đô thị này có nhiều ưu điểm, vừa tôn trọng được tính độc lập (tương đối) của mỗi thành phố, lại vừa bảo đảm được tính thống nhất, gắn kết, hỗ trợ lẫn nhau giữa các thành phố thuộc TPTTTƯ; nâng cao được hiệu quả phát triển kinh tế – xã hội (KTXH), cũng như hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước (QLNN) và phục vụ người dân của chính quyền đô thị.
Khái quát đặc điểm và sự cần thiết xây dụng mô hình tổ chức chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương ở Việt Nam
Đặc điểm thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương
Mô hình thành phố thuộc TPTTTƯ dựa trên cơ sở Hiến pháp và luật, mới được triển khai xây dựng trong thực tế khi thành phố Thủ Đức trực thuộc TP. Hồ Chí Minh được Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết nghị thành lập vào cuối năm 2020 trên cơ sở sáp nhập 3 quận cũ là quận 2, quận 9 và quận Thủ Đức1. Qua đó, có thể khái quát các đặc điểm của thành phố thuộc TPTTTƯ trên các phương diện sau:
– Về tính chất: thành phố thuộc TPTTTƯ là một đô thị hoàn chỉnh có vị trí độc lập và tự chủ cao so với các cấu trúc hành chính lãnh thổ trực thuộc TPTTTƯ (như quận), đáp ứng các điều kiện về chức năng, cơ cấu và trình độ phát triển KTXH, quy mô dân số, mật độ dân số; tỷ lệ lao động phi nông nghiệp; trình độ phát triển cơ sở hạ tầng và kiến trúc cảnh quan đô thị theo các loại đô thị được pháp luật quy định.
– Về cấu trúc địa lý và dân cư hiện tại: là một đơn vị hành chính tương đương với thành phố trực thuộc tỉnh, thành phố thuộc TPTTTƯ về cơ bản có địa vị pháp lý của một thành phố thuộc tỉnh. Tuy nhiên, các TPTTTƯ đang rất cần phải có các đô thị mới, với đầy đủ tính chất, quy mô, đặc điểm của một đô thị hiện đại, có tính tự chủ cao, chứ không thể chỉ là các cấu trúc đô thị phụ thuộc như một mảnh ghép của một thành phố dưới hình thức một quận trực thuộc.
– Về vị trí, vai trò: cũng như một thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc TPTTTƯ có vị trí, vai trò của một trung tâm tổng hợp hoặc trung tâm chuyên ngành cấp vùng, cấp TPTTTƯ về kinh tế, tài chính, văn hóa, giáo dục – đào tạo, du lịch, y tế, khoa học và công nghệ, đầu mối giao thông, có vai trò thúc đẩy sự phát triển KTXH của TPTTTƯ hoặc một vùng liên tỉnh.
Sự cần thiết xây dựng mô hình tổ chức chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương
Hệ thống tổ chức chính quyền địa phương (CQĐP) mặc dù đạt được nhiều kết quả tích cực trong quá trình cải cách, đã góp phần quan trọng vào những thành tựu chung trong phát triển KTXH của đất nước, nhưng qua thực tiễn tổ chức và hoạt động CQĐP các cấp trên cả nước và ở các TPTTTƯ, cho thấy hệ thống CQĐP nói chung và chính quyền ở các đô thị vẫn còn cồng kềnh, nhiều tầng nấc, tính thống nhất của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước chưa được bảo đảm; hiệu lực, hiệu quả quản lý của CQĐP chưa cao. Đổi mới hệ thống tổ chức CQĐP đã trở thành yêu cầu cấp thiết từ thực tiễn cuộc sống, yêu cầu này lại càng cấp thiết hơn trong sự nghiệp đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế của đất nước.
