(Quanlynhanuoc.vn) – Xây dựng và hình thành văn hóa trong quản lý nhà nước nói chung và trong hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật nói riêng là cách tiếp cận được Đảng, Nhà nước ta chú trọng và luôn được xác định là giải pháp quan trọng để có được đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng pháp luật có chất lượng. Để hoạt động quản lý nhà nước hiệu quả, ngoài việc cần có một cơ chế pháp lý hữu hiệu (công cụ thể chế), còn cần bổ sung yếu tố văn hóa, đó là các triết lý, hệ thống giá trị, chuẩn mực, niềm tin (công cụ phi thể chế)… Do vậy, cần thiết phải xây dựng văn hóa trong xây dựng chính sách, pháp luật nhằm góp phần nâng cao chất lượng hệ thống pháp luật, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước ở nước ta hiện nay.
Sự cần thiết xây dựng văn hóa trong hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật
Văn hóa chính là một loại sức mạnh mềm, một thứ nội lực thúc đẩy mỗi cá nhân hành động dựa trên các giá trị mà chính họ đề cao và theo đuổi chứ không đơn thuần là nghĩa vụ, trách nhiệm từ bên ngoài áp đặt. Thực tiễn cũng đã chứng minh vai trò to lớn của văn hóa trong sự phát triển của một quốc gia nói chung và sức mạnh to lớn của văn hóa trong việc dẫn dắt, thúc đẩy một cá nhân hành động dựa trên những chuẩn mực, niềm tin theo đuổi. Trong các kỳ đại hội của Đảng, chúng ta đều nhấn mạnh tầm quan trọng của văn hóa trong sự phát triển của đất nước, đặc biệt, tại Đại hội XII, Đảng ta đã nhấn mạnh quan điểm: “văn hóa là nền tảng tinh thần của xã hội, sức mạnh nội sinh hun đúc nên phẩm chất, cốt cách con người Việt Nam trong suốt chiều dài lịch sử dựng nước và giữ nước”1.
Như vậy, việc xây dựng và hình thành văn hóa trong tất cả lĩnh vực của hoạt động quản lý nhà nước (QLNN) là cần thiết. Đối với hoạt động xây dựng chính sách pháp luật (XDCSPL), là một hoạt động có tính chất bản lề, tạo nên hệ thống thể chế, cơ sở để vận hành hoạt động QLNN lại càng phải đặt ra vấn đề xây dựng và hình thành văn hóa trong xây dựng văn bản pháp luật (VBPL). Điều này đã được Đại hội XIII của Đảng đánh giá: “Bên cạnh việc ghi nhận công tác xây dựng pháp luật có nhiều đổi mới, chất lượng và hiệu quả được nâng cao thì hệ thống pháp luật còn một số quy định chưa thống nhất, chưa đáp ứng kịp thời yêu cầu thực tiễn…”2. Do đó, những tồn tại này và với công tác XDCSPL xuất phát từ nhiều yếu tố về thẩm quyền, quy trình, thủ tục xây dựng và ban hành còn chưa hợp lý, yếu tố con người (bao gồm năng lực, trình độ chuyên môn, trình độ pháp lý, kỹ năng XDCSPL, ý thức, thái độ) chưa bảo đảm yêu cầu.
Ngoài ra, trong hoạt động QLNN, các cơ quan QLNN có hai vai trò chủ yếu là: đề xuất chính sách, pháp luật và tổ chức thi hành chính sách, pháp luật. Việc tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật từ trước đến nay đã rất chú trọng đến khía cạnh văn hóa: Quy chế văn hóa công sở, Đề án văn hóa công vụ, Bộ quy tắc ứng xử trong các ngành, lĩnh vực…, thì đối với hoạt động XDCSPL, chúng ta mới chỉ chú trọng đến các “công cụ thể chế”, như: thẩm quyền, quy trình, thủ tục xây dựng và ban hành… được quy định chính thức trong các VBPL mà chưa có bổ sung các công cụ “phi thể chế”… Do vậy, trong thời gian tới, rất cần có nghiên cứu và áp dụng các công cụ “phi thể chế” này nhằm góp phần nâng cao chất lượng hoạt động XDCSPL.
Văn hóa và các giá trị văn hóa trong hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật
Văn hóa là một khái niệm đa nghĩa, hiện nay, theo thống kê có gần 500 định nghĩa về văn hóa3. Tuy nhiên có một cách tiếp cận phổ biến nhất về văn hóa là tất cả các giá trị vật chất và tinh thần do con người sáng tạo ra trong quá trình lao động và sản suất nhằm phục vụ cho đời sống con người.