Thứ nhất, xây dựng mô hình tổ chức CQTP thuộc TPTTTƯ nhằm quán triệt và thực hiện quan điểm đổi mới của Đảng về tổ chức hợp lý CQĐP mà nền tảng đầu tiên là tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ theo tinh thần của Nghị quyết Hội nghị Trung ương 4 (khóa VIII), Văn kiện Đại hội X, XI, XII và XIII của Đảng, Kế hoạch phát triển KTXH 5 năm 2016 – 2020 đã được Quốc hội phê duyệt và Thông báo Kết luận số 21-TB/TW ngày 22/3/2017 của Bộ Chính trị.
Thứ hai, xây dựng mô hình tổ chức CQTP thuộc TPTTTƯ để phát huy tối đa lợi thế, tiềm năng phát triển ở các đô thị mang tính tập trung cao. Các thành phố thuộc TPTTTƯ là các đô thị phát triển, đô thị hóa cao, được xác định là các đô thị trung tâm của các TPTTTƯ. Đây là các thành phố lớn, có nền kinh tế phát triển, là khu vực quan trọng về quân sự, chính trị, văn hóa, kinh tế, xã hội và là động lực phát triển.
Thứ ba, xây dựng mô hình tổ chức CQTP thuộc TPTTTƯ tạo động lực mới thúc đẩy quản lý địa phương ở nước ta tiến kịp với trình độ quản trị địa phương trong Nhà nước pháp quyền – xu hướng chung của các nhà nước trên thế giới. Xu thế các nước trên thế giới hiện nay là chủ động tạo dựng “sân chơi mới”, chủ động kiến tạo phát triển thông qua việc thường xuyên cập nhật mô hình phát triển mới với thể chế, chính sách vượt trội, đáp ứng yêu cầu của các nhà đầu tư, đặc biệt là nhà đầu tư chiến lược nước ngoài. Việt Nam cũng phải bắt kịp xu thế đó, chủ động xây dựng, kiến tạo một mô hình chính quyền ở các khu đô thị đặc biệt với những thể chế, chính sách vượt trội, với môi trường đầu tư hấp dẫn, thông thoáng, minh bạch để cạnh tranh và hợp tác phát triển.
Thứ tư, với cấu trúc địa lý và dân cư hiện tại, các TPTTTƯ đang rất cần phải có các đô thị mới, với đầy đủ tính chất, quy mô, đặc điểm của một đô thị hiện đại, có tính tự chủ cao, không thể chỉ là các cấu trúc đô thị phụ thuộc như một mảnh ghép của một thành phố dưới hình thức một quận trực thuộc. Theo hướng này, Thủ đô Hà Nội đang quy hoạch xây dựng, phát triển các đô thị mới, như: Đông Anh, Mê Linh, Sóc Sơn… Vấn đề đặt ra là các đô thị mới sẽ có một quy chế pháp lý như thế nào trong cấu trúc hành chính của Hà Nội. Điều này sẽ phải được nghiên cứu thấu đáo để đưa ra các quy định phù hợp.
Thứ năm, xuất phát từ tình hình thực tiễn, như tỉnh Hà Tây trước khi được hợp nhất vào Thủ đô Hà Nội đã từng có hai thành phố trực thuộc: thành phố Hà Đông và thành phố Sơn Tây. Sau khi Hà Tây được hợp nhất vào thành phố Hà Nội, do nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân cơ bản là chưa có quy định về thành phố thuộc TPTTTƯ, nên thành phố Hà Đông trở thành một quận của thành phố Hà Nội và thành phố Sơn Tây quay trở lại địa vị pháp lý trước đây là thị xã Sơn Tây. Sự thay đổi địa vị pháp lý của hai thành phố Hà Đông và Sơn Tây đã ảnh hưởng không nhỏ đến khả năng phát triển của hai thành phố này.
Nghị quyết số 131/2020/NQ-QH14 ngày 16/11/2020 của Quốc hội về tổ chức chính quyền đô thị tại TP. Hồ Chí Minh; việc thành lập thành phố Thủ Đức sẽ góp phần tinh gọn bộ máy, phát huy nguồn lực để phát triển KTXH của địa phương. Thành phố Thủ Đức không chỉ là động lực phát triển kinh tế mà còn là đòn bẩy nâng cao đời sống người dân; dự kiến đóng góp 30% GRDP của TP. Hồ Chí Minh và 7% GDP cả nước.