Văn hóa XDCSPL cũng được tiếp cận từ quan điểm này, đó là tổng thể các giá trị vật chất và tinh thần hình thành trong hoạt động XDCSPL, là các giá trị mà người làm công tác XDCSPL cần phải lĩnh hội trở thành các nguyên tắc phải tuân thủ, đồng thời là trách nhiệm của bản thân khi tham gia vào hoạt động XDCSPL.
Mặt khác, văn hóa trong hoạt động XDCSPL thực chất cũng là văn hóa công vụ (một hoạt động thuộc chức năng QLNN). Do vậy, đề cập văn hóa XDCSPL chính là đề cập các giá trị chung của hoạt động công vụ (công khai, minh bạch, trách nhiệm, phục vụ…) và các giá trị riêng khác.
Để xác định các giá trị văn hóa cần có trong hoạt động XDCSPL, chúng ta phải hiểu bản chất của hoạt động XDCSPL và mục đích của hoạt động này.
Bản chất của XDCSPL là “hoạt động ban hành, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ các quy định của pháp luật cho phù hợp với nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với các quan hệ xã hội”4. Mục đích của hoạt động này để tạo ra được hệ thống pháp luật, trong đó không những đủ về số lượng mà còn bảo đảm về chất lượng. Các văn bản quy phạm pháp luật, phản ánh một cách hài hòa những lợi ích cơ bản, ý chí, nguyện vọng cơ bản của tất cả lực lượng chủ yếu trong xã hội. Đồng thời, bám sát quan điểm, chủ trương, đường lối của Đảng, kịp thời điều chỉnh các vấn đề quan trọng có tác động lớn đối với xã hội.
Các văn bản quy phạm pháp luật phải được xây dựng với trình độ kỹ thuật pháp lý cao, có kết cấu chặt chẽ, logic, các thuật ngữ pháp lý được sử dụng chính xác, dễ hiểu, một nghĩa, văn phong rõ ràng, trong sáng, ngắn gọn, phù hợp với khả năng nhận thức của đa số quần chúng nhân dân. Ngoài ra, các văn bản quy phạm pháp luật phải được ban hành đúng thẩm quyền, đúng trình tự, thủ tục luật định, hình thức văn bản phải phù hợp với nội dung, dễ hiểu, dễ thực hiện.
Để đạt được mục tiêu là chất lượng của các VBPL, những người làm công tác XDCSPL cần tiếp tục bồi đắp và phát huy các giá trị văn hóa sau:
(1) Khách quan: đây là một giá trị mà người làm công tác XDCSPL phải xác định ngay từ đầu, trước khi bắt tay vào hoạt động XDCSPL.
Nguyên tắc khách quan thể hiện ở việc xây dựng các quy định pháp luật phản ánh được, đúng hiện thực khách quan. Bởi vì pháp luật sinh ra là từ nhu cầu thực tế của xã hội, do đó, cần phản ánh đúng nhu cầu khách quan của xã hội, xuất phát từ thực tế cuộc sống, phù hợp với thực tế cuộc sống và dựa trên lợi ích của Nhân dân, pháp luật phải phù hợp với điều kiện kinh tế, điều kiện xã hội, trình độ dân trí, điều kiện quốc tế và xu hướng phát triển của thời đại. Có như vậy, pháp luật mới trở thành công cụ để điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản, trở thành khuôn mẫu hành vi mang tính chất chuẩn mực, những quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung mà mọi cá nhân tổ chức trong xã hội phải tuân theo.
(2) Đúng thẩm quyền: là một giá trị, đồng thời là một nguyên tắc đã được luật hóa, tuy nhiên, cũng cần có sự tác động từ góc độ văn hóa để những người làm công tác XDCSPL thấm nhuần hơn nữa giá trị này. Bởi lẽ đúng thẩm quyền vừa là yêu cầu có tính chất bắt buộc, song cũng là điều kiện tối quan trọng để có được sản phẩm VBPL bảo đảm chất lượng.
Cần hiểu đúng thẩm quyền trên hai cả hai khía cạnh: phạm vi và lĩnh vực. Cơ quan nào quản lý phạm vi, lĩnh vực gì thì ban hành VBPL trong phạm vi, lĩnh vực đó, không được phép vượt quá thẩm quyền hay né tránh quyền hoặc can thiệp, ban hành các VBPL thuộc thẩm quyền của cấp dưới. Đây là cơ sở bảo đảm cơ quan ban hành VBPL có đủ năng lực để thực hiện.
(3) Hợp pháp: tính hợp pháp là một giá trị bắt buộc của VBPL (là cơ sở để thực hiện nguyên tắc pháp quyền).
Hợp pháp của VBPL thể hiện ở việc nội dung dự thảo văn bản phải được ban hành đúng thẩm quyền về hình thức và nội dung. Mỗi cơ quan nhà nước chỉ được sử dụng hình thức văn bản mà pháp luật quy định cơ quan đó có quyền ban hành, đồng thời, chỉ được quy định những vấn đề nội dung thuộc thẩm quyền của cơ quan đó với tính chất và mức độ cho phép.
Ngoài ra, còn tính đến tính thống nhất trong hệ thống pháp luật, theo đó, văn bản có hiệu lực pháp lý thấp không được trái với các văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn, đồng thời còn phải bảo đảm tuân thủ theo trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật5.
(4) Khoa học: là một giá trị mà người làm công tác XDCSPL cần tôn trọng, đề cao giá trị này để bảo đảm cho VBPL được tiếp cận từ góc độ khoa học – cơ sở của việc bảo đảm tính thực tế, hợp lý của các quy định pháp luật.
Ngoài ra, khoa học còn thể hiện ở nội dung các quy định pháp luật được xây dựng trên cơ sở của những nghiên cứu khoa học hoặc áp dụng những thành tựu khoa học mới nhất; hình thức bố cục, cấu trúc, cách thức trình bày VBPL cũng được xây dựng trên cơ sở của khoa học ngôn ngữ, kỹ thuật lập pháp, lập quy.
(5) Dân chủ và sự tham gia: bảo đảm dân chủ, trong đó phương thức nổi bật để tạo nên giá trị dân chủ trong hoạt động XDCSPL, đó là bảo đảm sự tham gia của các cơ quan nhà nước có liên quan, các chuyên gia, các nhà khoa học, đặc biệt, các đối tượng công chúng chịu sự tác động trực tiếp bởi dự thảo VBPL. Giá trị này cần thiết phải được thực hiện nghiêm túc xuất phát từ bản chất Nhà nước ta là Nhà nước của dân, do dân và vì dân. Đồng thời, bảo đảm các giá trị này còn xuất phát từ việc sẽ tiếp thu được nhiều đánh giá, nhận xét góp ý từ nhiều chiều đối với VBPL và là điều kiện để bảo đảm việc triển khai thực hiện pháp luật vào đời sống thuận lợi, được người dân ủng hộ.
(6) Trách nhiệm: là một giá trị trong lý thuyết quản trị tốt, áp dụng trong các hoạt động quản trị nhà nước.
Giá trị trách nhiệm trong hoạt động xây dựng VBPL cần hiểu rộng ra, bao gồm cả trách nhiệm với tư cách là một loại nghĩa vụ mà chủ thể xây dựng VBPL bắt buộc phải tuân thủ, điều buộc họ phải thực hiện từ bên trong bản thân họ, đồng thời, còn là yêu cầu từ bên ngoài, là trách nhiệm giải trình và tính cam kết chịu trách nhiệm nếu có hậu quả xảy ra.
Đề cao giá trị trách nhiệm rất quan trọng khi mà hoạt động XDCSPL đang có rất nhiều chủ thể tham gia và một trong những lý do ảnh hưởng xấu đến chất lượng của pháp luật chính là việc không xác định rõ trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân tham gia vào quá trình XDCSPL.
(7) Công khai, minh bạch: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) đã có quy định về bảo đảm tính minh bạch trong quy định của văn bản quy phạm pháp luật; bảo đảm công khai, dân chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Tuy nhiên, từ góc độ một giá trị cần được đề cao đối với người tham gia XDCSPL thì việc xác định công khai, minh bạch là giá trị cần phải bảo đảm trong tất cả các khâu của quy trình xây dựng và ban hành VBPL và giải trình rõ về các quy định có trong VBPL.
(8) Tính khả thi: là một giá trị mang tính phái sinh từ việc bảo đảm các giá trị về khách quan, đúng thẩm quyền, khoa học… tuy nhiên, cũng là giá trị mang tính độc lập mà những người làm công tác XDCSPL phải tôn trọng.
Khả thi là khả năng thực hiện trên thực tế của pháp luật, điều kiện để pháp luật đi vào cuộc sống, đồng thời còn là việc tính toán khả năng áp dụng và triển khai pháp luật vào cuộc sống.