Quan điểm xây dựng mô hình tổ chức chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương
Một là, việc xây dựng mô hình tổ chức CQTP thuộc TPTTTƯ phải bảo đảm phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng về tổ chức CQĐP và yêu cầu phát triển KTXH ở các đô thị.
Đại hội XIII của Đảng xác định việc xây dựng CQĐP trong nội dung xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN): “Tiếp tục hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với địa bàn nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt theo luật định; thực hiện và tổng kết việc thí điểm chính quyền đô thị nhằm xây dựng và vận hành các mô hình quản trị chính quyền đô thị theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”2.
Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cấp CQĐP gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do luật định”3.
Hai là, mô hình tổ chức CQTP thuộc TPTTTƯ được thiết kế sẽ có điểm khác so với quy định của pháp luật hiện hành.
Mô hình tổ chức CQTP thuộc TPTTTƯ phải phù hợp với đối tượng quản lý, yêu cầu và tính chất quản lý ở các TPTTTƯ nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN trên địa bàn, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN và hội nhập quốc tế. Nghiên cứu, đề xuất đổi mới mô hình tổ chức, hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền; phương thức hoạt động; cơ chế chính sách phân cấp, ủy quyền của các TPTTTƯ cho CQTP phù hợp với yêu cầu, mục tiêu quản lý của chính quyền đô thị tại thành phố, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt, hiệu quả; đồng thời nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm, phát huy quyền chủ động sáng tạo của các cấp chính quyền tại thành phố.
Ba là, bảo đảm phát huy quyền dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện của Nhân dân trong việc tham gia QLNN trên địa bàn đô thị, xây dựng chính quyền đô thị thực sự là của dân, do dân, vì dân.
Xây dựng mô hình tổ chức CQTP thuộc TPTTTƯ bảo đảm cho bộ máy chính quyền gần dân hơn, sát dân hơn, cung cấp dịch vụ công tốt hơn cho người dân, doanh nghiệp. Đồng thời, tạo điều kiện để người dân dễ tiếp cận với bộ máy chính quyền, dễ tham gia xây dựng và giám sát các hoạt động của các cơ quan, đơn vị và của cán bộ, công chức trong bộ máy chính quyền, nhằm phát huy mạnh mẽ quyền làm chủ của người dân đô thị về quyền dân chủ đại diện và quyền dân chủ trực tiếp, trong đó việc thực hiện nhiều hơn quyền dân chủ trực tiếp của người dân đô thị có những thuận lợi hơn và cũng là đòi hỏi cao hơn của các tầng lớp nhân dân trong bối cảnh phát huy dân chủ XHCN ở nước ta hiện nay.
Bốn là, xây dựng mô hình tổ chức CQTP thuộc TPTTTƯ phải bảo đảm tính tập trung, thống nhất, hoạt động nhanh nhạy, thông suốt, có hiệu lực, hiệu quả cao.
Việc thực hiện các nhiệm vụ QLNN và cung ứng dịch vụ công ở các thành phố thuộc TPTTTƯ đòi hỏi phải có sự tập trung, thống nhất cao, bảo đảm cho cả bộ máy chính quyền hoạt động thông suốt, nhanh nhạy trên phạm vi toàn đô thị, phục vụ tốt yêu cầu của Nhân dân. Điều đó đòi hỏi ở các đô thị trên, bộ máy chính quyền hành chính không được phân chia thành nhiều tầng nấc, cấp độ khác nhau, làm cho các hoạt động quản lý, điều hành của CQTP bị cắt khúc, gián đoạn. Qua đó, nâng cao hiệu lực, hiệu quả của QLNN và nâng cao chất lượng, hiệu quả cung ứng các dịch vụ công, đáp ứng tốt hơn các nhu cầu, lợi ích và quyền của người dân trên địa bàn đô thị.
Một số giải pháp xây dựng mô hình tổ chức chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương
Thứ nhất, phát huy đặc thù, thế mạnh và sự tự chủ, đa dạng hóa CQĐP là mục tiêu của việc thành lập thành phố thuộc TPTTTƯ, việc xây dựng mô hình tổ chức CQTP thuộc TPTTTƯ, cần phải nhận thức rõ những vấn đề trọng tâm như sau:
(1) Theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức CQĐP năm 2015, sửa đổi năm 2019 có sự phân biệt giữa CQĐP và cấp CQĐP. Theo đó, CQĐP được tổ chức ở các đơn vị hành chính. Cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND4. Như vậy, chỉ ở đơn vị hành chính của CQĐP có đầy đủ HĐND và UBND thì ở đó gọi là cấp CQĐP.
(2) Theo thông lệ nói chung, các thành phố thuộc TPTTTƯ đều là một đơn vị hành chính cấp cơ sở với đặc điểm, tính chất của một đô thị. Do đó, mô hình CQTP là CQĐP đô thị một cấp chính quyền. Vì thế, không chia nhỏ thành các cấp chính quyền trong mô hình chính quyền đô thị.
Thứ hai, đổi mới cơ chế quản lý, phương thức hoạt động và xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức tại thành phố thuộc TPTTTƯ.
(1) Đối với HĐND, đổi mới phương thức hoạt động của HĐND theo hướng thiết thực, phù hợp với đặc điểm của chính quyền đô thị, cụ thể là:
– Đổi mới việc xây dựng Nghị quyết kỳ họp HĐND theo hướng gọn, rõ, cụ thể, chỉ đề cập đến những vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định của HĐND cấp mình, không quyết lại những vấn đề cấp trên đã quyết.
– Nâng cao chất lượng kỳ họp HĐND, giành nhiều thời gian cho thảo luận, chất vấn, tập trung vào những vấn đề trọng tâm, đích thực là nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND. Đẩy mạnh thực hiện giám sát theo chuyên đề, coi trọng công tác giám sát. Tăng cường hình thức chất vấn trực tiếp của đại biểu HĐND cùng cấp và đại biểu HĐND cấp trên với người đứng đầu cơ quan hành chính quận, huyện, thị xã, phường, xã; quan tâm những vấn đề trọng tâm, trọng điểm của thành phố và địa phương; những vấn đề dân sinh bức xúc, cử tri quan tâm.
– Đổi mới phương thức hoạt động của đại biểu HĐND và các ban chuyên môn của HĐND (nếu có) theo hướng thiết thực, thực chất, hiệu quả. Điều chỉnh số lượng và cơ cấu đại biểu HĐND chuyên trách sát hợp với thực tế hoạt động của HĐND mỗi cấp, mỗi loại hình đơn vị hành chính.
– Đổi mới phương thức lựa chọn, bầu cử đại biểu HĐND, coi trọng năng lực, phẩm chất, uy tín, không cứng nhắc về cơ cấu đại biểu.
– Đề cao vai trò, trách nhiệm của đại biểu HĐND trong việc gặp gỡ, tiếp xúc cử tri thường xuyên, không chỉ theo định kỳ; lắng nghe và phản ảnh kịp thời những nguyện vọng, kiến nghị của cử tri với các cơ quan, cá nhân có trách nhiệm giải quyết.
(2) Tăng cường công tác xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức trong bộ máy CQTP thuộc TPTTTƯ theo hướng chuyên nghiệp, hiện đại, có năng lực chuyên môn cao, kỹ năng thực thi công vụ giỏi và đạo đức tốt, có khả năng hòa nhập với các nền công vụ tiên tiến trong khu vực và trên thế giới. Nâng cao chất lượng công tác đánh giá cán bộ, công chức theo hiệu quả công việc, bảo đảm tính công bằng trong đánh giá, không đánh đồng và đồng nhất kết quả đánh giá giữa các đối tượng công chức khác nhau và giữa các công chức chuyên môn với công chức giữ vị trí lãnh đạo, quản lý.