(9) Hài hòa lợi ích: đây là một giá trị chưa được quy định thành một nguyên tắc chính thức và trực tiếp, tuy nhiên, cũng đã có sự thể hiện gián tiếp qua các nguyên tắc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, như: bảo đảm yêu cầu về quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường…
Giá trị hài hòa lợi ích ở đây cần hiểu rộng hơn, không chỉ hài hòa lợi ích kinh tế với việc bảo đảm yêu cầu về quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường… mà còn là sự hài hòa về mặt lợi ích của các lực lượng khác nhau trong quá trình ban hành pháp luật.
Cần phải cân nhắc các loại lợi ích của tất cả những đối tượng được VBPL điều chỉnh, đồng thời, phải làm sao cho các loại lợi ích không mâu thuẫn, không phủ nhận lẫn nhau, bảo đảm tương đối công bằng xã hội. Việc bảo đảm hài hòa về lợi ích giữa các lực lượng xã hội sẽ có ý nghĩa rất lớn đối với việc thực hiện pháp luật, bảo đảm sự thống nhất ý chí và lợi ích cơ bản giữa các lực lượng xã hội, làm cho xã hội ổn định, đoàn kết và phát triển bền vững6.
(10) Tương thích: giá trị tương thích thể hiện các quy định pháp luật không làm cản trở việc thực hiện các Điều ước quốc tế mà Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.
Giá trị này rất cần thiết bởi trước hết đây là một nguyên tắc đã được luật hóa, đồng thời, trong bối cảnh hội nhập quốc tế hiện nay, các quốc gia có rất nhiều mối quan hệ hợp tác với nhau. Nếu như hệ thống pháp luật có được sự tương thích sẽ tạo môi trường pháp lý thuận lợi để các cá nhân, tổ chức trong nước hợp tác với nước ngoài, tránh được các rủi ro pháp lý khi không thông hiểu quy định quốc tế.
Giải pháp xây dựng và hình thành văn hóa trong hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật
Việc xây dựng và hình thành văn hóa trong hoạt động QLNN nói chung, hoạt động XDCSPL nói riêng là cần thiết để nâng cao chất lượng của hệ thống pháp luật. Để thực hiện được điều này, cần thực hiện đồng bộ nhiều giải pháp, từ góc độ thể chế đến các giải pháp tuyên truyền, phổ biến nhằm giúp cho người làm công tác XDCSPL thấm nhuần các giá trị văn hóa. Trong đó, cần thực hiện một số giải pháp sau:
Thứ nhất, tiếp tục hoàn thiện hệ thống thể chế quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục XDCSPL. Đây phải được coi là cơ sở nền tảng để hình thành văn hóa XDCSPL.
Thứ hai, xây dựng và triển khai Đề án văn hóa XDCSPL. Thực tế đã cho thấy, việc cụ thể hóa các chính sách, quy định của pháp luật thành các đề án, dự án để triển khai thực hiện đều đem lại những hiệu ứng tích cực về hiệu quả. Ví dụ như: đề án văn hóa công vụ đã và đang được triển khai rất tích cực và hiệu quả, góp phần cụ thể hóa các chuẩn mực hành vi ứng xử của cán bộ, công chức, viên chức được quy định trong Luật Cán bộ, công chức, Luật Viên chức.
Việc xây dựng và triển khai Đề án văn hóa XDCSPL sẽ góp phần đưa các quy định pháp luật về xây dựng và ban hành VBPL một cách trực tiếp, cụ thể và chi tiết. Đặc biệt với việc chi tiết hóa các giá trị cần đề cao trong hoạt động XDCSPL, xây dựng các thang đo đánh giá mức độ đáp ứng hệ giá trị cần đề cao có ý nghĩa rất quan trọng, tác động trực tiếp đến cách nghĩ, hành vi ứng xử của những người làm công tác XDCSPL.
Thứ ba, cần xây dựng các bộ quy tắc ứng xử, đạo đức nghề nghiệp đối với người làm công tác XDCSPL.
Với mỗi một ngành nghề đều có các giá trị nghề nghiệp riêng biệt và cần đề cao, việc xây dựng bộ quy tắc ứng xử, đạo đức nghề nghiệp này nhằm khuyến nghị các hành vi ứng xử chuẩn mực.
Bộ quy tắc ứng xử nên được thiết kế rõ ràng, dễ hiểu, với từng hành vi ứng xử nên đưa ra các tiêu chí phản ánh chuẩn mực ứng xử. Đồng thời, cũng cần đưa các tình huống để người làm công tác XDCSPL dễ dàng nhận diện đó là các hành vi chuẩn mực và không chuẩn mực trong các tình huống trên.