Chuẩn bị thay thế một bộ phân cán bộ, công chức không đáp ứng yêu cầu mới và tăng cường việc chuẩn bị, đào tạo một đội ngũ cán bộ, công chức mới theo các tiêu chuẩn, chức danh, cơ cấu phù hợp với yêu cầu hiện đại hóa nền hành chính và yêu cầu quản lý theo mô hình chính quyền đô thị của thành phố.
Thứ ba, đổi mới công tác lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành của các cơ quan nhà nước cấp trên đối với CQTP thuộc TPTTTƯ theo hướng vừa phát huy nhiều hơn tính tự chủ, tự quản của CQTP trong việc giải quyết những vấn đề cụ thể, riêng có của mỗi đô thị; vừa bảo đảm tính thống nhất về thể chế, chính sách chung cũng như tăng cường tính kỷ cương, nghiêm minh của pháp luật. Xây dựng cơ chế tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc của các địa phương khi thực hiện các chính sách theo hướng dẫn của các bộ, ngành trung ương.
– Tiếp tục nghiên cứu, xác định phạm vi những nội dung quản lý theo ngành (quy hoạch, kiến trúc, quản lý di sản quốc gia đặc biệt, biểu diễn nghệ thuật…); những nội dung quản lý phân tán theo các lĩnh vực QLNN của thành phố thuộc TPTTTƯ. Đây là giải pháp cơ bản để thực hiện định hướng phân cấp QLNN giữa chính quyền TPTTTƯ và CQTP thuộc TPTTTƯ trong việc xác định phạm vi, nội dung quản lý của từng ngành, lĩnh vực, và thực hiện các nguyên tắc phân cấp, thẩm quyền, trách nhiệm của từng cấp, từng cơ quan trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước tại các TPTTTƯ được phân định cụ thể, rõ ràng và hợp lý hơn.
– Rà soát, điều chỉnh, đổi mới các quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ máy chính quyền và của mỗi cấp hành chính theo mô hình chính quyền đô thị phù hợp với cơ chế thị trường định hướng XHCN, với Nhà nước pháp quyền XHCN, với yêu cầu mở cửa, hội nhập quốc tế và với thông lệ chung của thế giới, theo hướng bảo đảm tính thống nhất của các văn bản quy phạm pháp luật, rõ ràng, không chồng chéo, minh bạch.
– Thực hiện công khai, minh bạch thông tin (về quy trình, đơn giá, định mức,…), công khai, minh bạch trong công tác chỉ đạo, điều hành cũng như các hoạt động của chính quyền tới người dân để cùng tham gia trong công tác giám sát, kiểm tra; góp phần hạn chế các cuộc thanh, kiểm tra và bảo đảm hiệu quả hoạt động của toàn hệ thống.
– Xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu, hệ thống phần mềm liên thông và các phần mềm chuyên ngành phục vụ công tác phân tích, đánh giá; phục vụ tốt công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, chuyển từ tiền kiểm sang hậu kiểm, từ trụ sở các cơ quan, đơn vị sang giám sát, kiểm tra trực tuyến.
Kết luận
Trong xu hướng đô thị hóa hiện nay, việc lựa chọn và xây dựng mô hình CQTP thuộc TPTTTƯ sẽ sớm được nhân rộng đáp ứng yêu cầu phát triển đô thị ở Việt Nam. Chính vì vậy, những vấn đề lý luận và thực tiễn về mô hình tổ CQTP thuộc TPTTTƯ còn cần được tiếp tục nghiên cứu làm sáng tỏ để phát huy tốt vị trí, vai trò của mô hình CQTP này trong sự phát triển của hệ thống đô thị Việt Nam nói chung và sự phát triển của TPTTTƯ nói riêng trong thời gian tới.
